刘 骏
【内容提要】 开发区作为开放型经济和高科技产业发展的重要载体，地位和作用不言而喻，但其源于八十年代末九十年代初的管理体制、运行机制与其高速发展的态势相比，明显滞后。本文从分析现行体制的弊端入手，本着“精简、统一、效能”的原则，探讨如何创新开发区的管理体制和运行机制。
开发区管理体制的主要弊端
开发区是开放型经济和高科技产业发展的重要载体，是推动经济社会又好又快发展的重要增长极。以江苏省为例，“十五”期末，开发区财政收入占全省比重的25%，利用外资比重的70%，进出口总额比重的70%，开发区在地方经济中的地位和推动经济发展的引擎作用可见一斑。相比较而言，源于八十年代末九十年代初的开发区管理体制与其高速发展的态势相比，明显滞后，已经难以适应其发展要求，存在着制约发展的体制性障碍，弊端不断显现。
◆开发区管理机构的法律地位不明确
目前开发区管理体制主要是行政主导型，通过政府的派出机构——管委会的形式来进行运作。但目前管委会的地位缺乏法律依据，尽管人们习惯于把管委会看作是一级“政府”，但实际上我国行政机构设置序列中并没有开发区，在法律上也还没有一个全国性的有关开发区的法律体系。尽管有些省为促进开发区发展，通过人大立法的形式颁发了经济技术开发区管理条例等地方性法规，增加了开发区管委会一定的行政管理权限，但对开发区的功能定位、管理模式、组织原则和组织形式始终未从法律上予以明确。制订的开发区管理条例等地方性法规与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》不配套，开发区的法律地位不明确,造成 制订的地方性法规与现行法律法规相冲突,难以执行。管委会的性质没有一个明确的立法界定，其行政主体地位一直备受质疑，这与全面推进依法行政，建设法治政府的要求不相符合，也容易给客商造成权宜之计的错觉，影响其长期投资的信心，进而影响开发区招商引资的进程。
◆开发区的管理权限不到位
由于开发区在国家法律层面上没有明确的法律地位，开发区管委会究竟能拥有哪些审批权、多大的审批权限只能是各地自行把握。尽管各地出台文件规定，开发区管委会作为政府的派出机构独立行使同级经济管理权限，由于这一授权法律地位不明确，易造成两方面的问题。一方面，开发区通过政府授权或委托行使同级经济管理权限，但由于授权、委托本身就存在法律依据不足的问题，造成与被授权、委托部门权限划分不清，摩擦较大；另一方面开发区如果直接行使地方政府的管理审批权限，势必成立相应的管理机构和专业的管理人员，这样又造成了机构的重叠，加大了管理成本。另外开发区内“条条管理”的部门将会越来越多，过多的集权不仅增加了开发区行政管理“条块”部门之间的协调成本，弱化了开发区作为特殊经济区的改革示范效应，开发区向一般行政区复归的压力较大，而且在一定程度上影响了项目引进和外商投资，更谈不上政策开放先行先试示范区的作用了。
◆开发区功能定位不准确
设立开发区之初的宗旨是要利用当地资源和区域优势,利用国家和省赋予的优惠政策,来引进外资、吸引先进技术，以区内经济带动区外经济的发展。但由于开发区“准政府”式的管理模式，既不能像一级政府面面俱到，又要集行政事务、经济事务、社会事务于一身，平时、年终还要接受方方面面的考核，其开发功能、经济功能和创新功能淹没在繁杂的行政和社会事务中，弱化了招商引资的职能。加之随着开发区建设规模的不断扩大，开发区的管理服务职能逐渐拓展，国家宏观政策的不断调控，开发区以前享有的一些特殊政策和经济管理权限受到弱化，开发区逐渐趋同于普通行政区，造成开发区功能定位的扭曲。
◆开发区管理体制和运行机制需进一步优化
开发区管委会作为政府的派出机构，通过受政府授权或委托的形式来行使开发区区域内的社会、经济和社会管理职能，在运行中势必会触及到政府和一些部门的权益，一定程度上造成开发区与政府、部门的职能行使上的对立，将精力过多浪费在协调沟通上，增加了成本，降低了效率。另外，开发区管委会与开发总公司政企不分的现象需要进一步理顺。管委会与开发总公司政企合一的模式，早期提高了决策效率，降低了协调成本。随着市场经济体制的不断完善，如不再将开发区管委会的规划、监管职能（管）与开发总公司作为独立的市场经济体制下的独立法人主体经营职能（办）剥离出来，这种既当“裁判员”又当“运动员”的体制，不利于开发区区域经济的不公平竞争。 开发区体制创新的几点思考
从以上存在的问题可以看出，原有的管理体制、运行机制已经难以适应开发区经济和社会高速发展的需要，甚至在一定程度上制约了开发区的发展。笔者以为，为更好地把开发区建设成为当地先进产业的集聚区、科技创新的先导区、体制创新的示范区和现代化的新城区，应按照科学发展观的要求，对开发区的管理体制、运行机制进行改革，构建科学、合理的管理体制和运行机制。
