张 跃 进
【内容提要】 行政机构的组织创新是行政机构的行政文化特质，是行政机构始终不渝追逐的目标。同时，行政机构组织创新也是一个过程。在行政机构实现组织创新目标的过程中，职能整合扮演着不可或缺的重要角色。本文围绕行政机构组织创新这一既定目标，就职能整合基本特性、对组织创新的意义、与行政机构核心能力的关系以及职能部门之间的整合机制进行了浅述，以期提醒人们对职能整合的高度重视，不断促进行政机构的组织创新。
行政机构的组织创新是行政机构创新体系的重要组成部分和核心内容之一。通常人们认为，外部环境的变化，如在经济体制改革深化的大背景下进行的政治体制改革所导致的行政改革、行政职能适应新时代要求的扩张等是促使行政机构组织创新的主要因素。外部环境的变化要求行政机构必须要转变职能，下放权力，减少审批事项，简化审批程序，还权于企业或社会中介组织。一般来讲由于行政可能性边缘的不断扩大所导致的行政职能扩张与行政机构和行政编制的扩张并不具有内在的完全一致性，公共行政管理效能的提高并不是完全取决于行政机构和行政人员的数量，而更多地表现为一种内在化的质的规定性。几十年的行政管理实践一再表明，行政机构的不断膨胀和持续庞大非但没有使行政效能提高，行政效率加快,恰恰相反机构的庞大臃肿是导致行政效率不高的主要原因之一。因此，不能一味扩张行政机构和行政人员编制，而是要从总体上对各行政机构进行合理的职能分解和整合，以行政机构组织创新心为切入点寻求突破。
行政机构如果要把握好自己的宏观管理角色，合理分工和适度分权就成了组织创新的重要内容。但是，作为分工和分权的相对方，整合也是行政机构组织创新的另一个重要内容。即行政职能的微观分解细化和宏观整合协调构成了行政机构组织创新的两个基本方面，同时也是行政机构组织创新的基本手段和途径。单纯就行政机构改革而言，找到职能微观分解细化和宏观整合协调的结合点也就找到了机构改革成功的途径，这二者结合的有机性越高，机构改革的成效也就越大。在组织创新手段的实际运用中，人们对职能的微观分解细化和宏观整合协调的互补性、互动性的认识还存在欠缺，尤其是还没有很好地掌握职能宏观整合协调的技巧和方法，更谈不上灵活自如地运用，这也是影响行政机构改革成效彰显的症结之一。
职能整合对行政机构组织创新的意义
行政机构的组织创新应当强调行政机构内部因素对组织创新的驱动，并把职能的扩大与转变看作是促使行政机构组织创新的主导因素之一。随着行政可能性边缘的扩大和职能的扩张，分工是组织创新的必然选择。分工是以职能的细化为前提的。与职能整合一样，分工也包括水平分工和垂直分工。而职能的细化通常是以职能的分解为表现形式和表现结果的。水平分工是指行政机构对任务与职能进行划分，建立一种专业化的关系，从而使组织成员实现工作的专业化，提高组织的效率。也即水平分工是以专业化为特征的分工，或叫做专业分工。正是由于水平分工，才产生了行政组织体系中的各个工作机构。水平分工建立了行政组织间以及行政组织内部的横向协作关系。垂直分工是指行政机构对权力层次进行设计，在不同的角色之间形成一种上下级关系。垂直分工则建立了行政组织系统内部的纵向连动关系。垂直分工更多地表现为责任化的特征，明确了行政组织系统内各个层级，甚至行政共同体每一个体的职责任务。
伴随着分工必然要进行分权，这使组织的各个层次都可以面对各自所面临环境并采取灵活和符合当地实际的应对策略，从而增强组织的灵活性和有效性。在我国实行的是自上而下分为四级或五级的行政架构体系，如果仅是在各层级进行分工而不进行分权，由于我国幅员辽阔，各地情况不尽相同，甚至千差万别，必然会使行政效能大打折扣，阻碍行政机构的组织创新。可喜的是就如何构建适应经济体制改革不断深化要求的行政管理体制及其运行机制，我们正在进行积极的探索，例如行政审批事项改革顺应了这一要求，满足了组织创新所要求的权力的重新界定和重新分配，不必使行政权力过于集中于高层，从而使整个社会的权力结构趋于合理。但是，仅仅如此还是远远不够的，行政审批事项仍旧显得过多。这是因为这项改革是政府主导的改革，靠的是政府“自觉”，缺乏刚性约束，如果政府对市场还不够“放心”，或者不愿放弃“世袭”的权利领地，这项改革大打折扣就不足为奇了。如何分权，如何界定各级行政组织的权力度，既防止行政系统过度集权带来的整个行政系统运转不畅，又防止过度分权带来的权力散失，的确是行政组织在行政实践中不易把握的。怎样使分工与分权有机结合起来，还需要我们在行政实践中不断摸索。 我们必须清醒地看到，组织创新具有两重性。分工能够实现专业化和增加灵活性，但也蕴含着潜在的危机。我们可以从下面两个方面来说明这一点。
