叶笑云 孙红鑫
【内容提要】 村民自治制度的实施是国家放权于乡村社会、促进乡村治理主体多元化的重要举措，直接导致了“乡政村治”的乡村治理格局的出现，也凸显了 乡镇政权改革的重要性和紧迫性。由于新旧体制之间的冲突和制度短缺问题等因素造成的制度困境，导致乡镇政府成为乡村社会和国家之间的矛盾焦点。治理视 角中的乡镇制度变革须着眼于制度功能的开发和制度变革与创新，提高乡镇治理能力，变革乡镇治理结构，优化乡镇治理环境。
治理理论及其现实意义
治理（governance）一词，无论在英语还是在中文中，原来都有控制、引导和操纵之意，长期以来与统治（government）一词交叉使用，主要是指国家的公共事 务的管理活动和政治活动。但自从20世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予governance一词新的含义。在关于治理的各种定义中，其中最具有代表性和 权威性的是全球治理委员会在1995年所发表的《我们的全球伙伴关系》的研究报告中所下的定义：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多 方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或 认为符合其利益的非正式的制度安排。学者们和国际组织还提出了治理的标准或理想的治理模式：“有效的治理”或“善治”(good governance)。善治是指使公 共利益最大化的社会管理过程，其基本要素包括六个方面：合法性（legitimacy）、透明性（transparency）、责任性（accountability）、法治(rule of law) 、回应(responsiveness)和有效(effectiveness)。俞可平教授认为根据发展中国家的实际情况应再加上廉洁和稳定两条标准，从而成为衡量发展中国家政府是否 善治的八项标准或指标。
治理理论实质上强调国家与社会或政府与公民之间的相互协作：要达到善治的理想目标，就需要有政府与公民之间的积极而富有成效的合作；治理的过程需要有 政府和公民之间的交流和互动，一方面政府行为须以公共利益为导向，为公民提供高效优质的公共产品和公共服务，另一方面则需要公民积极的政治参与。当然 这种合作的前提是公民或社团和政府同样都是独立的政治行为体，合作能否成功的关键在于公民参与政治管理的权利。公民必须具有足够的政治权利进行选举、 决策、管理和监督，才能促使政府并与政府一道共同形成公共权威和公共秩序。也就是说，公共事务治理的主体是多元化的，以政府为主体，吸纳公民与社团参 与到治理框架中来，共享公共权力，共担治理责任，从而形成一种多元化的治理结构。
治理理论强调善治的前提是一个成熟的公民社会，以及强调多中心的治理结构，这都与中国的实际社会、政治状况似乎相差太远，不具备现实的可行性。但是治 理理论对于中国来讲有着其他政治分析方法所不及的优势：首先，治理理论毕竟体现了政治发展的方向，它特别强调政府与公民社会的合作，注重公民自治和非 政府的公共权威，反映了全球化时代的民主要求。其次，它与“统治”更强调权力的归属不同，“治理注重的是权力配置与运作，强调政府权威与公民社会的共 同治理过程”。再次，它对治理效能的强调，也暗合了中国政治发展中对制度化和法制化的要求。如某学者所言，治理理论聚焦于公共权力的具体运作方式和运 作过程，同样契合于中国民主政治建设微观治理效能优先的价值旨趣。因此，作为一种新的政治分析框架，比起其他的传统政治分析方法来，治理与善治方法具 有自己明显的优点。
转型中的乡镇问题与制度困境
村民自治的实践导致了国家、地方和社会关系的重大变化，促使国家和社会尤其是农村社会之间出现重大分野，乡村治理结构发生了深刻变革，确立了“乡政村 治”的新的治理体系。然而村民自治这项新制度实施的一个直接后果，却凸显了乡镇政府改革的重要性和紧迫性。目前乡镇政府主要存在着较为合法性危机和治 理能力问题。
