吴 涛
【内容提要】住房保障问题既是民众关心的热点问题，也是各级政府履行职能，解决民生的重要问题。本文从城市公共管理的实践出发，在探讨当前住房保障问题政策困境的基础上，提出政府在解决住房保障问题中的职能发挥，特别是在相关对策制定完善中的主体作用以期更好地解决我国城市公共管理中的难题。
胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出，要“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。同时，他还进一步指出要“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难。”这是党代会报告中第一次专门提及住房保障制度，也是第一次谈到保障方式和保障对象，这也意味着党和政府将继续以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，以更大的力度关注和解决“安居”等民生问题。因此，在政府的具体公共管理和公共政策活动中，如何有效地解决住房保障问题，无疑具有重要的理论意义和应用价值。
当前住房保障问题的政策困境
就城市公共管理的实践而言，住房问题是现代城市社会问题之一，是城市化与工业化的产物。城市作为经济效益的聚集地，工业和人口在城市高度集中，产生了城市土地和住房供给的巨大需求，形成了住房供应的绝对短缺，导致住房价格上涨，而住房价格极大高于中低收入家庭的支付能力又使住房有效需求不足。政府在解决这些由住房引起的社会问题的过程中逐步形成了住房保障这一特殊的社会保障制度。建立住房保障制度既是住房商品自身特性的必然要求，同时又是增进社会公平，促进社会、经济健康稳定发展的重要手段。由此可见，住房保障问题是住房政策的核心，住房政策不是面向全体国民的福利政策，大多数国家的住房政策的主要对象是针对中低收入者和无力自己解决住房问题的特殊阶层，住房保障只是住房市场机制的补充，住房市场化已成为世界范围的趋势，只有当住房严重短缺，并变成主要的社会问题时，大规模的国家干预才成为普遍的现象。
住房保障问题中，经济适用房和廉租房的有效运用是核心问题，经济适用房和廉租房政策实施以来，对解决城市低收入家庭住房困难起到了积极的作用。但由于政策在实施过程中缺乏科学的运作方式，在实践中也出现了许多弊端和问题：
一是政府的实际承受能力有限。目前绝大部分城市的住房保障体系运作方式以行政推动为主，政府在经济适用房和廉租房的运作上实际上是“包打天下”。从经济适用房看，政府要负责选地点、供土地、定户型面积、筹措资金、抓建设工期质量、定分房办法等一系列问题，管了很多不该管也管不好的事。从廉租房看，政府建设投资大，实施难，进展慢。以一座全国普通的中小城市为例，若全市低收入住房困难家庭有6000户，按照每户70平方米的保障标准和每平方米1200多元的建设成本测算，按原来的办法建廉租房解决他们的住房问题，一户低收入家庭政府约需投资9万元，共需要投入近6亿元，这一巨大的财政投入在实践中是中小城市政府在短期内难以承受的。
二是公共政策的实际效果受阻。经济适用房和廉租房政策的实质是，政府通过减让土地收入、减免税费来降低房价、让利于民，帮助城镇低收入家庭解决住房困难。但在具体操作上，现行的运作方式是将带有社会保障性质的经济适用房交给企业（房地产开发商）去运作，而企业以追求利益最大化为目标，致使具体实施过程中，政府给住房困难户的优惠政策被企业以种种手段大幅度截留，公共政策的实际效果受阻。
三是政策运行的环境秩序难规范。经济适用房和廉租房等相关的政策运行环境是各地房地产市场，但目前这一市场秩序的现实是，从事经济适用房和廉租房建设运营的企业获取的是低价划拨土地，而且在税费等方面享受不少政策优惠，人为造成了土地使用方式和住房价格的“双轨制”，扰乱了正常的房地产市场秩序，不利于房地产业的健康发展。