第一，水平分工会使组织成员的视野受到局限，带来部门主义倾向。他们往往站在部门利益的立场上从本部门的利益和观点出发来看待自己所担任的角色，强调本部门的重要性，尤其在职能发生交叉时表现更甚，而不是从整体或者全局的立场来进行角色认知。但部门最优并不意味着整体的最优。同时，这还会限制组织中人们之间的相互交流，职能的相互融合和调整，进而遏制组织学习。例如，某件事情的最终完成要经历几个阶段，各个阶段都由不同的职能部门“分兵把守”，各部门一般只关心本阶段自己的职能行使，对这项工作的继续延伸和与相关部门的主动沟通则表现的漠不关心。
第二，灵活性和可控性是行政机构组织创新过程中难以避免的一对矛盾。垂直分工通过对组织层次的设计和权力的分配，使组织的灵活性增加，能够适应快速变化的职能变迁。但随着垂直分工的进行，行政组织机构层级的增加组织的可控性必然会减少，这就有可能导致行政能力的分散和资源的浪费，也就无法有效地培育和保护行政组织的核心能力。如何艺术地掌握好灵活性和可控性，并使二者有机结合是行政管理实践中经常碰到的难题之一。
由此可见，水平分工和垂直分工在行政管理实践中都是不能或缺的，而且是两个最基本的手段和形式，除此而外，我们再也找不到其他的手段和形式，但是，它们本身都存在着与生俱来的缺陷。如何克服它们的不足，充分运用好水平分工和垂直分工这两个基本手段呢？职能整合无疑是行政机构组织创新中非常重要的一个方面。为了避免分工带来的交流障碍和分权带来的可控性减少，行政机构必须要设法促进职能整合，即在完成不同任务、实现不同功能的部门之间进行协调，促进它们之间的合作、协作与交流。整合的目的是使它们能够在一起为完成组织整体而不是某个部门的目标而工作，使组织创新不至于在目标上产生冲突。可以说，分工和整合是行政机构组织创新过程中共生的一对矛盾。随着组织分工或职能的不断细化，管理者当然也要建立一套完整的整合机制，以使分工和整合这一对矛盾减少直至化解。
职能整合与行政机构的核心能力
行政机构的组织创新应该服务于行政机构在新环境中恰当定位与充分发挥作用的战略，即所谓“结构追随战略”（structure following strategy）。因此，职能整合作为行政机构组织创新的重要方面，自然也应该服务于行政机构的整体战略。
经过几次的机构改革，应该说政府的职能发生了很大的转变，政府虽然仍然在对经济进行指导和管理，但是趋向更加宏观和间接，多是通过培育市场、创造环境，运用法律的、经济的等手段对市场主体进行指导和引导。政府的核心能力无论是内涵还是外延与计划经济时期相比都发生了实质性的变化。我国正在告别“强势型”或“管制型”政府，但这决不意味着政府能力的减弱，而是政府角色发生了转换，在转型期这一新的历史条件下对政府能力的要求更高了。那些有碍于市场机制建立和运行的政府能力当然应该弱化，而政府的与市场经济要求相适应的核心能力却应当得到增强和提高，政府的核心能力更多地表现为宏观能力和间接引导能力。政府的核心能力正是我们矢志不渝追逐的东西，核心能力的质量和强度应当成为行政机构质量与作用，甚至存续的社会评价标准。
