丁 铁 军
【内容提要】 开展事业单位登记监督管理工作是推进事业单位法制化、规范化建设，巩固事业单位分类改革成果的需要，也是当前事业单位登记管理机关应予高 度重视的工作职责。但由于这项工作起步晚，存在问题还不少，亟待改进和加强。本文总结了多年来事业单位登记监督管理实践中遇到的问题，从多个层面剖析 了产生的原因，针对实际情况就改进监督管理的对策措施提出了一些建设性意见。
建立科学有效的事业单位登记监督管理机制，对于保障事业单位的合法权益，发挥事业单位在社会主义物质文明和精神文明建设中作用起着不可替代的作用，对 于全面落实党的十七大制定的行政管理体制改革和事业单位分类改革的目标亦有重要的作用。由于事业单位登记监督管理制度和组织体系还不够健全，监督管理 手段还不够有力、有效，导致整个监督管理工作还比较薄弱，作用没有得到充分发挥。要进一步加强事业单位登记监督管理工作，有必要正确认识我们面临的问 题及产生的原因，从而寻找出最有效的解决办法。
事业单位登记监督管理工作中的问题
从事业单位登记监督管理的形式、内容、手段和动力角度分析，当前事业单位登记监督管理工作均存在一些不足，具体表现如下：
◆监督管理方式单一
对事业单位的监督管理局限于年度检验方式，其他监督管理活动开展极其有限，有些地区的其他监督管理活动几乎没有进行。《事业单位登记管理暂行条例》（ 以下简称《条例》）第十七条规定：“事业单位应当于每年3月31日前分别向登记管理机关和审批机关报送上一年度执行本条例情况的报告。”这意味着年度检验 工作应在每年一季度集中进行。从现实情况看，这种监督管理方式对于事业单位登记工作具有一定的约束力，对加强事业单位规范化、制度化建设起到了积极作 用。但由于年度检验时间相对集中，工作量大，单一采取这种方式对事业单位进行监督管理，难以真正做到深入细致、扎实有效。
◆监督管理尺度模糊
从登记管理工作自身看，虽然《条例》及其实施细则赋予事业单位登记管理机关监督管理职责，并明确了监督管理的内容和要求，但监督管理的内容还比较原则 。实施细则规定的监督管理内容归纳起来有七项，包括事业单位按照国家法律法规和规章制度开展活动、按照《条例》规定办理登记事项、按照核准登记的宗旨 和业务范围开展活动及收入使用、按照《条例》规定提交年度报告、证书和印章使用、接受捐赠和资助管理使用等情况,所涉及的范围非常广泛。有的内容缺少权 威解释；有的内容只是提出了问题，而缺少组织实施的配套措施。造成登记管理机关在进行监督管理时，对如何把握监督管理内容，地方事业单位登记管理机构 如何实施监督管理有时比较模糊。从登记管理工作与其他管理工作的关系看，对事业单位具有监督管理职能的诸多部门职能交叉，有些监督管理工作应由谁为主 负责不够清楚，使监督管理职能有时落实起来难度比较大。
◆监督管理措施乏力
尽管《条例》赋予事业单位登记管理机关诸多监督管理责任，但因授权有限，且受到体制因素、制度因素和环境因素的影响，开展监督管理工作的手段不够有力 ，一旦出现问题，登记机关在进行监督管理时，如果有关方面不配合，就很难奏效。从其运行效果方面考量，无论是对事业单位法人行为的监督，还是对登记程 序要求的把握均存在明显的不足。
◆监督管理动力缺失
表现在监督与被监督两个方面的积极性均不高。从年度检验的情况看，因这项工作是《条例》明确的监督管理事项，各登记机关不能不作为，各事业单位也基本 上接受了年度检验。但无论从监督一方还是从被监督一方，对实施年度检验的认识仍有偏差，实际操作中应付现象比较严重。在一些地区和单位，年度检验成为 摆设，其效果差强人意。从日常监督管理情况看，各登记机关开展活动、研究对策的主动性不强，日常监督管理工作在一些地区没有真正开展起来。
形成事业单位登记监督管理问题的原因
◆登记制度因素。《条例》授予登记管理机构监督管理职能，但与之配套的行政措施和经济措施等未能有效跟进。突出反映在四个方面：第一，相关管理措施极 其有限，而现实问题错综复杂，制度跟不上形势变化。尤其是日常监督管理缺少制度规范，造成管理盲区。第二，监督管理存在制度、规则局限性及刚性不足问 题，一旦发生违规问题，如果有关方面不予配合，因没有配套处置规定，登记管理机关难有作为。第三，《条例》及其实施细则的一些条款缺少操作性，难以实 施到位。例如：《条例》第十九条规定了撤销登记，但并未规定如何办理，因办理撤销登记有可能涉及一些纠纷和责任，地方登记机关不敢贸然行事，使撤销登 记成为摆设。第四，各项政策之间的协调和配套方面存在许多矛盾，横向部门责权利的划分方面，各管理部门的意见有时不一致，这些都直接影响了登记管理的 规范性。例如：财政部门要求机关、事业单位财务集中统一管理，为此不少事业单位被取消基本账户号，从而使这些单位失去了《条例》规定的事业法人的一项 基本条件。