合法性危机主要是指其自身存在的正当性和必要性受到了各方面的质疑，乡村群众对乡镇政府和干部相当不信任和认同，有的地方乡村之间、干群之间存在相当 严重的敌对情绪。近年来引起社会关注的群体越级上访事件反映了群众对基层干部的极大不信任。中科院于建嵘博士主持的关于我国信访制度状况的有关调查表 明，各级政府中，乡党委乡政府在上访人群心目中的威信最低，其中有76.1%的人答“很低”。乡镇政府的合法性危机很大程度上又源于乡镇政府治理问题。治理 问题主要是指许多地方的乡镇政权更多的是为了维持自身的存在而勉强运转，却缺乏足够的能力为农村社会提供所需的公共产品和公共服务。当前乡村公共产品 供给存在着较为严重的短缺问题，而且各地存在着较为严重的不均衡的现象。公共产品供给与需求的不平衡已经严重制约了农村的发展，政府理念陈旧、制度短 缺、职能尚未转变、执政能力不足等等问题严重制约着乡镇政府模式的转变，而制度短缺和不足造成的制约是其中的关键性原因。
1、权责不对称的财政制度是导致供给不足的重要原因 就全国来讲，20世纪90年代中后期以来，全国乡镇财政普遍出现了困境，乡镇政府负债严重，尤其是在中西部地区。据人民网的报道，2004年全国乡镇财政负债 保守估计也在2000亿—2200亿左右，平均每个乡镇400万元以上。目前相当多的乡镇财政是典型的“吃饭财政”，只能勉强保证工资的发放，甚至已经恶化为所谓 的“讨饭”财政。
造成基层财政困难的原因是多方面的，既有县域经济发展迟缓造成税源不足，也有乡镇财政供养人员过多，但一个根本性的原因是目前的财政体制存在缺陷。乡 镇财政的普遍困难出现在1994年以后。1994年的分税制改革，形成了“财权向上集中，而职能向下移”的不合理的财政体制，导致了国内学者所称的“权、责、 利”的分离和不对称，乡镇财政承担着教育、优抚、民兵训练尤其是义务教育等这些本应由中央财政承担的职责，从而严重制约着以工业发展为主的镇的财政能 力。而对那些农业发展为主的乡来说，由于财政转移支付数额有限，不能完全弥补乡镇财政缺口，处于困境中的乡镇政府只能采取各种办法甚至是违规的办法自 行解决财政收支问题。但是当制度内财政收入不足，制度外财政收入又受到越来越严格的限制时，农村基层政府陷入了“巧妇难为无米之炊”的窘态。乡镇政府 自身的生存与运转都成了问题，更遑论要对日益高涨的公共服务需求做出有效回应了。
2、乡镇政府职能转变滞后导致公共产品供给结构不适应乡村社会需要
许多乡镇政府一方面积极投入到经济活动中去，在农村急需的公共产品供给不足的情况下，上项目、办企业，由于信息滞后，管理不善，技术落后，许多企业亏 损严重；另一方面大兴土木，搞政绩工程，浪费了大量的财政资源，直接损害了农民利益。产生以上问题的一个重要原因是乡镇政府没有履行自己的法定职责， 偏离了公共财政的要求。一些地区的乡镇政府片面强调对上级政府的责任，把自己的工作重点放在完成上级下派的指标上，或者仅仅限于完成上级派下来的工作 ，而没有把主要精力放在为辖区居民提供生产生活必需的公共产品上。对自身应有职责缺乏积极性，比如对辖区经济的发展发挥正确的引导作用、为辖区农民提 供水利等生产性服务、提供良好的社会治安、发展农村教育文化事业、耕地保护和生态环境。除非这项工作能够获得罚款收入，对农民提出来的要求和需要解决 的问题，更是无心理会，致使农村的公共管理、医疗卫生、交通道路、水利设施、环保等方面的基本需求无法满足，农民的生存生活环境出现恶化趋势。
3、压力型体制造成乡镇政府职能错位：重管制轻服务
在“压力型”体制下，上级政府把指标任务分派给各个下级政府，下级政府对于上级政府层层下达的数量化任务没有任何协商余地，只能按时完成，否则便会面 临“一票否决”和丢“乌纱帽”的危险。这种层层传递甚至加码的工作压力最终都要全部由国家政权最基层的乡镇政府来完成。对此，没有讨价还价余地的乡镇 政府只能千方百计地调动一切资源来完成上级下达的各项指标任务，而无暇顾及乡村的公共产品需求。即使乡镇政府向乡村提供了公共服务，也是在上级政府行 政命令下的进行的强制性供给，很少会考虑到是否符合辖区居民的实际需要。浓厚的行政管制色彩，微弱的公共服务意识使其对农村公共服务有效供给不足，不 能真正满足辖区居民的需要。
