王 健 刚
【内容提要】 创新社区（街道）自治机制是巩固乡镇行政管理体制改革成果的重要举措。本文依据党的十七大“要健全基层党组织领导下的充满活力的基层群 众自治机制”的总要求，以一个居委会作为创新机制的实践载体，提出了“完善以社区自治组织发展为核心的社会发育机制；以居委会为核心的社区自治机制； 以社区（街道）办事处行政管理为核心的社区管理机制；以社区（街道）党工委为核心的社区领导机制”的体制创新的四个维度。
“中国特色社会主义事业是改革创新的事业。”我们的执政党正在建设创新型政党。我们的国家正在建设创新型国家。对基层政权建设而言，同样面临着创新的 艰巨而紧迫的任务。党的十七大报告提出“要健全基层党组织领导下的充满活力的基层群众自治机制”，“把城乡社区建成为管理有序、服务完善、文明祥和的 社会生活共同体”的目标。要搞好社区建设，必须依靠基层党组织强有力的领导；必须依靠基层政权组织强有力的管理；必须依靠居委会自治组织的自我管理、 自我服务、自我教育、自我监督自治模式的有效运作；必须依靠对社会自治组织的培育、发展、壮大的凝聚工程。以上是社区（街道）所面临的自治机制创新的 四个维度，即政党（社区（街道）党工委）、政府（社区（街道）办事处）、居委会、社会自治组织“四个维度”。相应地应抓好“四大机制”，即：完善以社 区自治组织发展为核心的社会发育机制；以居委会为核心的社区自治机制；以社区（街道）办事处行政管理为核心的社区管理机制；以社区（街道）党工委为核 心的社区领导机制。以创新的思维方式把社区建设成为“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。
完善以社会自治组织发展为核心的社会发育机制
居委会是我国已经实行自治的社会自治组织。目前浦东新区的居委会的规模一般在一千至二千户、三、五千人。如果社区的每件事都由4—5人的社工来面对三、 五千人，工作难度可想而知。作为居委会的社会自治组织，必须要由方方面面构成的社会自治组织体系相配套，才可能把各方面的自治工作真正做好、做实。
怎样培育、发展、健全社会自治组织呢？这里提出从实际工作中总结的三条路径，应当是既贴近实际又切实可行的。
1、自发——引导型路径。
人们只要稍加留心，每个社区内的自发社会组织是很多的。这些自发的社会组织在以后的发展中是健康发展？还是走向歧途？常常仅在于一念之差。居委会的党 组织和社会工作者必须十分留意，不断地把自发的社会组织和团队纳入到居委会工作的视线之中，并积极引导其健康发展。
一个新社区成长后，要不了多长时间，人们就可以看到清晨时总有三、五人，七、八人汇集在一起打太极拳、做练功十八法、舞木兰拳等。开始时没有固定的时 间，没有固定的人数，渐渐地大家就相约成固定时间、固定地点。热心社会事务的人还自费买来录音机、录音带，更增加了社会组织的凝聚力。
此时此刻，居委会就应当参与其中积极引导，会同物业公司为活动场所接上电源，以免录音机使用干电池费用太高。这些以娱乐、健身为目标的社会组织继而配 上扇子、舞剑等道具，再统一功夫服装，学习的内容和品种也逐步增加，参加演出时，再化妆一番……一支像模像样的文化团队就健康地成长起来了。
反之，如果没有这些健康有益的文化活动，开始四人聚集在一家搓麻将，为寻求刺激，从三、五元的小来来，再后到三十、五十元的中来来，以至发展到三百、 五百元的大来来。其结果是从开始还算是一项正常的娱乐活动，就演变成了一个赌窝。
自发——引导型路径的最大优势在于，它一开始就有着广泛的群众基础，为群众所喜爱。如果再加以引导，使其健康发展，继而提供更多的交流、表演舞台，社 区文明、祥和、进取、向上的氛围是容易成长起来的。一旦形成，想拆也拆不掉。
2、需求——扶持型路径。