所谓政府的核心能力或者行政机构的核心能力是指行政组织起主干作用的，带有战略性、根本性和带动性的能力。政府的核心能力是时代的产物，不同历史时期对政府核心能力的要求，以及政府核心能力的表现是各不相同的。随着经济体制和政治体制改革的深入，行政组织的核心能力也在发生着变化。一般来说，每一行政组织通常都有其相对应的核心能力，但是，核心能力不能表现为多种能力，即核心能力不是泛化了的能力，更多地表现为单一性和稀有性。如果行政机构不遗余力地以核心能力为目标来培养其所有能力，把所有能力都打造成核心能力,既是徒劳的，也是没有必要的。因为都是核心能力也就不称其为核心能力了，行政机构同时也不具备无一遗漏地全面培养核心能力的能力。强调行政机构核心能力的全面性其有害性还在于，有可能强化行政机构某些本应当弱化了的职能，对于改革进程和高效公共行政管理与服务产生不利影响。行政组织的能力不是齐头并进地都要得到发展和提升，而是根据客观形势的需要有的能力必须弱化，甚至消亡，其核心能力则应得到加强和提高。以核心能力为基础的战略管理是行政机构战略管理的趋势，行政机构的各项管理工作都应该有利于核心能力的培育和提高，甚至围绕核心能力的培育和提高来展开。
对于行政机构而言，职能整合是提炼和升华核心能力的主要途径和基本载体，职能整合与行政能力的关系可以从以下两个方面来加以理解。
1、整合能力与核心能力
如果把整合本身也看作是一种能力的话，那么整合能力本身就是行政核心能力的一个重要组成部分。我们知道，职能整合是对行政机构职能进行组织、融合、规范的手段和方法，因此，整合能力是行政机构的组织能力（organization capabilities）的一个重要方面。整合能力的强弱直接体现着行政机构核心能力的强弱，整合能力薄弱的行政机构是无法充分实现其应有的核心能力的。在目前以市场经济为主导的经济体制下，政府的规模越来越小，对其能力的要求却越来越高，尽管要面对层出不穷的职能涌现。行政机构高效运转的关键之一是行政共同体成员素质的提高和共同体创新力的融合，突出的组织能力能为行政机构的高效运转带来优势。从这一点上看，我们也不难看出整合能力在行政机构能力体系中的地位（如图1所示）。
2、职能整合与组织资本
行政机构的组织创新，由组织创新带来的行政机构高效运转需要必要的资本支持，这其中职能整合对于促进行政机构高效运转的资本增长有着很重要的意义。如果我们把行政机构及其行为作为一种资源，把资本划分为个体资本、团队资本与组织资本几个不同的层级的话，那么职能整合有利于促进行政组织系统中行政机构和行政共同体成员个体智力资本和能力资本与团队智力资本和能力资本向更高层次——行政组织资本的转化，从而促使行政机构技术基础与管理基础的提高。行政组织资本是行政机构核心能力，是职能整合能力得以形成和赖以发挥的基本依托。技术基础和管理基础的提高将会进一步促进行政机构能力的积累，从而把行政机构的职能整合能力送上一个更高的台阶，进而把行政机构的核心能力完美地展现出来（如图2所示）。 图2
行政机构在实施分权的管理过程中，由于分权所带来的组织灵活性的增加，实施分权管理的职能部门面对变化迅速的外部环境，有利于促进行政组织系统中行政机构和行政共同体成员个体智力资本与团队智力资本的孕育和成长。而职能整合正是在促进个体智力资本与团队智力资本向组织资本转化过程中起到催化作用。换言之，职能整合通过促进行政组织系统中行政机构和行政共同体成员个体智力资本与团队智力资本向组织资本转化，进而促进行政机构技术基础和管理基础的提高，使行政组织能够在一个较高的技术与管理平台上实施行政管理。技术基础和管理基础是行政机构高效运转的两个重要基础，也是行政机构核心能力的重要构成要素和保证。然而，在行政管理实践中，合理分权是行政机构经常面对的问题，例如如何处理中央与地方的关系、地方各级政府如何划分管理权限等。分权尺度和时机如果把握不好，必然会折扣行政管理应有的效能，有可能造成行政管理的被动局面。我们经常地、大量地遇到在行政组织间如何合理分权，其表现形式集中地体现在职能的细化分解，只有职能分解细化合理，才能导致行政组织间的合理分权。科学而合理地进行职能的定位与分解，既是机构改革要解决的问题，同时也是行政组织孜孜以求的目标。职能的恰当定位和科学分解，无疑有助于行政目标的实现，但是在实现行政目标和提高行政效能的过程中，职能整合扮演着更加重要的角色。这是因为职能整合可以促进行政机构在分权管理实践中形成的管理经验升华，成为行政机构的管理基础，从而促进行政机构核心能力的培育和积累。
职能整合的特性