4、缺乏有效的民意整合——表达机制，导致公共产品供给结构不合理
处在基层的乡镇政府在面临上级巨大压力的同时，却缺少来自下面自身服务对象的压力。当前，乡镇人大代表很大程度上并没有充分发挥民意代表的作用，村民 自治组织又往往重新蜕化成为基层政府的“跑腿”——执行行政命令的“半”行政机构，农村中农会之类的非政府组织又因为种种原因难以成立，因此乡镇居民 缺乏有效的民意整合和表达机制。作为公共产品最终消费者和成本负担者的居民几乎被排斥在决策体系之外，这使得村民无法表达其对公共产品的偏好，很难影 响乡镇政府的决策过程，也很难对唯一掌握公共产品决策权的乡镇政府进行有效监督和约束。而为了自己的升迁，乡镇领导人在公共产品供给决策时不可避免的 带有政绩倾向，从而导致农村诸多方面的基本需求无法满足。
因此在乡村治理中，正是缺乏一整套与之相配套的制度是村民自治难以产生实效、乡村关系紧张的直接原因。“任何一制度，也必与其他制度发生交互影响。故 凡一制度之成立，也绝非此项制度可以单独成立的。”一方面，农村基层干部现在还不适应已经变化了的经济和政治形势，在思想和行动上仍旧停留在过去计划 经济时期已经习惯了行政命令的那一套。另一方面，也说明政府的制度供给出现的断层使广大农村基层干部在面对新的形势时处于十分被动的地位。
深化乡镇改革的路径选择 乡镇制度的进一步改革，一方面要明确大方向，另一方面要把握现实情境的发展状况，坚持渐进式改革的原则的同时，适时适度地有所突破。“治理”的视角中 ，治理能力的构建和提升是其核心内容，也是目前乡镇改革的当务之急，同时也指明了实现善治所必需的治理结构改革、乡镇治理环境优化的必要性。因此，“ 治理”视角中的乡镇改革其实既包括现实性短期目标，也包括了中长期的目标。
1、改革行政体制，明确划分乡镇与上级政府的事权，同时完善分税制，落实乡镇政府财权，保证“权责”相对称
根据公共产品的性质和类型，合理划分各级政府的职责。全国性公共产品应该由中央政府来提供，或者以中央政府为主导，各级地方政府参与。按照财政的公共 性原则和量入为出的平衡原则，进一步完善省以下财政管理体制，赋予与乡镇政府事权相对称的财权，解决目前乡镇一级“责大权小”的问题。比如本该由中央 政府承担的全国性公共物品的供给，比如九年义务教育、民兵训练、计划生育和基本医疗保健等，由中央政府提供财政支出，有些跨地区的公共基础设施建设可 由地方政府承担为主，中央政府给予一定的财政补助；同时，要尽快建立规范、稳定的财政转移支付制度，加大中央政府对基层政府财政转移支付力度，并采取 有效措施，逐步化解乡村不良债务，使乡镇有充足财力履行公共管理和公共服务职能。
要正确定位乡镇的主要工作职能。按照农村社会管理和公共服务的要求，可以把“管理”、“引导”、“服务”、“发展”，作为当前乡镇政府职能转变的方向 。相对弱化乡镇政府直接参与经济和微观经济管理的职能，实现从经济建设型政府向公共服务型政府的转化。为此应该从直接经营管理的乡镇企业中退出，只负 责监督管理职责等，从而规范乡镇政府经济服务职能。
2、进行整体综合配套改革，创新公共产品供给方式
必须打破目前乡镇范围内农村公共服务管理和供给体制存在的条块分割、孤立封闭、范围有限等困境，将“七站八所”通过职能分类，整体转制，使得乡镇的改 革和县直延伸的站所改革联动起来；借助改革打破农村公共服务的乡镇界限，在县域范围内根据地域和需要重新设置公共服务体系。
建立政府、市场、社会三者协作的农村公共产品生产和供给机制。对农村公共产品进行分解分类，首先，乡镇政府应确保设计大众利益的基本公共产品的供给； 其次，乡镇政府应提供激励机制，促进市场和社会竞争性地参与某些农村公共产品的生产或供给，以克服单纯依靠政府供给的内在无效率和高成本。当然，这种 制度创新是建立在农村社会进一步发育成熟的基础上的，因此，乡镇政府应多鼓励和支持村级组织开展的自我管理活动，并且推进农村经济合作组织和社团组织 的发展。
3、按照科学发展观的要求，建立科学合理的乡镇党委政绩考核体制
