王 川 兰
【内容提要】 中国进入了大中型主要城市快速城市化、大规模城镇化的新一轮发展阶段。城市规模、人口、资源等的高度聚集导致新公共安全问题的出现。为 了保障个人生存与城市发展的安全秩序，需要建立城市政府的公共安全治理框架， 从观念、知识、制度等多个层面建立一个适应大规模城市化发展需要的新公共 安全体系。
自改革开放以来，中国城市迅速发展，城市化进程的速度达到同期世界城市化进程速度的两倍。随着经济社会发展水平与工业化发展水平的不断提升，当前及未 来一二十年是中国加速城市化与大规模城镇化的战略机遇时期。而在经济较为发达的长江三角洲都市圈，珠江三角洲城市群及环渤海湾地区，由于大规模城镇化 及迅速城市化导致了人口大量集中，物资资源高度积聚，一旦有新生的、突发的公共安全事件及问题出现将在事态的发展、控制与处理等各方面对政府职能提出 很大的挑战，城市政府面临公共安全治理的危机。
大规模城市化过程中政府职能的快速转型
传统政府理论一般把政府的基本职能界定为政治职能、经济职能、文化职能及社会保障职能。然而随着社会工业化、城市化趋势的发展，这样一些界定已经无法 满足现代社会的需求，城市公共安全作为一项不可忽视的职能要素被纳入政府管理的范畴。在城市，尤其是正经历大规模、普遍性城市化的大中城市，如经济较 为发达的长江三角洲都市圈，珠江三角洲城市群及环渤海湾地区，因为人口正在大量集中，物资资源高度聚集，现代工业生产及现代生活方式的转型而引起的安 全隐患层出不穷，一旦有突发事件或紧急状态出现极有可能牵一发而动全身，无论在事态的发展、控制与处理等各方面都将面临着比乡村、郊野、山区等区域空 间更大的挑战。同时，高度集中的人口和财富又为突发事件迅速放大危害进而升级为公共安全危机提供了土壤。城市的经济转轨、社会转型从根本上触动了城市 传统的政治、经济、文化、心理结构，传统结构的失衡对城市化过程中的公共安全问题提出了新的课题。
联合国助理秘书长兼联合国训练研究所所长马赛尔?博依联德博士解释说，城市的治理是一项繁重而复杂的任务。对于现代城市来说，由于大规模城市化过程所 体现的反自然性质，决定了城市政府的职能特别是其公共安全职能更应该是强而有力的，以适应市场经济和社会发展的要求。城市化过程带来的各种问题，既有 可能产生社会性危机，也有可能转化为政治性危机和行政性危机。换言之，现代国家要求将社会上频繁发生的诸多危机作为政治的、行政的危机加以管理，其成 功与否直接关系到现代国家政府统治正当性的问题。因此，公共安全应该被纳入现代政府职能范畴，作为其最重要的职能之一来定位。
●政府管理方式的发展与变革
随着现代城市的日益发展膨胀，人们需求的不断增多，公共安全问题几乎存在于城市的任何地方。在民主政治下的公共行政必须具备维护社会“稳定性”和“持 续性”的能力。所以，在面对阻碍稳定性、破坏持续性的突发性事件和出乎意料的事态之际，政府就必须采取一系列措施和行动来应对危机，维持或者恢复其“ 稳定性”和“持续性”，保证社会整体的安全。行政领域的公共安全职能，指的就是引导出这种复原能力的机制。
当面临大规模地震、洪水等自然灾害、核泄露、突发疫情等紧急事态，由于涉及到重要的事实与价值判断，存在时间上的制约，要求尽可能快速地做出反应，必 定带来极度的紧迫性，这些都是行政机关执行一般任务所不具有的重要特征。因此，现代民主国家城市政府的公共安全职能，就是在紧急事态乃至危机管理的过 程中，以决定权集中于少数人的不可避免性为前提，来探讨如何实现民主管理的问题。直面危机的各级政府也必须取代平常业务，担负起避难所的运营、救援物 资的分配、临时住宅的建设等非日常性的工作。可见，所谓民主政治中的危机管理，与平常时期的公共管理相比较，其管理方式与手段、内容与范围具有较大的 限制性与特殊性。
●政府管理空间的拓展与更新
物理空间。城市化过程中的公共安全的空间概念发生了变化，涉及过去许多所没有的领域。最主要的表现是随着城市规模的扩展，城市现代化的推进，出现了很 多过去所没有的公共空间，如大型剧院、购物中心、大型超市等娱乐休闲场所。每逢节假日，这些地方往往人满为患。更为重要的是，由于城市人多地少、建筑 密集等反自然状态的特性，现代城市的生活形态决定了人口是大面积集中居住的。尤其是一些经济较为发达的城市，务工人员的居住条件大多比较差，没有配套 的卫生、消防等基本安全保障措施，一旦发生火灾等安全事故，后果不堪设想。新的物理空间的多样化、复杂化给城市政府在维护公共安全方面增加了新的难度 。
