黄和国 张崇高
【内容提要】事业单位关系民生问题，涉及人员多、范围广。如何平稳推进事业单位分类改革，是机构编制工作当前面临的一个重要课题。本文全面介绍了广西百色市澄碧河林场、植物园以及右江区百林林场、永乐林场的成功改革案例，对各地推进事业单位改革是一个有益的借鉴。
广西百色市城区周边的百色市澄碧河林场、植物园以及右江区百林林场、永乐林场（以下简称“三场一园”）均是百色市地改市前的百色地区行署（现百色市人民政府）和百色市人民政府（现右江区人民政府）批准成立的国有林场。地改市后，分别隶属于百色市林业局、百色市市政管理局和右江区林业局管理。由于“三场一园”都是成立于计划经济时代，随着形势的不断发展和改革的不断深入，加上自身职责重复交叉、工作任务萎缩、冗员和负债过多等诸多问题的困扰，已经不能适应当前经济社会发展的需要。为理顺管理体制，合理开发和保护百色城区周边以及国家3A级澄碧湖水库风景区森林和湿地资源，建设现代森林山水生态旅游城市，百色市编制部门会同市直有关部门，在深入调研的基础上，提出将“三场一园”进行整合重组的建议，并报经市人民政府审批同意，于2005年下半年完成了“三场一园”整合组建百色市百林林场工作。2008年下半年，百色市编委办对百林林场组建三年来的运行情况进行了调研，从调研的情况来看，“三场一园”整合重组是十分正确的，必要的，也是成功的。通过整合重组，新组建的百林林场总体实现了“一提升”：提升了机构规格和“四减少”：减少了编制、减少了人员、减少了负债和负担、减少了职能目标，达到了“卸包袱”：卸掉了沉重的债务包袱、“增收入”：职工工资、自营经济人员和离退休人员生活补偿费每年保持20%以上的增长、“促发展”：生态保护、营林生产和二三产业经济“三驾马车”多轮驱动，促进林场各项事业又好又快发展的目的，既促进了林场自身的发展，也为该市事业单位改革积累了经验。
改革重组前“三场一园”
负担沉重，困难重重
（一）改革重组前“三场一园”基本情况
改革重组前的百色市植物园、澄碧河林场和原右江区百林林场为财政拨款事业单位，其中百色市植物园、右江区百林林场为财政全额拨款单位，百色市澄碧河林场为财政差额拨款单位，三个单位原有在职职工79人，退休人员52人。辖区主要分布在百色城区周围、澄碧湖水库周围及右江河畔。右江区永乐林场为自收自支事业单位，未核定人员编制，原有干部职工357人，其中在职225人，退休132人。辖区分布在百色城郊及澄碧河水库周围。经营有砖厂、松香厂等场办企业。
（二）改革重组前“三场一园”存在的问题
“三场一园”在改革重组前，存在的问题主要有：一是布局不合理，规模过小，管理体制不顺。原“三场一园”负责百色城区周边及澄碧河水源林区的森林和湿地资源保护、利用，职责交叉，分工过细，规模过小，布局不合理。如百色市植物园和右江区百林林场土地面积都不到一万亩。四个单位分别隶属于三个部门主管，造成多头管理，各自为政，协调不顺。此外，由于事企不分，“三场一园”不仅要考虑加强林资源培育和生态保护问题，还要考虑生产经营问题，影响其公益管理和服务职能。二是人员过多，队伍庞大，经济负担过重。原“三场一园”均为事业单位，核定人员编制127名（永乐林场没有核定编制数）。实有在编及在职人员304人，其中：永乐林场有在职人员225人，植物园20人，澄碧河林场44人，百林林场15人。由于人员多，开支大，导致财政和林场自身的负担过重。三是资源减少，资金紧缺，发展陷入困境。由于各林场经费来源主要靠财政拨款和林木采伐销售收入，经费渠道单一。1998年以后，各林场的大部分林区被划定为自治区级生态公益林保护区，不能采伐林木，木材采伐量下降了三分之二，收入明显减少。同时，永乐林场下属的砖厂、松香厂等项目也因经营不善和设备老化，出现了连年亏损。四是债务缠身，职工生活困难，稳定形势严峻。根据组建百色市百林林场清产核资工作组核实，至移交时，仅永乐林场的债务就高达1370多万元，拖欠职工工资7个月，职工养老保险金没法缴纳，多次群体性上访，稳定形势严峻。
改革重组后重现了生机，