职能整合的对象是完成不同任务、履行不同职能、实现不同功能的部门以及行政共同体，因此，职能整合必然具有不同层次。我国行政组织呈宝塔型或三角形状态，是一种“底座”（即基层）庞大的稳定结构。与此对应我们将我国目前的行政层级简约为三个层次，以便于从三个层次来理解行政组织的整合机制（如图3所示）。 图3
第一个层次是高层管理与中层管理的整合，这对组织创新的意义是很显然的。这里所讲的“高层”和“中层”是广义概念，相对于基层都属于决策层。组织创新理论认为，由于没有直接和外部进行接触，组织的高层管理者主要是通过对战略和重大决策的影响来间接决定职能的行使，并对大的职能行使负责。高层与中层之间的整合就是为了保证组织战略与重大决策的贯彻执行，加强行政组织的可控性。这一层次整合的意义还在于组织的高层管理者可以通过建立合适的整合机制，促使中层和基层的职能得到充分、准确和恰当的行使，从而使整个行政组织的效能得到提高。
第二个层次是指行政组织中各职能部门之间的整合，这一层次的整合由于行政机构是具体行使行政职能的组织尤其具有现实意义，水平分工带来的部门倾向主义就表现在行政组织的各个职能部门之间。因为在大多数强调拥有和充分行使职能的行政机构中，各行政机构能够获取多大的利益主要是通过其承担的职能和行使的力度来衡量的，所以，职能部门往往会更关注本部门的目标是否能够实现，对行政组织的整体发展目标则只是作为一个理论上的指导，尤其对一些需要多个职能部门协调完成的任务目标，如何实现不同部门之间的协调和整合更是一个挑战。这一层次处在承“上”启“下”的地位，因而凸显出其战略价值和在行政机构组织创新中的重要地位。
第三个层次的整合是指对基层的整合。基层整合的主要内容就是让每个最微观的行政组织和行政共同体成员不仅认同和了解行政组织的战略和决策，而且要让他们参与到战略与决策的制定中来。这是因为，在知识经济时代行政工作者的文化程度和素质越来越高，高文化和高素质的行政工作者已成为行政组织的主体，他们不仅要知道怎么做，还需要了解为什么为这样做。对以高素质行政工作者为主体的行政基层来说，仅仅了解和执行行政组织的发展战略和重大决策是不够的，还需要他们更多地参与到战略与决策的制定。这样既可以以他们丰富的基层行政工作经验来完善行政组织的发展战略与重大决策，又可以提高他们贯彻执行行政组织发展战略与重大决策的自觉性和主动性，夯实行政组织发展战略与重大决策实现的基础。事实上，行政组织的每一项战略与决策的制定都是先由他们做大量的基础性工作尔后提炼出来的。
这三个层次的整合机制对行政机构的组织创新具有不同的重要性。对当前大多数行政机构来说，最为薄弱的是第二层次的整合，即各职能部门之间的整合。在机构改革的历程中，许多行政机构在对职能进行划分和界定时进入了一个误区，即过于强调部门利益，并将部门利益与职能挂钩，试图通过新的“三定”方案将部门利益与职能固定化、合法化，从而达到将本部门利益最大化的目的。正是由于不断超越本部门合理利益这一顽疾的存在，导致行政组织系统中各职能部门之间的协调与交流成为一个难题。
职能部门的整合机制
职能部门之间的良好协作对于行政机构的组织创新意义十分重大，如何促进职能部门之间的交流与合作对行政管理者来说是一个很大的挑战。一般来说，职能部门之间难以实现有效整合的主要原因之一是管理者没能使用合理的整合机制来促进部门之间交流与合作。下面简要介绍用于部门间整合的常见整合机制。
1、权力关系
这是最简单且有效的一种整合机制，通常可用于职能边界较为清晰的行政组织系统中。权力层次通过对权力的定义，规定处于某一权力层次的管理部门必须向另一权力层次的管理部门负责，这就实现了不同部门，不同角色之间的交流与协调。显而易见，必须仔细划分、分配部门与部门之间以及部门内的权力关系，以促进相互间的协调与整合。清晰合理的权利关系在整合机制中居于基础性和主导性的地位，应当在行政管理实践中适时进行调整，必要时可通过机构改革加以规范。
2、直接沟通
