黄 喜 胜
【内容提要】 合理划分市区政府间的职责关系，是推进地方政府机构改革的一项重要内容。本文阐明了当前市区两级政府事权关系不顺存在的问题，提出了理顺市区政府间事权关系遵循的基本原则，并根据本地区的实际，从明晰市区政府职责分工、调整市区政府管理权限、理顺市区行政执法管理体制方面提出了解决问题的意见。
市区两级政府事权划分，历来是设区的市政府机构改革的重要内容，也是改革的难点之一。市区政府职能配置是否合理、运行机制是否顺畅，直接影响城市功能的完善和活力的发挥。目前存在的普遍问题是：一方面，市政府机关包揽了过多的城市经济和社会管理事务，人权、财权、事权过分集中；另一方面，区政府应有的职责权限不到位，人权与财权不统一，财权与事权不统一，事权与人权不统一，功能不够完善。如何来划分市区政府的职责权限，理顺市区政府的事权关系呢？牡丹江市编办在这方面进行了积极的探索，准确把握了市与区角色的定位，以完善城区政府功能、加强市政府宏观调控为重点，通过转变职能，简政放权，管理重心下移，赋予了城区政府与其实际管理需要相适应的职能和权限。近年来，先后给区下放了35项管理权，初步建立了统一领导、分级负责、利益共享、条块结合、以块为主的管理体制。
理顺市区两级政府事权关系遵循的原则
一是分权和集权相结合。强化区一级政府管理城市社会事务的职能，比照县又不同于县，赋予城区政府县一级政府的职权，实行一级政府一级事权。
二是突出事权关系重点。着力解决影响经济发展、城市建设、社会管理方面制约城区发展的事权关系不顺问题。凡是阻碍城区经济发展的事权都要理顺，凡是能由城区承担和能管得了的城市管理、社会事务都要放下去。
三是避免“单线式”放权。防止造成部门之间的工作不协调、城区间政策的不平衡、所享有的权利和承担的义务悬殊较大。
四是责权利相统一。既要加大城区政府在经济发展、城市管理和社区服务等方面的责任，又要加大城区政府相关方面的权力，真正体现责随事走、权随事移、财随事转。
牡丹江市理顺市区两级政府
事权关系的主要内容
第一，明晰市区政府职责分工。市一级主要承接上级政府任务职能和规范市域内社会经济管理职能，区主要是负责市政府分解的各项任务的贯彻落实和抓好辖区内的社会事务管理和服务。
市政府在经济发展上，重点是制订经济规范与政策，提供和完善促进经济快速发展的基础条件，制订发展规划与综合调控，做好主要产业引导、培育与发展，创造公平市场秩序，抓好市场培育和监管；在城市建设上，主要是抓好大规划、大建设、大管理，行使城市规划和国土资源管理、基础设施建设、环境保护、城乡交通路网建设、主要市容市貌管理以及城市管理综合执法等方面的职责；在社会事务管理上，加强对文化与教育、卫生与环境维护、社会福利与保障、计划生育与社会治安等方面的统一规划、统一决策、统一发展职责。
城区政府应承担行政区域内经济社会发展、城市管理、精神文明建设和社会稳定的责任。具体职责是：依法管理本区域政务，组织经济建设，发展符合自身实际的重点产业与特色产业，加强辖区教、科、文、卫和社会事务的管理，在全市总体规划指导下，负责本行政区域内城市管理工作，切实承担起市容市貌、环境卫生的综合管理责任，认真抓好社会治安综合治理，维护辖区稳定，大力加强城区精神文明建设，加强街道办事处、居民委员会和社区建设，做好民政和社会福利工作。
第二，调整市区政府管理权限。注重充分发挥市区两级政府的职能作用，更好地履行谁主管、谁负责、谁承担责任的权力和义务。
一是调整经济管理权。市不再对区下达经济运行年度调控指标，不再审核区辖企业利用自有资金和商业银行贷款建设项目，不再审核区辖企业自营进出口业务，通过转移支付制度，规范对区财政下拨专项补贴，不再审核区辖外经贸企业内部职工持股。
二是调整财税管理权。以属地管理为主，按照财权与事权相结合，抓大放小的原则，合理调整市区财源，实行比例分成、市区共享的财政体制。对投资新生财源、市对区财源建设项目资金投入、市区两级政府引资、合资、合作等产生的税源，按比例分成。