一个社区、特别是新成长的社区，不同类型的居民有着各异的需求，但苦于居民平时彼此交流不多，缺乏了解，难以形成共识的队伍。此时此刻，居委会则可以 深入调查，根据部分居民的需求，发出各种征询表，开听证会，把有共识的人群组织起来。诸如书法爱好者、绘画爱好者、摄影爱好者、旅游爱好者、交谊舞爱 好者、音乐爱好者等等。然后可以充分发挥社区的资源，或者聘请社会上的专家、高手任教，即可把居民各异的需求变成现实，一支支社区的特色社会组织就成 长起来了。其中的佼佼者还可以在社会的更大范围进行整合，组织更高水平的“准专业”队伍，一年、几年之后，草窝窝里就飞出了一只只“金凤凰”来。
3、矛盾——化解型路径。
社区免不了有形形色色的矛盾。这之中有的是偶发性、单次性的，作为个案只能就事论事地一次性解决。但有一些则是群体性的、多发性的、具有共性的事项。 如果均按个案处理，不仅会疲于奔命，而且效果不佳，吃力且不讨好。比如说，小区养宠物狗就是这类事件。
狗有亲近人类、调节人们的精神生活，特别是帮助一些空巢老人摆脱孤独，有它的积极作用。但是，狗又有传播烈性传染病，惊吓、伤害他人，影响环境卫生等 诸多问题，是引起社区群体对立的一对矛盾。为了达到化解矛盾、扬利驱弊的目的，成立宠物俱乐部的社会自治组织应是一个积极的办法。这类社会组织是把养 宠物者组织起来，通过他们制定出的自律性公约和章程，以他们科学养宠物、文明养宠物的自律行动，来争取不养宠物者的理解，并缓解直至消除养狗者与不养 狗者两类社会族群的矛盾。
类似的矛盾——化解型社会组织，还有社区的法律志愿者组织，日防、夜防志愿者队伍组织，环保卫生组织、护绿组织、租房者群体自律组织等等。通过矛盾群 体的一方有组织的自律，或者通过专为化解矛盾的志愿者队伍的无私奉献，以实现化解社会矛盾，维护社会稳定，促进社会和谐，提升社区文明的目的。
通过以上三条路径，社区的社会自治组织就可以逐步形成广覆盖的组织体系，把居委会的自治建设建筑在有着广泛社会基础的扎实根基之上。本文附图《浦东新 区桃林二小区居民委员会自治组织体系结构图解》，是作者连续两届被民选居委会主任时共同培育、形成的社会自治组织体系。
完善以居委会为核心的社会自治机制
社区自治是社区共同体价值的本质要求，是凝聚社区利益、发展社区互动、培育社区认同的重要组织形式。怎样完善呢？以下几点可供操作参考：
1、要真正发挥好居民区党组织在社区的核心领导作用，发挥居委会在社区中的主导作用，以此理顺社区各类社会组织的关系。这之中首先要依法、依有关管理条 例理顺居委会与业主委员会、物业公司、社区共建单位协调委员会的关系，形成一个共管、共治体系。
2、居委会要抓好对各类社会组织的整合机制，明晰各类社会组织的功能、责任、义务与权利，并开展彼此之间的合作与交流，共同拓展新领域。
3、强化居委会下设的四个专业委员会的职责，居委会应不断地根据新形势、新矛盾、新问题，不断地拓展、吸纳社会组织参与社区共治的路径，依据社会自治组 织与居委会各专业委员会的关系，把大部分社会组织的领军人物吸纳、充实到相应的居委会各专业委员会之中，实现居委会和社会组织的交叉任职等。各社会自 治组织的负责人均应成为居委会各专业委员会的副主任或委员，把居委会各专业委员会做大、做强、做实。
4、居委会要切实运作好居委会议、听证会、协调会、评议会的“四会”制度，通过这样民主自治的有效形式，充分发挥居委会在汇集民意表达、民意实现中的重 要作用，进一步增强居委会在基层社会中的凝聚力和影响力。
完善以社区（街道）行政管理为核心的社区管理机制