科学合理的乡镇党委政绩考核体制，首先是要坚持群众公认、注重实绩的原则，把群众意见作为考评干部的重要尺度；其次要完善考评内容。要综合考核增长速 度，既考核经济增长水平，也考核社会各项事业发展水平，还要考核人文环境、自然环境质量和社会治安等方面的内容。另外，还要探索采用科学的考评方法与 手段。要对工作突出、群众满意度高的乡镇干部给予及时的提拔和使用，为乡镇干部特别是年轻的乡镇干部在政治上创造更加广阔的空间。
加强党内民主建设，健全党内民主机制，由党员在没有外来干扰的情况下，自主行使自己的选举权，选举党的基层组织的领导人，使广大党员成为对党的领导干 部进行有力监督的重要力量，也是推进人民民主建设的重要动力。
4、改革乡镇人大制度，促进乡镇治理结构的调整和优化
提升乡镇人大的权力和地位，发挥宪法和法律赋予乡镇人大的职能，不仅是社会主义政治民主化和法治化的核心内容，也是治理主体结构调整和多元化以实现善 治的当然要义。具体而言，乡镇治理结构改革可从以下几个方面着手：
一是实现党政分开，取消乡镇党委书记兼任乡镇人大主席的习惯做法，设立专职的人大主席和副主席。
二是改革现在的人事任免制度，提高乡镇人大的人事任免权。改变现行的乡镇主要领导干部产生方式，将实际上的任命制变为乡镇人大中的竞争性的选举制，并 实现乡镇人大对于所任干部的罢免权；乡镇领导干部的产生方式决定了其对谁负责的价值取向，而乡镇人大选举产生的方式有助于对领导干部的制约和监督。
三是改革现在的决策制度，提高乡镇人大的重大事项决策权。乡镇党委应改善领导方式和执政方式，把乡镇重大事项的决策方式由党委会直接拍板，变为党委会 提出建议交由乡镇人大决定是否通过，并通过党委委员经选举争取进入人大主席团影响人大的决策，从而形成党委决策——人大表决——政府执行的决策模式。
四是改革乡镇政府政绩考核指标制定制度，特别是要改革那种单纯由上级制定的数字化指标考核乡镇领导的做法，变乡镇人大为考核乡镇政府官员工作成绩的主 体。考核的依据既有数字指标完成情况，又有对当地经济和社会发展的实际贡献和群众公论，根据考核结果决定对乡镇政府官员的奖惩，并将考核结果上报县委 及其组织部门备案，以作为其是否进一步选拔提名的主要依据，从而加强乡镇人大对乡镇政府的制约和监督。
5、继续推进政府间管理体制的改革，变压力型体制为民主合作体制，并赋予乡镇自治的地位
这项改革相对于乡镇人大改革则更具有创新性，风险可能也更大，但是可以实现对公共资源的最佳配置。这项改革既可以在第四点所提的乡镇人大的改革基础上 进行，也可以直接在某些乡镇率先开展，在提高乡镇治理能力的基础上展开。民主合作基础上的乡镇自治制度，既是指乡镇政府可以自主决定和解决的事情，上 级政府要尽量下放给乡镇自治而不予干预，主要承担为农村社区提供公共服务的责任，也是指乡镇党政与群众之间、与县级政府之间建立合作关系。从乡镇一级 来说，这种民主合作的新体制的建立，是我国村一级自治制度的进一步延伸。这是一个长期的任务，但是它却是我国乡镇政权迎接挑战，走出困境的最佳选择。
总而言之，乡镇改革是一项错综复杂的工程，关键在于要遵循政治体制改革的循序渐进和法治原则，进行制度功能开发和制度创新，为治理模式的转变提供制度 支持。这不仅需要地方政府审时度势，根据本地具体情况和实践经验制定合理可行的改革方案，推进当地的制度革新，也需要中央政府从全局出发，推进发展战 略的转型和配套制度的实施。
（复旦大学国关学院博士研究生、浙江宁波大学法学院教师，复旦大学国关学院硕士研究生）
参考文献：
1、俞可平，《权利政治与公益政治》，社会科学文献出版社，2000年版。
2、徐勇，《治理转型与竞争——合作主义》，《开放时代》2001年第7期。
3、何显明，《市场化进程中的地方治理模式变迁及其内在逻辑——基于浙江的个案研究》，《中共浙江省委党校学报》2005年第6期。
4、于建嵘，《信访制度调查及改革思路》，http://old.liuzhi.gov.cn/wenzhang/list.asp?id=22。
5、张秀英、刘金玲，《中国西部地区乡镇负债问题研究》，人民出版社2004年11月版，第52页。
6、陈锡文，《中国县乡财政与农民增收问题研究》，山西经济出版社，2003年版。
7、钱穆，《中国历代政治得失》，生活.读书.新知三联书店，2001年版。