◆被监督主体体制因素。将社会组织中的一部分归类为事业单位具有中国特色，顺应了中国国情需要。但就其构成和具体单位的设立，以及管理体制上看，还存 在着不合理、不科学的问题，影响了监督管理职能的发挥。首先，事业单位构成不科学。现有事业单位按功能划分，可分为行政管理型、企业管理型和社会公益 型三类，前两类单位运行模式有其自身的特点，它们分别更适合用机关和企业方法来进行管理，均不适用于现有事业单位的管理方法。目前这两类事业单位所占 份额还比较大，允许它们继续保留事业性质，无疑对规范管理带来极为不利的影响。此外，列入参照公务员法管理的事业单位，既要执行公务员法，又要执行《 条例》，实践证明，这种双轨制管理模式是不利于管理的。其次，事业单位设立不科学。有些事业单位的设立参杂解决行政编制不足或考虑部门利益的因素，为 此，其从设立之初就存在缺陷，这类事业单位往往编制很少，内部体制不健全，人财物不独立，对照《条例》规定其不具备法人条件，对这类事业单位实施监督 管理，很难达到预期目的。再次，管理体制不顺。事业单位由国家出资举办，目前大多数事业单位在人财物方面均隶属国家机关，实际归属是与之有业务隶属关 系的某个主管部门，主管部门与事业单位之间存在着利益关系，许多主管部门甚至将事业单位当作下属一个部门使用，使主管部门的角色从管理者变为直接操作 者。考虑到自身利益，主管部门对事业单位的违规问题庇护行为比较普遍，加上部分政策法规条款的匹配和衔接出现问题，使登记监督管理功能大打折扣，有时 成为形式而矣。
◆登记管理体制因素。监督管理队伍薄弱。体现在两个方面：
第一，登记管理机构及人员配备不到位。虽然事业单位登记管理工作从中央到县四级网络体系形式上已建立，但实质却很脆弱。纵观登记管理机关的设置及运行 情况，中央和省两级登记管理机关机构健全，工作运转基本正常，而市、县两级多数没有独立建制，甚至没有配备专职管理人员，在这样的管理体制和管理状态 下，对事业单位实施监督管理精力得不到保证，措施也难以到位。
第二，事业单位登记管理机关的机构性质及归属不统一、不配套。根据《条例》的授权，事业单位登记管理机关承担事业单位登记管理职责，理应定性为行政执 行机构，纳入国家机关序列。但由于种种原因，目前从中央到地方各级登记机关多数定为参照公务员法管理的事业机构。其自身为事业性质，管理事业单位登记 工作，体制不顺，一定程度上影响了其机构地位及权威性，影响了整体功能的发挥，并最终影响了其监督管理职能发挥的有效性和平衡性。目前，对登记管理机 关及其人员的配备缺乏制度约束，致使各地登记机构的设置及运行各行其是、各自为政。有设为行政机构的，也有设为事业机构的；有独立建制的，也有与编办 某一个处室合署办公，或在编办或在某一个处室增挂登记机构牌子的；在机构级别上也有高有低。各地登记机构的不统一，削弱了管理系统的整体合力。尤其市 、县两级登记机关是实施监督管理的直接操作机构，但其现状不理想，力量配备相对薄弱，影响了监督管理工作的正常开展。
◆社会认知因素。事业单位登记工作起步较晚，从2001年全国开始统一实施登记至今仅8年时间，且事业单位登记与工商部门的企业登记相比，在范围上相对较窄 。为此，事业单位登记的社会影响远小于企业登记，实施事业单位登记监督管理的社会氛围不浓，即使在事业单位，真正了解事业单位登记管理工作的人也比较 少，其法定代表人的登记意识普遍不强，登记工作人员业务水平也不够高。这些都直接影响监督管理原动力的产生，影响监督管理功能的有效发挥，影响监督管 理的质量。
改进事业单位登记监督管理的对策
◆加快立法建制工作，进一步提高事业单位登记监督管理的规范化水平
全面推进立法工作。根据现有的管理模式，登记机关应为国家机构编制管理的执行机构。为推进登记工作法制化进程，建议尽快研究制定机构编制法，并将登记 工作纳入其范畴，使事业单位登记监督管理有法可依，从法律层面提高其地位及作用，为事业单位登记监督管理工作创造良好的法制环境。在条件成熟时，事业 单位登记监督管理可单独立法，使这项工作进一步得到有效的法律保障。
着手解决制度缺失问题。针对监督管理中出现的新情况、新问题，抓紧出台相关政策措施，使问题得到及时有效解决。抓紧专项工作规定的制定工作。将登记管 理工作分为若干子项目，根据《条例》规定，逐项进行分析研究，结合实际有针对性地制定专项工作规定。目前主要应对年度检验、日常监督管理、法人证书的 使用与管理、诚信管理等工作作出研究，并尽快出台专项规定，进一步增强监督管理的规范性和可操作性。要着重抓紧平时监督管理工作的研究，不断填补日常 监督管理空白。完善平时监督管理工作首先应在项目的设定及监督的有效性上做文章，构建有效监督管理的基本框架，并明确监督检查的重点。