中国特色的社会主义，同样也体现在社区（街道）和居委会的特色上。以居委会自治组织为例，它既与西方发达国家NGO有共性之处，即向社会高度自治的方向发 展。但它又明显地不同于发达国家的NGO组织。发达国家的NGO组织成立的初衷就是以维护本组织、本集团的利益为己任。它成立的目的就是为了与政府“平起平 坐”，甚至是为了分庭抗理。无论是与政府合作也好，对抗也好，均是以维护自身利益为出发点。而我国的居委会自治组织，除了自治的一面之外，它同时又是 党和政府联系群众的桥梁和纽带，是基层执政的基石。自治组织与党和政府的目标、方向完全是一致的。再以政府为例，我国政府的改革，是从计划经济时代“ 无所不能、无所不包”的“全能政府”，向“责任政府、服务政府、法治政府”的有限政府方向迈进。因此，社区（街道）政府和居委会都有个彼此互动、双向 探索的过程。
如何完善以社区（街道）行政管理为核心的管理机制呢？笔者认为以下几个方面尤其需要加以探索：
1、要特别注意培育政府与社会组织间共同治理、合作关系的新观念、新机制、新方法。行政组织与社会自治组织之间的合作治理结构，是社会治理过程中的一种 互补、互动结构关系。政府行政组织要把培育发展社会组织放到推动社会进步、满足社会需求、促进精神文明、政治文明和经济发展的高度来认识，并在工作中 扎实地推进。
2、社区（街道）要特别注重、学会依托社会自治组织来促进公共服务型政府的构建。经过引导、培育的、素质良好的社会自治组织，它不仅可以满足组织自身对 学习、文体、健身等多方面的需求，还可以开展社会救助救济、人文关怀、关心下一代健康成长、维护社会稳定、和谐等多种功效，促进社会公平、缓解政府压 力、帮助政府填补公共服务方面的空白和盲点，充分发挥社会自治组织的优势和特长。
3、社区（街道）政府要特别注重依托社会自治组织来完善民主机制，优化社会管理。民主管理是政治体制改革的重要内容，是政府政治文明的价值取向，是国家 走向现代化的重要标志。社会组织的触角可以直接深入到基层的每个角落，只要组织、引导得好，它可以将来自民间的分散资源与能量聚集起来，成为一种团体 的诉求，再通过与政府的沟通，从而实现有序的政治参与。反之，政府如果组织、引导得不好，这种分散的资源和能量一旦聚集起来，并通过他们推举的情绪化 领袖加以鼓动，就极易引发群体性突发事件，给政府的管理造成被动和损害，有时还会对社会稳定造成伤害和危害。这之中，社会的自治组织的确可以发挥很大 的作用。
完善以社区（街道）党工委为核心的社区领导机制。十七大报告指出：“党的基层组织是党执政的组织基础。”党的基层组织建设要“优化组织设置，扩大组织 覆盖、创新活动方式，充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。以党的基层组织建设带动其他各类基层组织建设。”从社会发展 的角度分析，党的基层组织的基本定位，应该是努力树立社会权威、积累社会资本、巩固执政基础、创新工作方式方法。党组织要努力学会通过社会组织的组织 方式、动员体系、各种资源的综合运作来获取机制。现阶段，党组织尤其要学会运作社会资源，以改变以往仅仅依靠行政资源的状况。
附图：浦东新区桃林二小区居民委员会自治组织体系结构图解
在具体操作方面，我以为以下一些方式是值得思考的：
1、要夯实以社区党工委为核心的社区领导架构。现阶段，社区党组织要十分善于把党的核心领导地位建立在社区公共利益和为民服务的基础之上。
2、要做大做强党组织与基层社会的联通、互动机制，建立起民意收集机制、民意反馈机制、利益协调机制、交流互动机制等，要遵循“资源共享、优势互补、双 向服务、共同提高”的原则，努力推进这种架构的形成。
3、要做实党组织对社会资源的整合和运作机制。特别要整合好社会组织和社会设施两大资源（软件与硬件），尽最大努力加大对居民群众迫切需要的活动项目的 资源支持力度，巩固好党的社会基础，更好地发挥融入、协调和引领作用。
（上海市行政管理学会）