四是低收入家庭等政策对象难满意。现行的经济适用房和廉租房运作方式，至少带来了两方面的问题：一方面，在资金紧张的情况下，政府为降低房价，经济适用房和廉租房一般选在城市边缘、交通不方便、配套不完善的地带建设，容易导致“有房不愿买（租）、买（租）了不愿住、住了不顺心”的问题。另一方面，实行集中定点建设，也人为地将弱势群体集中到一起居住，等于向社会宣布这里是贫民区，无形之中给这些弱势群体造成了心理压力，不利于和谐社会建设。
解决住房保障问题的相关对策
（一）通过多重政策手段的运用进一步扩大房源。在政策实践中，最低收入群体往往很难依靠自身的力量找到合适的房源，再加之经济困难，房东也一般不愿意将住房出租给这些群体。而中介市场等房源信息交流机制尚未完善，也增加了房屋租赁成本，且政府还须直面众多分散居住的最低收入群体的管理问题，在管理中消耗了过多的人力和财力，影响了政策体系的良性运行。为此，建议通过有效途径来扩大廉租住房的房源，增强住房保障政策的保障力度。一是建立有效的房源信息交流渠道。廉租住房的行政主管部门可以指定一批房地产中介机构为廉租住房租赁代理单位，由其筹集适合廉租家庭租赁的低价位房源信息，为廉租住户提供中介服务；二是通过盘活空置商品房向廉租住户提供实物配租。政府可以用低廉的价格对市场中的存量住房资源进行收购，这样既有利于消化现有存量住房资源，又可以节省政府大量兴建廉租住房的资金，减轻廉租制度的财政压力。但是，值得指出的是，在这一政策手段的综合运用过程中，必须协调好政府与市场之间的关系。我国正由高度的计划经济体制向市场经济体制转轨，处于由旧的有序状态向新的有序状态转变的过程，其间由于旧的管理体制已经被打破，新的管理体制尚未完全建立起来，出现一些政府职能的缺位、越位、错位等问题在所难免。但是，出现问题的必然性并不等于问题存在的合理性。要向完善的市场经济体制过渡，政府的职能必须转变、调整，该加强的一定要加强，该削弱的务必削弱。该管的要管，不该管的要充分发挥市场的作用。这是规范和整顿房地产市场秩序的基本前提。要尽量避免政府既做规则制订者、“裁判员”，同时又做运动员的情况。政府既要发挥社会保障职能，不缺位，确保家家有房住，但也不能越位、错位。如果该管的事情没有管住，不该管的又乱管，就会伤害市场。
（二）通过政策要素的优化组合创建经济适用房、廉租房联动机制。可以重点抓两个环节的联动。一是在准入资格上联动。例如，在相关规定中可以设定，经济适用房和廉租房的补贴对象标准是一致的，都需要同时具备三个条件：即具有本市城市规划建设用地范围内常住非农业户口的已婚居民家庭（含符合本市安置条件的军队人员）；无住房或现住房建筑面积低于人均10平方米的住房困难家庭；上年度家庭收入符合低收入标准的。二是在自主选择上联动。符合条件的低收入家庭，根据自己的经济状况和意愿，可以自主选择申请廉租房，也可以选择申请经济适用房；可以先选择申请廉租房，等经济条件变好了，再选择经济适用房。同时，无论租或买，都可以自主选择房屋的地点、户型、面积及新旧程度，使购（租）房户的选择权得到充分尊重。
（三）通过政策环节的衔接创建经济适用房和廉租房退出机制。城市低收入家庭是一个动态变化的群体，既有条件变好不再符合补贴条件的，也有新的符合条件需要纳入补贴范围的。为了让政府的补贴真正落实到最需要补助的住房困难户身上，一方面，建立了激励退出机制。例如，可以规定，对已具备换购普通商品住房条件的经济适用房家庭，5年内（含5年）变更为普通商品住房的，政府将经济适用住房补贴的50%作为奖励；6-15年内变更为普通商品住房的，每晚1年，奖励金额减少5%；超过15年变更为普通商品住房的，补贴全额退还政府。退出的补贴资金流转用于补贴其他低收入家庭。另一方面，建立复核退出机制。就是对廉租房住户的补贴资格、额度等进行年度复核，及时进行动态调整。对不再符合标准的，取消其资格；如果将来符合标准了，还可以再纳进来。