修订监督管理政策法规。对现有政策规定进行全面分析研究，进一步落实监督管理相关责任，增强处罚措施的严肃性，提高相关条款的可操作性和与其他政策法 规的协调性。登记工作要建立责任制，并将接受登记工作监督管理的情况与单位资质评定、考核等次评定挂钩，与相关人员、尤其是与法定代表人的职务晋升、 政治荣誉和经济待遇挂钩，增强工作落实的力度。对自觉接受监督管理成绩显著的单位及相关人员予以表彰奖励，对不能按要求落实工作责任的相关单位和人员 要有必要的处罚手段。抓紧完善《条例》及其实施细则中相关条款，切实方便操作、方便各项政策及工作的协调。
◆加快事业单位改革步伐，全面理顺被监督主体体制
尽快全面启动事业单位分类改革工作。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出：“按照政事分开、政企分开和管办分离的原则， 对现有事业单位分三类进行改革。主要承担行政职能的，逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构；主要从事生产经营活动的，逐步转为企业；主要从事公 益服务的，强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管。”通过事业单位分类改革，理顺事业机构，使事业单位切实成为以社会公益为目的的 社会服务组织，最终使登记管理制度与被监督主体体制的匹配问题得到根本性改善。以事业单位分类改革为契机，推行事业单位管办分离新体制。事业单位人财 物与行政机关脱钩，实现政事分开，还事业单位真正的法人地位。通过以上改革，为登记工作实施有效的监督管理创造良好的体制环境，为解决监督管理措施乏 力问题扫清障碍。
主要从事公益服务的事业单位进行资源整合。具体地说，要撤销一批、合并重组一批。对为解决行政编制不足而设立的空壳事业单位，结合行政管理体制改革和 事业单位分类改革适时予以撤销，一时难以撤销的，也不再列入事业单位登记范围；实施事业单位法人标准化工程，由国家机构编制机关按一定原则，编制事业 法人的基本组织结构，对事业单位的人数、内部组织及各类事业单位宗旨业务、开办资金提出统一的规范，并在全国范围统一推行。对因不符合基本组织结构要 求而不能正常开展法人活动的事业单位，按一定的原则予以重新组合，重新确定人员编制及内设机构。通过重组，使每个事业单位都能根据自己的宗旨业务范围 独立开展活动，使《条例》规定监督管理职能得到应有的发挥。
◆加快登记管理队伍建设进程，建立科学高效的监督管理网络体系
精心打造三支队伍，调动三个方面的积极性。三支队伍即：登记机关管理队伍、事业单位登记工作人员队伍和社会监督员队伍。登记机关管理队伍建设着力在健 全机构、理顺体制上下功夫。要着重充实加强市、县两级登记机关及工作人员队伍，使监督管理工作能够落到实处。从登记工作的程序要求和工作量着眼考虑， 登记机关均应独立建制，工作人员一般不能少于3人，以实现登记工作接案、复审和核准分开的目标。根据登记部门的功能定位, 统一由事业机构变更为能够独立 执法的行政机构，同时赋予登记部门对事业单位登记工作实施监督管理的牵头职能。
事业单位登记工作人员队伍建设着力在专业化上下功夫。建立登记工作专办制度，将工作责任落实到人，定期对登记工作专办员进行工作实务培训，增强责任意 识，提高业务水平。
社会监督员队伍着力在广泛性和有效性上下功夫。建立社会监督体系，最大限度地调动社会力量，参与对登记工作的监督。应着重选择各类执法机构和监督机构 的相关人员、与事业单位有利益牵制关系的各类人员及事业单位的举办单位相关人员担任监督员，以确保社会监督这一形式取得良好的效果。
◆加大登记工作宣传力度，形成良好的监督管理社会氛围
将宣传工作列入事业单位登记机关的重要议事日程，在今后一段时间要常抓不懈。通过努力，使事业单位登记工作逐渐深入人心，成为相关人员的自觉行动。目 前主要是有效组织机构造势和政策造势，营造良好的登记监督管理的社会氛围。通过广泛深入宣传登记机关和登记工作，让社会更多地了解登记机关及其工作性 质、工作职能，让更多的人提高开展登记工作必要性的认识，使更多的人更加理解登记工作，最终参与到支持、帮助登记工作的行列。通过广泛深入宣传登记政 策，使监督方与被监督方及其他相关机构更好地掌握监督管理的内涵、要求、目的，从而更为有效的实施监督管理。
（江苏省南通市事业单位登记管理局）