沈 国 明
【内容提要】 可预见的危机是已经出现警示信号，但是人们不想看见或者不想面对的灾难。”5月12日发生在四川汶川的大地震，给我们带来了深刻的警示，对 城市来说，重视危机管理是一个极其重要的现实课题。本文从基本原则、管理过程、媒体管理等重要方面，对城市危机管理的运行进行了初步研究，供城市管理 者深入思考城市危机管理问题参考。
一、基本原则
城市危机种类、数量越来越多，发生频率越来越高，从衣、食、住、用、行，到金、木、水、火、土，再到政治、经济、科技、文化，政府应对危机已经不能按 照程序化方式套用公式，而要求因事、因时、因势而异，不可墨守成规。手段方式可以变化，但危机管理背后仍然蕴含了一些规律性的原则，概括一下可以归结 为8条。
1、以人为本原则
人的生命最宝贵，危机管理中要贯彻“生命第一”的思想，尊重人的生命权，在人与物两者权衡方面，要优先救人。危机中尊重人的生命权是人道主义精神的最 高体现，在一个生命与价值千万的物品间，选择生命会激发社会人文精神的巨大进步，选择价值千万的物品则会鼓励自私自利的行为。美国世贸大楼遭受撞击后 ，紧急疏散的人群中年轻的让老人先行，体壮的让弱者先行，互帮互助，没有产生拼命逃生拥挤踩踏等事件，从一个侧面反应了美国人对他人生命权的尊重，而 正是这种相互尊重，才让他们共同逃离了危机。面对危机，在自我与他人的选择中选择他人，那么在人与物的保护选择中，我们当然要更注重保护人，这是危机 管理的根本原则。
2、依法治理原则
危机事件属于非常规状态决策和非程序性问题，因此在应对危机过程中往往容易出现误用和滥用权力，但依法行使危机管理权是现代民主宪政原则的基本要求。 特别处于城市环境，危机往往牵涉政治、经济、文化问题，涉及不同国家、宗教的利益，在危机应对中就要更加小心谨慎，依法治理是避免出现较大偏差的重要 保证，同时原则本身也是对国家危机管理立法工作提出的更大挑战。
3、预防为主原则
危机管理的根本是消除危机，不是等危机发生后单纯进行解决，而要做到“居安思危”，在危机处于孕育或萌芽状态就早发现，早解决，强调预防工作的重要性 。要坚持这一原则就要备好科学的应急预案，进行必要的演习，同时做好人、财、物、信息、技术等方面的战略储备，再就是要进行常抓不懈的研究，力争对将 要到来的危机都能进行成功的预测。
4、迅速反应原则
危机事件往往具有突发性、扩散性，整个过程发展变化往往非常迅速，瞬息间即可能达到无法控制的地步，因此时间因素在危机管理中就显得最为关键。政府必 须能在第一时间做出反应，危机信息传递中要允许“越级”上报，可以根据法律限定危机事件的上报时间，并且及时核查。在2003年中国抗击“非典”的过程中 ，中国卫生部规定从4月21日起疫情从5天一报变为一天一报，既让群众对本地疫情的传播、防治和控制情况心中有数，又避免了由于不明情况而引起的各种猜测 和传言，有效帮助了问题的解决。
5、适度反应原则
危机处理难免会在不同程度上对社会稳定和人民生命财产安全造成一定损害，这就要求危机处理过程中要有效甄别，抓住关键，做到“两害取其轻”，做好手段 和方法的选择，把握好火候和尺度，同时对危机中受损的无辜一方，一定要在危机解决后，按照法律给予赔偿。
6、综合协同原则
参与城市危机应对的一般超过两个部门，在需要交通、警察、消防、医疗、通信及其他政府部门共同参与的危机救援过程中，协同性原则非常重要，各部门要在 指挥、信息、行动等方面通力合作，消除部门、体制等的局限，做到危机应对只有一个指挥中心，听从统一调度，尽最大努力完成被布置的任务。
7、专家处理原则