三是调整人事管理权。区属中小学人员调动、工资、离退休、考核等人事管理，不再由市教育局审批或审核盖章，由区主管部门按干部管理权限直接对市有关部门办理审批审核手续；本区内所属中小学之间人员横向调动，在有空编的情况下，按干部管理权限，由区组织、人事、编制部门审批。
四是调整城市管理权。将市区26条主干道以外，其它次干道和小街小巷道路挖掘、基建占道的初审管理权分别由市建设局和城市执法局下放给区建设行政部门管理；市内河流沿岸的市容卫生由区管理，市水利局负责河道的集中清淤，市城市执法局负责河道内私搭滥建的整治。
五是调整教育管理权。将举办学前教育、民办小学或相当于小学的各类文化教育培训机构设立、辖区内幼儿园开停办审批权由市教育局负责下放给区教育行政部门管理；民办中学和相当于中学的各类文化教育培训机构由市教育局管理；自学考试助学机构由市教育局承办，报省教育厅审批。
六是调整卫生管理权。将不设床位的医疗机构和一级医疗机构以及二级以上医疗机构设立的分支机构的审批管理权、辖区内1000平方米以下营业场所歌厅卫生监督权、辖区内托儿所、幼儿园卫生保健合格证审批权，由市卫生局负责下放给区卫生行政部门审批管理。
七是调整文化管理权。将辖区内的音乐酒吧、音乐茶座、书报刊出租、音像制品出租、放像厅、复印打字名片社的审批处罚权由市文化局负责下放给区文化行政部门管理，同时，市文化市场主管部门对其负有统一领导和业务指导职责。
第三，理顺市区行政执法管理体制。进一步清理整顿市区行政执法机构设置，规范执法范围和程序，实行综合行政执法。
一是理顺市区城管执法体制。撤销区市政管理所和市城管监察支队，将其并入市城市行政执法局，同时组建4个城区分局和直属分局，为派出机构，市区城市行政执法职能由市城市行政执法局统一承担，综合执法，集中行使市政管理、市容环境卫生、环境保护、车辆占道等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。
二是理顺市区卫生监督体制。不再保留市卫生防疫站和区卫生防疫站，组建市卫生监督所和区卫生监督所。将原由市卫生防疫站、市职业病防治所、市妇幼保健站和城区卫生防疫站等事业单位承担的卫生监督执法职能集中，按监督对象规模、等级程度等划分市区卫生监督所的职责，统一行使食品卫生、公共场所卫生、医疗机构、职业卫生等监督执法权。
三是理顺市区兽医管理体制。建立以市畜牧兽医局为管理主体，以市动物卫生监督所执法机构和市动物疫病预防控制中心技术支持机构为两翼的工作格局，撤销城区畜牧兽医站，将管理职能纳入市畜牧兽医局，其行政执法、技术服务职能分别划入监督所和疫病控制中心，市区乡镇设立畜牧兽医站，由市畜牧兽医局直管，对市区畜牧兽医工作实行了统一领导、统一执法、统一服务。
理顺市区两级政府事权关系
需要把握的关节点
理顺市区事权关系是一项十分复杂的工作，涉及面广，政策性强，在具体工作中，要注意把握以下几点：
一是坚持以法律法规政策为依据。由于市区两级政府机关所处位置不同，想问题、办事情的角度和出发点也不一样，合理划分市区事权，就需要有一个标准，这个标准就是法律法规和政策。凡是法律、法规和上级党委、政府对市区事权划分有明确规定的，要严格按政策规定划分和行使权力。
二是坚持从有利于工作实际出发。市区事权划分目的是为了理顺市区两级政府的事权关系，促进各项工作的有效开展和顺利进行。因此，市区事权划分应把有利于工作的原则放在突出的位置加以考虑。坚持和把握好这一点，就必须对哪些工作由市里管比较有利，哪些工作放在区里做更适宜作出正确判断并予以贯之。
三是坚持提高效率，避免重复。避免市区重复管理，减少扯皮，提高效率，是市区事权划分的又一重要基本准则。凡是市里或区里能够单独管理或负责的事情，就不要分级管理或负责，对于市区确需分级管理的事情，则必须做到职责明确，各负其责。
四是坚持利益均享，共同发展。划分市区事权必须兼顾市区两者利益，只有强区，才能兴市。作为市政府应特别重视区政府的利益，不能把有利的事情和权利都集中到市里，把包袱甩给区里，而应该多让利于区，以进一步完善和发挥城区功能，为全市经济发展和社会进步提供引擎。
（作者单位：黑龙江省牡丹江市机构编制委员会办公室）