（四）通过直接补贴的运用创新住房保障的政策手段。所谓直接补贴，就是政府不是一味投资建房，而是将政策优惠转化为货币补贴，直接补助到困难户，由他们到市场上自主购买（租赁）住房，这一手段的运用可弥补政府解决住房问题承受能力的不足，创新政策手段，促使房租与补贴基本持平，相当于“政府全额付租金，困难户免费租房”。同时，对低收入家庭的补贴标准，每年可以随市场房价和租金的变化进行调整。通过货币直补，一是有利于取得良好的公共政策效益。实行货币直补，政府只需集中精力做好补贴申请人的资格审核、监督补贴的发放等工作，大大降低了行政成本，实现了政府职能的“归位”。同时，与“暗补”相比，政府少花钱多办事。实行货币直补，不仅不需要政府贷款建房，仅用过去建房贷款利息的一半就可以解决一户低收入家庭的住房困难问题。政府把给住房困难家庭的补贴用货币的形式直接发放到他们手里，并且尊重了他们的自主选择权，使群众实实在在地感受到了党和政府的温暖，政府在老百姓心中的形象更好了。同时，实行货币直补，取消了权力寻租的空间，从源头上避免了腐败问题的滋生。二是有利于规范完善房地产市场秩序。一方面，经济适用房和廉租房的用地市场化运作，彻底打破了房地产业土地供应的“双轨制”，所有的房地产用地一律通过招标、拍卖、挂牌出让的方式取得，政府对房地产市场的调控能力大大增强，所有的房地产开发商都处在同一个起跑线上竞争，形成了统一、公平的房地产市场环境。另一方面，实行直补后，大多数住房困难户的首选目标是二手房，直接激活了二手房交易市场。卖掉二手房的居民，又会到房地产市场购买新的商品房，使住房结构更趋合理，促进了整个房地产业以及家具、装修业的健康发展。三是有利于提升政策对象的满意度。从经济角度看，通过货币直补，避免了开发商对政府补贴政策的截留，城市低收入家庭得到了实实在在的“实惠”，很多原本买不起经济适用房甚至租不起廉租房的困难户解决了住房问题，政策的受益面明显扩大。同时，从政治层面看，尊重了群众的自主选择权，体现了“以人为本”、“执政为民”的理念。实行货币直补改革，使住房困难户在享受政府补助的同时仍保留着自己的自主选择权，群众买（租）得称心、住得顺心。这里还需强调的是，运用直接补贴必须在实践中着力改善信息不对称的状况，更好地满足中低收入家庭的需要。住房保障可以看作政府提供的公共产品，城市中低收入家庭是这种公共产品的消费者。这种公共产品的供给也存在一个质量，也就是消费者的满意度问题，这个问题的形成与供求双方信息的掌握有直接的关系，不管是采用实物补贴方式还是货币补贴方式。从政策制定的角度而言，信息不对称指的是市场上交易双方掌握的信息量不等或不一致，由此导致市场交易中的逆向选择和道德风险。为解决这一问题，必须通过改变制度安排来改善信息不对称的状况，使政府掌握的信息量能基本与其履职要求相符合，以提高住房保障制度的运行质量。
（五）通过完善规划配套提升住房保障的政策质量。一是要完善廉租住房制度的保障标准。目前，廉租住房的保障标准还比较单一，仅仅界定了保障面积这一指标，但对廉租住房的功能、配套没有统一标准。廉租住房从本质上而言，不仅是住房面积有所增加，还应该能够在功能上满足低收入家庭基本的居住需求。因此，应该适时调整廉租住房的保障标准，综合考虑居住面积和房屋内外设施，房屋本身的安全性以及外部的基础设施等问题，这样才能真正实现低收入群体住房条件的改善。二是完善现有经济适用住房和限价房小区的配套设施规划和建设。经济适用住房小区通常分布在城区周边地段，增加了入住群体的居住成本，需要政府统筹规划协调，综合考虑居民的出行、购物、就学、医疗等需求，加大资金投入，尽快完善相关配套设施建设，提升居民的生活质量和生活水平，让经济适用住房既经济又适用。（作者单位：中国浦东干部学院）