城市危机越来越出现交叉、复合以及衍生的特点，政府官员在处理日常事务过程中很难对这些危机进行深入研究，从而需要有专业人员参与管理。针对不同问题 ，要发挥领域内专家、机构的专业知识作用，做到科学应对。通行的做法是，可以设立城市危机应对专家智囊机构，有计划地向科研机构提供一些城市危机研究 课题，在专家人员构成上做到综合性，即包括社会学、化学、物理、地理、统计、经济等各领域专家学者，以便于应对城市的多样性危机。
8、社会参与原则
学习西方国家城市危机应对经验，社会力量的参与对危机的解决有重大影响。现代社会提倡“小政府、大社会”，民众应该在城市危机管理中承担一部分责任。 首先要帮助社会建立应对危机的组织，然后对他们进行应有的培训，下面即可与他们签订相应的合作合同，这些做法在日本的一些城市已经被普遍采用，并且发 挥了非常好的作用。
二、危机管理的过程
对危机管理过程的阶段划分存在很多不同意见，归结起来不会超出危机前、中、后三个阶段，因此在分析城市危机管理过程时，就采用这种三阶段划分方式，模 型如图所示。
1、危机事前预警
危机发生前的主要工作是准备、预测、预警，三者紧密结合，构成一个动态过程。
(1)应急准备。首先要进行危机预案的编制，它是根据城市以往发生过的危机，或者预测城市可能发生的危机，将其一一列举出来，加以分类，考虑其可能造成的 后果，设计应对的预案。随后就要根据预案进行危机训练，模拟一些城市危机场景进行演习，事实证明这种模拟演习非常重要，1989年8月，美国联邦与州政府组 织了一个1000人的联合灾难处理队伍，在旧金山演习测试一个地震应急计划，差不多就在6个星期之后，剧烈的洛玛?普列塔大地震袭击了城市，震塌了房屋，引 发了火灾，而很多生命都因为疏散工作以及紧急医疗救助得力而得以保全。另外还要对救援物资进行准备，包括应对危机的专项资金。2005年7月7日，伦敦连环 爆炸案发生后，英国内阁立即做出反应，数分钟后便启动了预算为20亿英镑(约36亿美元)的反恐预案，强大的资金保障是成功应对危机的重要条件。此外还有人 的准备，主要指专业危机管理人员以及专家库的建设，要把一批各领域专家集合起来，建立一定机制，当危机爆发时，可以迅速找到相应问题的专家，帮助进行 危机管理。
(2)危机预测与预警。危机预测要依靠准确的信息提供。城市中每天流传着大量信息，从传统的报纸、杂志、电视、广播，到今天的网络、手机短信，信息来源越 来越多，越来越个体化，而且很多重要信息由于受到某些势力的掩盖，往往要依靠个体的努力，才会发现冰山一角，比如南丹特大事故就是通过新闻记者的努力 ，撕开被某些人极力掩盖的黑幕的一角，引起中央和国务院的重视，事故的调查处理才步入正常轨道。当前，城市危机管理信息收集可以通过大众传媒、事故及 隐患鉴定报告、实地调查、专业部门的数据资料等途径获得，另外还要对获得的信息进行仔细分析，以判断是否存在危机。
预警是指对确认存在的危机，根据国家规定的危机等级进行级别划定，并及时向社会公布。目前我国城市对天气性灾害的危机等级预报比较常见，上海中心气 象台就曾多次发布各种天气的黄色、橙色以至红色危机预警。9?11后欧美城市经常发布的则是恐怖袭击黄色或橙色预警。危机预警信息的发布能够有效提醒公众 对危机进行预防，比如上海2005年6月25日发布高温红色警报，市民出行都准备好遮阳伞，全市空调公交车全部上岗。但同时，预警信息的发布又要遵循严格的程 序，不能随意发布，在美国，由于恐怖袭击事件导致城市频频发布橙色预警，市民整日惶恐，很多人需要去看心理医生。
2、危机事中管理
