王 菲 易
〔内容摘要〕本文拟从分析大部制的要义、特点与理念出发，阐释大部制改革所追求的目标是建构一个低价、高效、负责任的服务型政府。针对大部制改革中可能出现的四类问题，也即部门利益问题、部门整合问题、部门内部的有效管理问题以及部门的权力监督问题，提出相应的建议和对策。
十七大报告中提到“要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。推行大部制意味着政府职能必须以提供公共产品和公共服务为己任，从而使得政府权力得以规范并回归公共服务的职能。对现有政府机构进行有效整合，改变政府机构繁多、职能交叉的现象已经成为社会主义市场经济条件下我国行政体制改革的必然要求。只有减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位需要。从根本上说，大部制改革是一种权力结构的重组和再造，实行的是行政决策权、执行权和监督权的合理划分和相对分离；从政府职能重塑而言，大部制改革更是一种“政府再造”——建构有限的服务型政府。大部制的具体实施可能真正带来政府公共管理质的飞跃，并可能成为行政管理体制改革的先声。
大部制的要义、特点与理念
所谓“大部制”是大部门体制的简称，指在政府部门的设置中，将那些职能相近、业务范围相似趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，以最大限度地减少行政层次，降低行政成本，解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题的管理机制。2008年2月27日中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》对大部制作了明确的表述，“按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制”。《意见》明确了大部制改革的原则、要求、改革中心以及实现目标，为今后的行政管理体制改革指明了方向。
大部制的“大”主要体现在其承担的职责范围，有下述特点和优越性：
（1）新组建的大部以协调性、政策性的部门为多，能够减少部门、机构的数量，降低行政成本，缩短议事链条，方便集中决策，能够提升决策能力和整合资源的能力。
（2）在部门内部会产生较多的部门和较多的等级。层次增加，等级变多，权力相对集中，原有平级协调转为上下命令指挥关系，便于协调合作。
（3）实行相近业务的统一管理，可以防止部门之间横向协调困难等问题，有利于建立廉洁高效的政府运转体制。
从形式上看，大部制的实行似乎只是将职能相关的机构和部门合并，但如果单纯认为大部制就是简单的把部门合并在一起，这样的理解有失偏颇。大部制是将职能相近、业务近似的部门整合一起，使它们更好地对社会进行宏观管理，减少政府对经济的微观干预，其实质是按照决策、执行、监督这三者相互协调、相互制约的原则来构建政府组织结构，使这三种组织功能相互协调与监督。而决策与执行分离，更有助于提高政府提供公共服务的效能。
大部制背后的制度理念是责任政府、服务政府、法治政府，大部制改革不是孤立的，而是服务于完善社会主义市场经济体制、发展社会主义民主政治和构建社会主义和谐社会的伟大战略，根源于中国市场经济改革、民主政治发展以及社会转型的客观要求。大部制改革是建构有限服务型政府的必然选择和时代要求。大部制改革的重点就在于加强和整合若干社会管理和公共服务部门，突出以人为本、执政为民的理念，保障和改善民生，改革目标直指服务型政府的建构。服务型政府要求政府机构管理更加规范、透明、低成本、高效率，服务更加积极主动、便捷经济、公平公正，实现政府、社会和私人三方良性互动。
大部制改革要注意的问题
大部制改革是政府的组织架构改革，是解决政府如何有效管理、服务社会的问题，也是中国社会转型中政府服务型功能凸显的必然选择。一个整合了不同部门的强势大部委，其职能也应该适应和体现市场经济发展、公共行政管理的需求。从这个意义上说，十七大提出建立一个“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”，实质上就是建立一个务实高效的服务型政府。改革开放三十年来，越来越多的人认识到，某项改革在解决原有弊病的同时，往往又会引发新的问题，甚至导致原有的弊端以新的形式再现。为了处理好“兴一利与生一弊”的关系，需要了解和分析大部制改革中可能出现的问题。
首先是部门利益问题。大部制改革首先是对个人利益和部门利益的修正，因此大部制改革的最大阻力来自于多年来被强化的部门利益。大部制能否有效遏制部门利益，成为关键问题之一。过去部门之间职能交叉，决策周期长，制定成本高，协调沟通困难，原因在于受到了部门利益的左右，所谓“权力部门化、部门利益化、利益集团化”，导致政府运行成本过高、效率过低，甚至部门利益凌驾于公共利益之上。能否冲破部门利益的束缚、遏制部门利益的蔓延，是影响大部制是否能够顺利实施的关键所在。
其次是边界确定与部门整合问题。相近职能的边界是很难确定的，如果划分不妥的话很难体现出大部制的优势。部门整合要求部门一体化，尤其是文化上的一致，然而机构整合之后，原来的部门人员熟悉自己的部门文化，可能会抵制新的文化，还有原本不同的部门文化可能产生相互冲突，导致协作障碍，因此如何相互融合从而形成内聚力就成为大部制改革的又一关键问题。