增添了活力，促进了发展
通过对“三场一园”进行整合重组，将技术、管理、人才等资源实行优化组合和合理配置，转换了经营机制，加强了对城区及周边生态防护林体系建设的统一领导和管理。在整合人力、物力、财力，科学合理设置机构和核定人员编制，增强林场发展活力与能力，增加职工收入和减轻财政负担等方面，都取得了明显的成效，实现了经济效益、生态效益、社会效益三赢。主要表现在：
（一）理顺了管理体制，精简了机构编制和人员，提升了机构规格
通过整合重组，林场实现了“减肥瘦身”“长个子”，原来臃肿的机构和过多的人员被减少，机构规格得到提升。一是理顺了管理体制，精简了机构，实现了事企分开。通过改革，将原来四个不同级别、不同隶属关系、不同经费形式的单位整合组建成一个单位，由市林业局主管，并按照履行职责的需要合理设置内部科室。成立百林林场开发公司，把林场的木材经营销售以及砖厂、松香厂等的经营管理权下放给公司负责。二是科学核定人员编制。核定财政全额拨款事业编制32名，其他人员实行市场化运作。编制减少95名，精简74.8%，财政供养人数减少50人，精简34.2%，技术管理人员减少31人，压缩了33%。三是提升了机构规格。整合前的“三场一园”为相当正科级或未确定级别的事业单位，整合重组后，经广西壮族自治区编委桂编〔2008〕45号文批准，确定为相当于副处级事业单位。
（二）减轻了财政负担，降低了管理成本，促进了发展
改革重组实现了“减负增效”。由于机构、编制和人员都大幅度精减，加上逐步理顺了社会保障关系，企业化管理人员、自营经济人员等的养老保险、医疗保险都纳入了社会保障体系，离退休人员生活补偿费也由劳动保障部门按规定计发，这样财政供养人员和林场负担供养人员都大幅度减少，每年减少财政支出75万元，林场减少管理成本开支77.5万元。这些本来用于解决人员工资开支的大笔“人头费”，通过减负增效节约了下来，用在公益性建设和科研工作上，对推动林场各项发展事业将起到巨大的作用。
（三）综合实力得到增强，争取和建设重大项目的能力得到提升
通过整合实现资源重组，优势互补，增强了林场的综合实力，提升了争取和建设大项目能力。如2005年整合重组完成后，即争取到澄碧河水库自然保护区湿地被列入国家重要湿地保护名录，并争取到了总投资1300多万元的湿地保护工程项目。澄碧河湿地保护工程项目第一期（2007—2008年）计划总投资461万元，其中中央预算内专项资金369万。主要用于人工辅助自然恢复植被，新建保护点、生态定位观测站以及森林防火等的基础设施。
（四）坚持以人为本，努力为职工谋利，职工从改革与发展中得到实惠
新的林场坚持以人为本，为职工缴纳“双保险”，着力解决“三大难题”，努力实现“两个增长”，职工从改革与发展中得到实惠。一是解决职工基本养老保险和医疗保险“双保险”问题， 2006年3月，该场企业化管理在职和退休职工顺利参加企业职工基本养老保险，林场补缴基本养老保险费233.4万元；2006年4月，该场在职和退休职工全部顺利参加城镇基本医疗保险，林场为职工交医疗保险费114.1万元，2007年又为职工缴纳养老、医疗保险费68.4万元。二是解决住房、吃水和偿还债务“三大难题”。林场通过申请国有贫困林场中央扶贫资金和市房改维修回拨资金，已修缮各个管护站职工危房7400多平方米。办理城区近郊土地使用权属登记295亩,计划使用50亩建经济适用住房385套，解决职工住房困难。申请革命老区人畜饮水工程资金改建南乐管护站饮水工程，解决该站250多人饮水难问题。通过盘活原永乐林场砖厂资产，出租砖厂经营权，收取三年租赁金加上自筹部分资金，归还银行贷款540万元，解决了债务问题。三是实现职工工资和自营经济人员生活补偿费“两增长”。该场于2007年初制定并实施了调资方案，调资当年林场在聘职工的工资平均提高了26.5%，待岗和自营人员生活费平均提高了29.9%，退休人员生活费平均提高22.4%。今年百林林场再次提高人员工资及生活费，在聘人员月均工资比上一年又增长了25%。实现“芝麻开花节节高”，一年更比一年好。