信息共享：对危机进行管理首先需要全方位的准确情报，遭遇大的综合性危机需要各个部门的协同操作，城市地震、水务、消防、民防、警察、医疗等专业局大 都建有各自的、专业的计算机减灾信息系统（这些系统有的已较完善，有的尚须作较大改进），为预防特大型灾害，这些系统间应该互联互通，在信息表示方式 上达成一致，危机中做到信息共享。
决策与执行：危机决策要迅速，声音要一致，指令下达要准确，保持一个口径，切忌多头领导和各自下达不同命令。吸收专家参与决策，特别针对一些专业领域 的危机，如化学品爆炸等危机，一定要合理利用危机前建立的专家库系统。在执行上，领导掌控全局，合理确定参与机构、人员，危机中上级下达的命令，下级 一定要完全服从，不可擅作主张（这也对领导者决策能力提出了挑战）。
物资供应：危机中紧急调用的物资包括事先准备好的，也有临时征用的民间物资，应该做好相应记录，危机中统一调用，危机后进行补偿。
3、危机事后恢复
恢复与重建：危机会对城市造成巨大破坏，能引起社会整体或局部失衡与混乱，特别一些大的自然灾害，往往导致城市重要基础设施的破坏，2005年飓风“卡特 里娜”袭击美国城市新奥尔良，造成整个城市被水淹没，这样的危机过后，首先要恢复家园，恢复被破坏的社会秩序，使城市生活、生产尽快恢复正常。另一方 面还要安抚整个社会的心理，有些市民遭遇地震后不敢再在家中睡觉，也有的市民经历9?11恐怖袭击后整日诚惶诚恐，种种心理问题多在危机后出现，在恢复可 见的物质性损伤的同时，人们心理的损伤也应被列为危机后恢复的重要内容。
调查评估：对危机的损失要进行调查，应该建立第三方性质的独立调查制度和机构，进行公正的危机调查，包括危机起因、应对过程、各项损失等，要调查不同 人员、机构在危机中的表现，人为造成危机的要追究相应责任方的法律责任，危机中因政府行为造成公众财产损失的，要依法进行赔偿。
总结经验教训：对危机进行经验教训总结，作为很好的教材对政府和社会进行宣传教育，把危机应对中好的经验贯彻到新的危机防范中，修补完善已有的危机预 案和危机管理体系。
三、危机管理中对媒体的管理
1、危机中媒体可能存在的问题
通过对国外经验的学习可以得知，媒体在危机管理过程中发挥着非常重要的作用。在各种全面介绍危机管理的文章中一般都会提到媒体的作用，这里提到的媒体 主要是指报纸、电视、网络、电台等即时性较强的新闻载体形式。媒体主要生活在城市，需要依靠城市居民消费它们提供的信息而生存，在普遍追求经济利益的 时代，媒体同样追求自身利益的最大化，特别是今天，媒体的行为日益呈现较强的商业性，甚或出现竞争混乱、无序和传播内容庸俗化的倾向。利用人们对危机 事件的关注，媒体往往会在危机中尽自己最大所能挖掘各种信息，这个过程存在两种效果：
（1）正面效果。每当遇到危机事件发生，媒体记者总能够较早地赶到现场，捕捉到第一手信息，然后通过媒体向社会报道，这充分保障了普通公民的知情权。另 一方面，有的官员抱怨媒体总能早行政部门一步赶到事发现场，把一些不好的现场景象公布出来，这其实恰恰反映了媒体在危机管理中发挥的积极作用，媒体可 以有效督促政府提高危机应对的速度和效率。
（2）负面效果。媒体对舆论有很强的引导性，特别是危机事件中，媒体的不当报道可能会增加社会的心理负担，引用一些未经证实的信息就容易造成谣言流行， 虽然要报道真实信息，但有的新闻应该考虑其播出的适当时间，在危机解决关键时刻，新闻报道的过分自由往往容易造成危机的进一步扩大。
总之，媒体具有新闻报道的自由权利，同时媒体也应承担维护社会稳定的义务。新闻报道的安排必须有利于危机事件的顺利解决，若媒体仅关注报道的自由和真 实，而不考虑报道后会带来的社会负面影响，那这个媒体就缺乏基本的社会道德。