再次是部门内部的有效管理问题。实行大部制以后，部门内部管理难度上升，增加运行成本，主要表现在：等级越多，会影响组织内部的沟通，降低组织的有效性、灵活性和应变能力，容易变得僵化；部门越多，内部协调难度越大，影响组织效率，将大量工作转移到部门内部，会使部门负担过重，很难实现一体化的改革目标。由于机构合并导致领导人员的变动，有下述可能：第一，原来的部长变为大部下面某个局的副局长，这个通才型副局长与专家型副局长之间如何协调沟通；第二，原来的部长管理各自的部门（局），这样大部会徒有虚名，难以实现一体化；第三，如果不再需要这些部长，那么如何安置这些人员。
最后是部门的权力监督问题。大部的建立，有利于改变原来部门之间相互扯皮、职责不清的状况，但是部门整合之后，部门大、职能多，可能会导致无力监督的状况。如何对这些大部实施有效的监督是一大难题。对大部的监督，究竟是另外建立一个监督部门，还是依靠其他力量等等，仍有待探索和研究。
机构改革与政府再造：对大部制改革的建议
现代社会需要的是一个兼具科学的治理结构、良好的服务和高效透明等特点的有限政府。在实现这一转型的过程中，政府要逐步找到自己的责任边界和职能权限，现代政府必须承担其应有的行政责任，创新政府服务理念，重塑政府行为方式，再造政府形象。中国经济时报副总编辑车海刚认为，大部制改革不能只停留在简单的机构合并层面，还必须同政府职能的转型相结合。应以大部制改革为契机，进一步理清政府与市场的关系，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，尽快完成由管制型政府向管理型政府、服务型政府的转变；概而言之就是简化并明晰政府部门的事权，借此限定行政权力的边界，凸显其应尽之责，防止公权对私权的不当干涉乃至侵犯。
为贯彻好大部制改革，我们需要注意推行大部制过程中可能出现的问题，及早找到对策以避免问题的发生。通过大部制改革进行政府再造主要是从以下四个方面着手努力：
第一，对部门利益问题，实行相应的“利益补偿”。大部制改革实际上是在做减法，其中部门利益的调整和补偿牵涉多方面，如果不能有效地解决利益补充问题，那么就会破坏改革的动力，大部制改革就会先天不足、动力缺失、阻力重重。
第二，为确保部门内部团结和大部制改革的顺利推进，对于部门之间的边界划定与部门整合问题，要注意强势部门与弱势部门的平衡问题，部门内部利益的分配（如何平衡资金、职位等），人员安排（孰去孰留要经过审慎的考虑和权衡），从文化上说要进行文化再造，塑造理性的部门文化。大部制改革必须通过组织结构、职能关系、权责关系等方面的调整，改变行政管理方式的制度性基础，以提供公共产品和公共服务为己任，从而使得政府权力得以规范、回归公共服务，把恩赐型政府转换为责任型政府和服务型政府。
第三，对于部门内部的有效管理问题，要加强公共服务部门建设，推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度，完善公共服务监管体系；加快法治政府建设，全面推进依法行政，依法规范政府职能和行政行为；支持社会组织参与公共服务和社会管理，形成公共服务供给的社会和市场参与机制；完善公共财政体系，调整财政收支结构，扩大公共服务覆盖范围，把更多财政资金投向公共服务领域，增强政府提供公共产品的能力。实行大部制的一个目的在于决策与执行的分离，处于部委之下的各执行机构，主要负责执行政策、提供公共服务。政策执行应与政治和政策保持一定的距离，以便政府执行部门能够不受内阁的干涉，专心致志于自己的工作，即公共物品和公共服务，从而便于提高质量和效率。决策机构与执行机构分开后，公共服务可以以多种方式、灵活地提高，并能够引进竞争机制打破政府垄断公共服务供给的局面，让一些非营利组织通过合同、出租、承包等方式参与公共服务供给，满足不断变化的公共服务需要。
第四，对于大部的权力监督问题，要建立多方面、全方位的监督体系，如此一来，通过大部制降低行政成本的努力，才不会因为监督不力或是监督不及时而导致的损失和危害。所谓多方面、全方位的监督体系，是指内部监督和外部监督共存，也就是说除了行政机关的内部监督之外，还辅之以国家权力机关的权力监督、人民检察院的法律监督，可以实现及时的补救型的法院审判监督，随时随地都可能发生的民众监督和媒体监督，以及执政党和参政党的监督。那种考虑强化“行政决策、执行与监督分离”的思路是行政管理科学化的体现，但这仍然只是一种内部监督，无论是审计部门、监察部门监督的进一步加强还是建立新的独立的行政检察专员的监督，都是不同行政权的内部监督。
十七大报告中提出的大部制改革的思路，是我国行政管理体制在新的历史条件下适应市场经济发展的需要和社会发展的现实需求的一个新举措，涉及民生诸多方面的机制，如教育机制、就业机制、分配机制、社保机制、医保机制等科学分类问题，涉及大能源部、大运输部、大环境部的准确定位问题以及综合协调部的科学建立等等，所有这一切无不是关系民生的重大问题。
大部制改革是行政管理体制改革的组成部分，而这次行政管理体制改革的基本目标明确定位为建设服务型政府。因此，大部制改革是为建构服务型政府做铺垫的。大部制改革的重点就在于加强与整合若干社会管理和公共服务部门，在政府机构设置上向公共服务转变，强调保障和改善民生。比如，在改革方案中组建住房和城乡建设部，这说明了政府力求加快建设住房保障体系，解决中低收入家庭住房难的问题。大部制改革不能只停留在简单的机构合并层面，还必须同政府职能的转型相结合，尽快完成由管制型政府向管理型政府、责任型政府、服务型政府的转变。
（复旦大学）