（五）理清经营思路，明确发展方向，逐渐步入良性发展轨道
改革重组后，林场进一步理清经营发展思路，实现规范经营、科学管理，实现生态保护、营林生产和二三产业经济“三驾马车”多轮驱动，促进林场各项事业又好又快发展。一是随着投资1300多万元的澄碧湖国家级重要湿地保护工程项目的开工建设，百色城区周边生态公益林和澄碧湖水源林区湿地保护以及相关配套基础设施建设得到长足发展；二是以“封、管”为主，坚持“营、造”结合，投资135万元，利用采伐迹地等大力营造速生桉2700多亩，促进营林生产发展；三是盘活国有资产，做大做强二、三产业，多渠道促进林场经济腾飞。如通过租赁砖厂经营权，收取三年租赁金410万元，偿还了银行贷款。利用城郊闲置土地引进房地产开发等。
（六）规划科学，有力推动现代森林山水生态城市建设
通过整合，现在百色城区及周边森林资源的保护、利用和管理，统一由百林林场一个部门负责，明确了其公益性管理职能，并将经营性职能调整下放给其下属的开发公司负责，克服了保护与开发之间，生态效益与经济效益之间的矛盾。此外，把百色城周边、澄碧湖周边划为生态公益林，把生产经营区调整到边远地区，从而更好地保护和合理开发利用森林资源，加快林场公益事业发展，提高了百色城区周边以及澄碧湖风景区整体生态功能，推动了百色森林山水生态城市建设。
关于“三场一园”改革重组
工作的几点经验和体会
改革重组是一项极为敏感和复杂的工作，涉及问题多，政策性强。要做好这项工作，必须要处理好方方面面的问题，协调好方方面面的关系，争取方方面面的支持，紧紧依靠党委、政府，借助群策群力，才能圆满完成。
(一）领导重视，部门密切配合，是改革成功的根本保证
2004年以来，百色市编制、林业等部门密切配合，在深入调研的基础上，以整合资源优势，理顺管理体制为抓手，向市委、市政府提出了“三场一园”整合组建百色市百林林场改革的建议，引起了百色市市委、市政府领导的高度重视。为此，市人民政府成立了以分管副市长为组长，分管副秘书长和相关部门主要领导为副组长的“三场一园”整合重组工作领导小组，领导小组下设思想宣传、清产核资等多个工作组，人员从市府办、编制、林业、人事、财政、审计、劳动和社会保障、国资、市政等多个部门以及“三场一园”抽调骨干力量组成。市政府多次召开专门会议进行研究、部署和协调，各工作小组也由一名处级领导带队，深入开展调查摸底、清产核资、宣传动员等相关工作。为确保“三场一园”整合秩序不乱、财产不流失，市人民政府还及时下发了百政发〔2004〕32号、33号、34号文件，对即将进行整合改制的“三场一园”的人事、编制、财务、资产等进行冻结，直至理顺管理体制为止。
（二）深入调查研究，制定切实可行的工作方案，是做好改革重组工作的基础
一是超前谋划搞好调查研究。2004年以来，百色市编办就谋划着把“三场一园”体制改革作为分步推进全市事业单位分类改革试点工作来抓。做到主要领导亲自挂帅，分管领导具体抓，抽调业务骨干具体负责“三场一园”体制改革调研工作。在改革重组工作进行的前期，办领导亲自带队，会同林业等部门，深入“三场一园”实地调研。二是制定整合重组总体方案。通过调研，向市委、市人民政府提出改革建议得到采纳并开始实施后，市编制、林业、财政、人事等七个部门依据国家有关法律法规，共同制定了《关于整合三场一园组建百色市百林林场的总体方案》，报经市人民政府一届第5次常务会议讨论通过，以百政办发〔2005〕80号文件印发右江区人民政府和市直有关部门执行。总体方案原则上明确了新组建林场的机构名称，单位性质和机构设置、人员编制配备，人事管理体制和经费形式，资产及债权债务等。三是制定具体实施方案。总体方案出台后，又制定了《关于组建百色市百林林场的实施方案》，报经市人民政府研究同意后，以百政办函〔2005〕31号复函批准实施。该方案进一步明确和细化了组建百色市百林林场的指导思想、组建原则、工作步骤、人员管理、组织领导以及人员竞聘上岗办法等问题。
（三）配套优惠政策，解决好遗留问题，是改革重组工作取得成功的关键环节