信息空间。通讯技术手段的高度发达与网络时代的扑面而来，使得人类进入了信息化的社会。各种信息、咨讯通过报纸、电视、网络等多种传媒渠道流通发散， 我们每天生活在被信息包围的空间中。特别是信息空间的无形化特征，其扩张蔓延的能力超出其他一切有形空间。由于信息传播的快速、可复制性，一旦发生危 机将是很难控制的。因此，信息空间中的公共安全异常重要，这也对公共安全提出了新的挑战。在城市化过程中，人口趋向于高密度集中，信息的传播更是方便 快捷，对于城市政府防范危机、维护公共安全而言利弊参半。一方面信息空间的拓展有利于我们及时收集有效信息，掌握事态发展，快速做出决策判断，把损失 减小到最低；另一方面，信息空间的扩大，传播途径的多样化也导致了一些小道消息、伪消息的泛滥，造成社会不必要的恐慌，增加了解决危机的难度。
●城市公共安全治理的原则与机制
在城市公共安全治理的过程中，除了要遵循最基本的合法性原则与合理性原则外，更重要的是要确立与应用行政应急性原则，这是我们过去所一直忽略的方面。 所谓行政应急性原则，是指行政主体为保障重大公共利益和公民根本利益，维护经济与社会秩序，保障社会稳定协调发展，在面临重大突发事件等紧急情况下可 实施行政应急措施，其中包括有行政法律具体规定的行为，也包括没有行政法律具体规定的行为，甚至可暂停某些宪法和法律权利的行使、中断某些宪法和法律 条款的实施。
表面看来，在紧急情况下实施的某些行政应急措施，其中包括一些没有具体法律依据甚至暂停某些宪法和法律权利的行为，似乎违背了形式法治的原则。实际上 这是政府为了国家、社会和全体公民的长远和根本利益而作的理性选择，是符合实质法治主义要求的。利大于弊的危机管理举措，其最终目的是通过化解危机因 素，恢复和维持公共权力与公民权利之间的良性互动关系。因此，行政紧急行为的行使也必须符合现实性、专属性、程序性、适当性的要求，防止行政机关恣意 滥用权力。
构建适应城市化发展的多维度公共安全体系
个体对安全有一种天然的需要，人类社会从整体上具有构建安全社会的需要。在现代城市社会中，一些传统意义上的公共威胁已可以在一定程度上预防及控制的 。与此同时，一些新的公共安全威胁，如，食品卫生事故、安全事故等却在悄然出现，令人防不胜防。此外，由于当前大规模城市化导致的人口构成复杂化，各 区域、各层次人口大量向城市聚集，人口密度与流动性大大增加，各种社会性组织与活动急剧增多，城市及城郊结合部外来人员工作、生活及居住（暂住）情况 的普遍化，这些新问题、新形势使得城市综合治安状况日趋严峻，增加了城市公共安全管理的难度。因此，突破传统公共安全的范畴，拓展现代城市公共安全的 内涵与外延，构建起适应大规模城市化发展需要的新公共安全社会有待于我们从多方面着手。
●构建心理层面的城市公共安全体系
所谓心理层面的公共安全主要是指个人对所处环境状态下的公共安全所具有的一种认识与感受。一个主体对安全的敏感性越高就越容易缺乏安全感。例如邻国日 本，无论是其民族还是个人都有着较为强烈的忧患意识，在心理上感觉周遭都处于各种不安全因素的包围中，因此对于公共安全具有更为急迫的心理依赖性。在 这种危机心理意识的促使下，其国家的安全管理体系的建设已经达到了世界先进水平。所以，倡导一个健康、共识的公共安全观是政府的首要职责。
城市公共安全所具备的主观性凸显安全意识的重要性。一直以来中华民族都具有居安思危的传统意识，对于培育公众的危机意识是一个很好的基础。然而，公共 意识的缺乏却也使得城市居民对社会公共安全的关注程度大大低于对家庭及自身安危的关注。“各人自扫门前雪”、“事不关己高高挂起”等教条已成为人们行 为处世的原则，这对于整个城市社会抵御公共危机，应对灾难性突发事件是非常不利的。另一方面，和平与发展的主旋律使得当代人逐渐丧失了对危机的警惕与 认识，危机处理能力与经验极其缺乏，一定程度上会导致面对突发危机时，民众所表现出来的集体恐慌与无助，无法及时、有效地控制局面，反而会加剧危机的 扩散。非典疫情最初阶段的爆发过程就暴露出这一问题。