不同部门之间人员的直接沟通也是一种比较简单的整合机制。不同部门之间实现整合的最基本问题是，某一部门的行政首长没有权力对其他部门的人员发号施令，只有各个部门的主管领导才有能力解决部门之间的冲突。因此，不同部门人员建立起良好的个人关系是克服整合障碍的重要措施。能够有机会进行直接沟通的不同部门的行政首长可以解决部门间的一些共同问题。随着部门间进行交流与协调的需求越来越大，部门中的某个人甚至是某些人就可能会专门去负责与相关部门沟通和协调。这些专门的沟通角色会逐渐与其他业务相关的部门建立起深厚的关系，这对克服不同部门之间的障碍与隔阂是很有好处的。随着专门的沟通角色能力越来越强，他对处理相关部门之间的协调也会更加得心应手。
3、议事机构
随着行政职能可能性边缘的不断扩张和业务的复杂化，可能会碰到一些需要多个部门的协作解决的问题。例如：某一项职能涉及多个部门或者遇到了某项重大任务，不是哪一个部门可以单独应对的，需要多个部门的共同协作才能完成。通常解决的办法就是建立一个议事协调机构，每个部门都派人参加议事协调机构。但是，为了提高议事协调机构的工作效率，应该从成员部门之外选择一位行政首长主持议事协调机构的工作。这里需要强调的一点是，议事协调机构明显带有阶段性和临时性的特征，仅仅是为完成某项重大任务而设立的，不具有行政编制这一行政机构的基本要素，也即它不能作为一个行政机构而存在，任务一旦完成就应自行解散。
4、常设机构
上面所说的议事协调机构只是临时性的组织，如果当若干个部门共同行使完某项短暂的职能或完成了某项重大任务，议事协调机构的任务也告完成，这个议事协调机构已无继续存在的必要。但是，当议事协调机构所处理事情成为常设事项或相对稳定的职能时，议事协调机构就形成了所谓的常设办事机构。
行政组织在以常设办事机构作为整合机制时，需要注意的是常设办事机构成员组成的动态性。由于环境的变化，常设办事机构所面临的问题常常会发生变化，这时如果常设办事机构的成员还没有做出新的调整的话，就会使常设办事机构的工作效率降低。由于常设办事机构成员这一身份可能会使人们在行政组织中获取额外的权力，所以常常会有常设办事机构成员对留在常设办事机构中情有独钟，即使他们所做的工作对常设办事机构来说已没有多少意义。这对于实现常设办事机构的目标是没有什么好处的，应当及时调整更换常设办事机构成员。
5、整合角色
随着新的行政职能的不断涌现，行政组织结构越来越复杂，部门之间的交流障碍将会增加，许多时候不同部门的管理者可能根本就难以谋面，这时进行职能部门之间的整合就显得尤其困难。克服这一困难的途径是，行政组织设置一个全职的整合角色来专门协调各职能部门，促进不同部门间信息与知识共享，从而保证行政组织整体目标的实现。通常可以由一个权威部门来担任这一整合角色，专门从事各部门间的职能整合工作。整合角色可以兼管议事协调机构或常设办事机构，并直接对高层管理者负责。
当行政组织中有比较多的事务需要整合角色来完成时，还可建立整合部门，由整合部门来专门协调行政组织中各部门的活动，促进部门之间的整合。
上述几种整合机制中，其整合能力是逐渐增加的。但这并不意味着越复杂的整合机制对行政组织越合适。总的来说，结构越复杂，分工越细致的组织就需要越复杂的整合机制。行政组织应根据自身组织的复杂程度和环境变化的剧烈程度，选择合适的整合机制，保证不同职能部门之间的交流与合作能够顺利进行。
结 论
分工与整合是行政机构组织创新的两个非常重要的方面。在分工和整合之间，管理者必须努力寻求一种适当的平衡。这不仅有利于行政机构组织创新的成功，也与行政机构核心能力的积累密切相关。越是复杂程度高的组织，在进行高度分工的同时也需要建立起很高水平的整合机制。从经济性的角度来说，任何组织的分工程度和整合程度都不应太高。这是因为，分工程度过高将会增加行政组织中机构和管理人员的数目，延长管理时间，拉长职能行使的时效，从而使管理成本增加；过度整合则会造成整能空档，有可能形成整能缺位或者职能行使不充分，从而使社会成本升高。管理者在平衡分工与整合时，主要应该从两个方面来考虑，即：第一，分工应该能够促进行政机构核心能力的增长和整体竞争优势的发挥，这就需要仔细研究分工的过程，分权适当；第二，在分工的同时，行政机构需要选择出适当的整合机制，加强行政组织的职能整合，促进行政组织整体效能的发挥，培育和保护行政组织的核心能力。
（山西省机构编制委员会办公室）