2、危机管理中如何发挥媒体的积极作用
媒体是一把双刃剑，城市危机管理中要学会利用好这把利剑，克服媒体的消极因素，发挥其积极辅助作用，推进城市危机管理建设，主要可以从下列几个方面发 挥媒体的积极作用：
（1）发挥危机监控的作用。新闻工作者可以出现在城市的各个角落，很多危机都是通过新闻报道，逐渐引起公众和政府的注意，危机管理预警阶段往往也要重点 关注各类新闻媒体的报道，从中可以发现一些危机的前兆。现在很多传媒集团下面建有各类门户网站，开设聊天论坛，使得每个公众个体都可以成为主角，都变 成了危机监控者，每天都可以通过这类论坛过滤得到大量危机性信息。同时，媒体中一些专业人士的分析文章也会从多个视角对各种危机进行分析，这也可以成 为城市危机监控的重要资源。政府应该主动与媒体携手，帮助媒体培养危机意识，使媒体学会从自己的新闻中发现情况，及时向政府报告，协助政府做好危机监 控预警工作。
（2）合理、适时地报道危机。政府一定要对危机报道进行监控，应对危机就像进行一场战争，媒体的报道应该配合政府的行动，否则就可能造成负面影响，这方 面已经有血的教训。2004年9月1日，20名车臣恐怖分子闯入俄罗斯别斯兰中学，劫持1000人，其中一半为儿童。最后是俄罗斯武装部队通过武力解救了人质，在 这一场战斗中有326人死亡，蒙受了惨重的损失，整个解救过程被媒体向世界进行了全程报道。 事后专家们分析，由于媒体对危机报道非常详细，特种部队的各种营救信息都被进行了报道，匪徒也轻易获得了这些部署信息，有针对性地采取了对策。同时， 匪徒还通过媒体知道被绑架人群中有重要领导人的儿子、女儿，又为解救人质增添了巨大障碍。整个特种部队的作战过程和方式、方法，以及经验教训都被媒体 泄露出去，等于为今后恐怖分子的行动提供了可作观摩的资料。此外，报道场面过于血腥，对广大青少年的心理造成难以弥合的伤害。因此，对危机中新闻报道 的内容、时间都应该有适当的规定和管理。政府可以与媒体达成一定共识，在紧急时期启动特殊运行机制，实行危机新闻播报前与政府沟通的特殊程序。
（3）积极引导社会走出危机。媒体应该配合政府对危机中的社会心理、行为进行引导，这是媒体应尽的义务。整个社会需要稳定，对在危机中不负责任编造出的 各种谣言信息，媒体要积极进行抵制，不应该为利益而跟风报道，把道听途说的不实信息编成新闻。新闻工作者应该有清醒的头脑，有基本的价值判断。2003年 中国“非典”过程中，很多民间谣言，如“禽流感或鼠疫引起、遭生化武器袭击、广州几千人死亡、某医院被戒严”等也被搬上新闻，虽然报道的是危机中的一 些社会现象，但媒体对这些谣言没有指明其伪造性，没有用科学的知识进行正确引导，这等于在帮助谣言进行传播，增加了社会的恐慌。对此，政府还是应该与 媒体一道努力，揭露虚假谣言，公布真实信息，宣传科学应对危机的知识，鼓励民众与政府相互配合，早日走出危机。
（4）宣传危机中学到的经验与教训。危机本身就在危险中孕育着转机，一次危机过后，媒体可以对整个过程进行分析，对经验和教训加以总结，把它当作一本活 的教材，对公众进行危机知识和危机应对技能的教育，提高整个社会的危机意识，推动城市危机管理建设的深入进行。政府应该组织一系列有针对性的宣传教育 活动，各种媒体对此进行积极宣传报道。
总之，危机管理应该是政府、媒体、社会积极配合，步调一致解决问题的过程。危机管理既要发挥政府的主导优势，又要依靠社会行动的主体力量，同时利用好 媒体的报道和监督作用，多方面共同努力，推动城市安全建设的发展。
（上海社会科学院）