◆合理确定开发区的功能定位
从目前开发区存在的问题来看，笔者以为所有问题的关键还是开发区的定位，正如前文所说“开发区管理机构的法律地位不明确”，而且这个问题可能在相当长的一段时间内无法解决，因为这涉及到一系列法律、法规的条文，开发区要立法就必须对这些法律、法规进行修改，甚至要对《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等一些重要法律进行修改。现在要做的是如何利用现有的政府资源、政策资源、社会资源等，找准定位。笔者认为开发区应该定位于“经济”两个字，即：进一步强化开发区经济发展职能，弱化社会服务管理职能，主要履行规划、建设、招商、监管、协调等职能。规划，就是要负责研究制订开发区经济、社会发展中长期规划和年度计划并负责或监督实施，制定开发区有关项目管理的政策，规范行政许可（审批）及服务行为；建设，就是要充分利用开发区内的土地、财税分成等资源，大力推进基础设施建设，营造经济发展的硬环境；招商，就是要制订有利于引进资金、技术和人才的奖励办法，落实有关优惠政策，并按照有关规定权限审批或审核区内的投资建设项目；监管，就是要代表党委、政府履行对相关职能部门、驻区单位、所在地党委政府等单位的监管职能，对这些单位涉区职责的履行情况进行监督检查和效能监察，对效率低下、失职、不能及时兑现政策等行为的单位和个人提出惩戒意见，以提高政府行政效率，确保开发区项目有序推进；协调，就是要发挥开发区与进区项目单位、职能部门、当地党委政府桥梁纽带作用，及时沟通信息，协调有关矛盾，了解项目进度，及时跟踪服务，提高运行效率。
◆着力理顺四个关系
基于以上定位，开发区（以市县开发区为例）应着重处理好四个关系。一是与党委、政府的关系。包括两个方面，一方面是开发区作为党委政府的派出机构，党委、政府要充分授权，做到授权到位；另一方面在授权的具体内容上要做到依法行政，不能以削弱部门权利为代价。授予的应该是一些监督管理权、协调权、建议权等，开发区管理机构的角色定位应更加准确，不是党委政府的一个部门，更不是一个下级政府。二是与职能部门的关系。以往的习惯做法，说白了就是开发区千方百计和部门争权，争得一些权利后又想方设法增设一些机构来履行这些权利，初衷是好的，都是为了开发区更好更快的发展。行政管理事务主要是政府部门的事情，开发区要从繁杂的事务中解脱出来，集中精力，一心一意谋发展。三是与当地党委政府的关系。现在的开发区区域一般比较大，涉及一个或多个乡镇，而开发区建设必然会涉及到征地、拆迁及社会治安综合治理、社会矛盾调处、社区管理、计划生育等一系列社会事务，这些问题的处理，不仅会牵涉开发区大部分的精力，而且稍不注意就会引起大量的社会矛盾，影响经济开发区的发展，因此如何处理好与乡镇党委政府的关系显得尤为重要。笔者以为处理的原则应是“有所为，有所不为”。“有所为”就是要主动协调与乡镇的关系，监督检查事件的进展和效率；“有所不为”就是不与乡镇争权，不履行这些社会等问题职责，把一些繁杂的社会事务等问题交由乡镇及相关职能部门办理。四是政企关系。包括三个方面，开发区与开发总公司的关系。通过国有资产的授权，开发总公司负责开发区资产的经营和管理；开发总公司与开发区建设的关系。根据开发区的总体规划，按照市场化运作的思路，通过参与经营城市、经营土地，增强融资功能，解决开发区基础建设的资金；创新投融资体制。改变开发区投入长期以来主要采取由政府投资与管理的单一模式，按照市场化、社会化、规范化的原则，建立政府引导、市场运作、多元投入的机制，拓宽投融资渠道。
◆确定合理的财力分配体制
在省对下分税制财政体制下，政府对开发区实行“划分收支、核定基数、超收分成”的财政体制管理办法，确保开发区财政、开发区金库高效有序运行，为开发区建设提供财力保障。在开发区和所在乡镇之间建立“一个财政账户、两个预算单位，合理确定比例、统一拨付使用”的财政管理模式，由开发区管委会代表市政府统一管理、核算乡（镇）财政收支。
◆科学搭建开发区组织架构
按照“精简、统一、效能”和“小机构、大社会”的原则，开发区（以县市开发区为例）党工委、管委会为党委、政府的派出机构，副处级建制，代表党委、政府对涉区事务行使管理权、监督权。下设办公室、招商局（今后可逐步将招商职能实行商业化运作）、规划与建设局、财政局、效能监察局等内设机构，正科级建制。涉区事务相对较多的部门，在机关内部增设驻开发区工作办公室（可高配副科级），按职责处理涉区事务，相对涉区事务较少的部门派员参加驻开发区综合办公室，相关镇设立驻区工作办公室，处理涉区事务。对所有涉区部门、镇及驻区单位的负责人，开发区享有高度的人员任免建议权和各种工作考核评比的否定权，重塑开发区作为次政府的至高权威。
（江苏省江都市机构编制委员会办公室）