为使“三场一园”整合重组工作顺利进行，市委、市政府制定了相应配套的优惠政策，引导新组建的林场解决债务和职工社会保障等遗留问题。一是允许利用通过盘活国有资产取得的收入偿还原“三场一园”的全部债务。二是允许通过盘活“三场一园”国有资产取得的收入用于补缴原永乐林场欠缴的职工养老保险金、逐步偿还永乐林场离退休人员转入企业劳动保险前所欠缴的养老保险金。三是允许通过盘活“三场一园”国有资产取得的收入用于发放置换身份的分流人员的经济补偿金。四是允许通过盘活“三场一园”国有资产取得的收入用于发放提前退养的职工的生活费和缴纳社会保险费。五是允许分流后收入达不到百色市最低收入水平的富余人员进入社会低保。
（四）深入群众，扎实做好职工思想教育工作，是改革成功的必由之路
在改革重组工作中，思想教育工作是一个重要的环节，思想工作做得好不好，职工思想通不通是改革重组工作是否能够顺利进行和成功的先决条件。因此，我们一开始就从做好职工思想教育工作入手，认真抓好这一环节，通过开展“三摸四会一访”活动，把职工思想动态摸准，然后召开各种会议进行有针对性的说服工作，同时还上门走访，把思想工作做细做实。“三摸”就是：一摸原“三场一园”领导的思想动态。由于整合重组后领导职数减少，原在三场一园担任领导职务的，大部分将不再担任领导职务，要摸清他们的思想动态；二摸原“三场一园”中三个财政拨款单位的职工的思想动态；三摸“三场一园”所有职工对整合重组的意见、想法。“四会”就是通过“三摸”掌握情况后，分别召开党员座谈会、干部座谈会、在职职工动员会和退休职工座谈会，耐心细致地做好思想教育和宣传发动工作。“一访”就是上门走访职工家庭，解除职工及家属的思想顾虑，争取他们支持和配合整合重组工作。
（五）落实好职工工资和社会保障，搞好分流安置，是改革重组工作成功的先决条件
职工分流安置方面，在职工自愿的基础上，采取多种办法安置分流人员。凡符合提前退休的，经本人申请，给予办理提前退休手续；对离法定退休年龄在五年以内的，经其本人申请，单位审核同意，可以实行离岗退养；对于竞聘落选的，由林场统一安置在开发公司从事自营经济。职工工资福利等待遇方面，在聘人员实行岗位工资，并逐年给予调整和增加；改制后属企业化管理的在职职工全部纳入企业劳动保险统筹范围；从事自营经济的，按月发放一定的生活补助费；离退休人员的经费问题，原百林林场、澄碧河林场和植物园原在职职工和已退休人员的经费渠道维持财政供给不变，原永乐林场符合法定退休条件并已办理退休手续的人员和改制后百林林场企业化管理的退休人员纳入企业养老保险统筹范围，由市劳动和社会保障部门按企业养老保险计算和核发退休人员退休金。此外，从改制之日起三年内，市财政每年补助林场30万元过渡经费，用于缴纳基本养老保险金。
（六）理顺管理体制，建设高效精干的机构和人员队伍，实现良性发展，是改革重组工作的最终目的
在理顺管理关系方面，主要是将市市政局管理的市植物园和右江区管理的永乐林场、百林林场整体上划市林业局管理。并将“三场一园”合并，组建百色市百林林场。四个单位的人员、编制、国有资产和债权债务等整体移交划转到新组建的百色市百林林场。其次是进一步明确新的百林林场的工作职责是专门从事森林资源培育、保护等公共管理和服务。把林场的木材经营销售以及原永乐林场的砖厂、松香厂等的经营管理权下放给百林林场开发公司负责。在机构编制设置和人员配备方面，主要是科学合理核定人员编制、内设机构。市编委于2005年7月下发了《关于百色市百林林场机构编制问题的通知》（百编〔2005〕52号），确定了机构名称、机构规格、人员编制和经费形式。核定百林林场财政全额拨款事业编制32名，其他人员实行市场化运作。在编制的使用上，除了3名场领导和6名派出所干警外，9名中层领导干部在在职在编人员中公开选拔，竞聘上岗。其他岗位人员也都按一定比例名额从原“三场一园”中通过竞争上岗，竞争上岗人员和编制使用计划都分别在职工中公开公示。用编配人做到公开、公平、公正，维护了林场的稳定。（作者单位：广西百色市机构编制委员会办公室）