政府可以结合社会非常态突发事件，有意识的通过新闻媒体、流动标语、社区宣讲团的形式宣传公共危机的危害性，培育人们的危机意识，其要旨在于提升个人 、家庭、单位在日常生活中对公共危机必要的警惕，防范于未然。此外，由于城市化导致的人口、信息、资源的快速流动性，可以通过社区这一汇集地来宣传普 及公共安全意识。只有市民，特别是城市中流动人群的安全意识提高了，城市的安全指数才能真正提高。
●构建知识层面的城市公共安全体系
古人云：“君子不立于危墙之下”。认识危墙是一种安全意识，而避开危墙则是一种安全能力。据调查显示，大部分城市居民在应对一些常见的危机事件时，往 往缺乏一些常识性、基础性的知识，甚至还会犯一些“致命”的错误。例如，在城市建筑的火灾中，一些群众缺乏火场逃生知识，不是从楼上往楼下逃生，却向 烟火迅速扩散的楼上聚集。可见，社会公众安全防范意识淡漠，缺乏最基本的识灾、防灾能力和自我保护意识是导致伤亡事故发生和扩大的重要原因，甚至可以 说是当前公共安全领域最大的隐患。因此，政府应该有意识地通过各种渠道向各个阶层的人群传授认识、处理危机的基本知识和技能。
与此同时，针对近年来城市化发展还处于发展基础性设施与标准、构建基层性社区与服务的阶段性特点，需要政府建立一套安全等级评价指标，对那些从事高危 险度的建设、施工单位及存在较高安全隐患的医疗、食品单位等加强对安全监督与知识教育；有关部门应该以企业安全文化建设和城市社区安全文化建设为重点 ，树立安全企业与安全社区的典型，利用各种形式对社会公众进行危机管理知识和技能的传播和教育，强化公众的安全意识；应尽快在城市的大中专院校和中小 学开设安全知识课，提高青少年在道路交通、消防、城市燃气等方面的识灾、防灾和救灾能力等等。
●构建制度层面的城市公共安全体系
制度作为一种合法性、稳定性、权威性的架构，具有强大的社会动员与整合能力，构建城市公共安全体系归根结蒂还需要制度建设的保障。公共安全是非常状态 的制度建设的重要方面，是对公共安全职能的程序化、规范化和制度化。所以，制度建设从一定意义上来说决定着城市公共安全体系的成败，其重要性不言而喻 。
一方面，法制建设是构建公共安全体系的保障。目前我国政府的公共安全立法已有良好的起步。就目前来说，虽然我国在应对突发事件方面已经出台了一些相关 的法律法规，如《突发公共卫生事件应急条例》、《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等，但还都是单行法律只能适用于一种紧急状态。当前， 我国既没有在宪法中规定统一的紧急状态法律制度，也没有一部统一的紧急状态法，导致有关紧急状态的法律制度无法统一。所以，针对城市社会形态的特殊性 与紧迫性，应当率先制定一部专门的《城市公共安全法》，同时完善不同类别、不同行业应对重大突发事件的专门法律法规，以便在应对各种突发事件时，增强 政府公共安全治理的合法性与权威性。
另一方面，管理体制是实现公共安全治理的关键。我国目前的公共安全管理体制还很不完善，处于发展的初级阶段。现有的公共安全监管体系主要依赖于各级政 府的现有行政设置。这种做法的弊端是部门、单位分割，协调困难，严重地影响资源、包括信息资源的共享和利用，危机处理的效率极其低下。笔者以为，可以 从三个层次建立和完善城市公共安全管理机制。第一层次，在城市中，应该建立应对危机的专门机构，如，危机与安全管理委员会等类似的专职机构。这个机构 在常态下的职能，包括资金使用、危机管理战略规划、政策管理、资源管理、具体危机的项目管理、立法、培训教育等等；第二层次，在这一常设机构的基础上 ，建立一些关于危机处理、公共安全的咨询辅助机制，如专家委员会等等，可以针对各类安全问题提出专业性建议。第三层次，建立社区层面上的自我服务、网 格化公共安全管理机制。其基本逻辑是在城市区域，以社区为载体，以网格化的方式，打破条块分割，建立起整合社会公共安全资源的管理体制和统筹使用公共 安全资源的反应机制。在政府的指导监督下，充分发挥基层组织和社区组织在公共安全方面的动员、协调、教育、整合等自治功能，调动一线老百姓的积极性， 在社区治安、安全宣传、安全教育，危机预防等方面实现自助式的公共安全服务。
（复旦大学社会发展与公共政策学院）