方正南
【内容摘要】如何从县情出发探索实行职能有机统一的大部门体制，是一项艰巨的任务，也是亟待破解的难题。本文在分析当地县级政府职能运行及机构设置现状和县级机构统筹设置的可行性基础上，提出了县级机构统筹设置与改革的基本思路及相关建议。
县作为具有独立性和完整性的基础行政区域，其功能完备、承上启下，是中央政府、省级政府与乡镇、村联系的中间环节，是城乡结合部，是经济社会发展的基础层次。其机构设置科学与否，直接关系到县域经济社会能否实现科学发展、和谐发展。一级政府的机构设置，是用来实现功能的，有什么样的功能，就会有什么样的机构与之配套。在社会主义市场经济条件下，政府机构的设置，主要是看能否更好地履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职能。就我国当前的县级政府而言，尤以加强后两项职能，即社会管理和公共服务为要。这些职能的正确有效履行，都要求我们规划县级机构的设置。
我国县级机构设置的现状分析
改革开放以来,以转变政府职能为中心的机构改革增加了地方政府发展经济的动力与空间。30年来县域经济社会的蓬勃发展表明，历经多次改革的县级行政管理体制与经济基础基本相适应。但是较之相对稳定的上层建筑，生产方式的深刻变迁、公共管理事务的急剧增多、公民权利意识的觉醒与参与热情的高涨，对政府公共管理能力形成压力与挑战而期许持续变革。在此背景下，地方多样性与中央集权的矛盾日益显现出来。一方面，受制于宏观的行政管理体制，中央与地方之间、地方政府之间的权力分配与协调机制尚未在法律层面得到确认和保障，作为低层次的县级政府事实上缺乏改革的自主性与操作空间；另一方面，为了满足地方多样性的利益诉求，推动当地经济社会发展，县级政府又不得不寻求对现存制度框架限制的突破，以实现适合地方特色的发展战略。这一问题又因其政府自利性的凸显而变得更为复杂。一些既得利益团体的形成，逐渐成为机构改革的消极因素。总而言之，在县域经济社会迅速发展的背景下，县级机构设置与职能配置之间的紧张关系始终存在，较之理想的行政组织体系，当前县级机构设置存在以下几个突出问题：
1.职能交叉，协调性差。主要表现在两个方面：一方面，党政机构重叠、职能交叉。如党委组织部与政府人事局在公务员队伍和人才队伍建设、人事调配、工资核定、干部教育培训等职能上，宣传部与文化局、广播电视局在宣传文化工作的管理及其队伍建设和音像市场管理等职能上，政法委与司法局、法制办在法制宣传和社会治安综合治理等职能上，统战部与台办、民族宗教事务管理局在管理职能上，莫不如此。另一方面，行政分工过细，职责不清。如在城市建设管理方面，大多数县市设有建设局、规划局、公用事业局、环卫局、房产局、园林局等机构；农业行政管理方面，多数县市设有农办、农业局、农机局、林业局、水产局、畜牧局等机构。由于机构重叠、分工过细，不仅导致职责不清，政出多门，工作难以统筹协调，还减轻了部门应承担的责任，降低了工作效能，增加了行政成本。同时，一些部门的职能性收费，成为部门谋利的手段。部门本位主义及其形成的利益格局严重削弱了政府的整体功能，突出表现为政策的不配套甚至冲突打架和行政行为的失调与失范，造成协调成本激增，行政能力不强。
2.组织膨胀，同构性强。尽管中央一直强调机构设置不必“上下对口”，但在上级部门掌握大量资源的条件下，纵向对口设置机构成为下级部门获得利益的重要渠道。县级部门为了便于争项目，争资金，争取工作支持，盲目设置与中央、省、市对口的机构，从而导致机构膨胀，职责交叉，同构性强。据统计，在我市的县一级，目前设立使用行政编制的党政群独立机构平均高达50多个，这还不包括商务局、安监局、环保局等10余个履行行政职能的党委、政府直属事业机构。小而全的格局不仅增加了办事程序和行政成本，降低了行政效力，还浪费了有限的机构编制资源。
3.结构不良，可调性差。尽管县级机构设置庞杂，但由于多种因素，其组织结构不良问题，在经济社会发展变化的新形势下仍凸现出来。一方面，一些原按规定批设的机构，随经济社会发展变化，或职能逐步弱化，或工作任务减少，但受上级业务部门干预的影响，其机构和人员编制都难以压缩和调整。另一方面，像环保、法制、安全生产监管、民族宗教事务管理等原未单设或未进入行政系列的机构，因其职能随经济社会发展变化逐步加强而需要单设或进入行政系列并增配人员编制，但受机构限额、必设机构规定和行政编制总额的限制，难以调整其机构设置，增加其人员编制。同时，县一级还普遍存在领导职务人员和在职在编不在岗的“实改非”人员过多的问题。其结果是，该弱的机构弱不了，该强的机构强不了，有限的机构编制资源不能合理配置和发挥应有效用，造成有的机构人浮于事，资源浪费，有的机构人手不足，编外用人，助长了不良风气。
县级机构统筹设置的可行性分析
党的十七大报告指出，要加快行政管理体制改革，建设服务型政府；加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。县级机构统筹设置就是为适应这一要求的必然选择。大部门体制正是机构统筹设置的一个表现。所谓大部门体制，应该是在整合职能和管辖范围相近的机构之基础上，组建一个更大的部门管理的体制。其管辖范围较宽，侧重于宏观管理。当然，我们所说的机构统筹设置，并不单纯考虑政府部门的统筹设置，还应涵盖党委部门和群众团体等系统。笔者认为，县级机构统筹设置，实行大部门体制是可行的。
一是政府职能转变要求机构统筹设置。为适应社会主义市场经济体制和加入WTO的要求，我们的政府职能必须作出相应调整，逐渐从管理型政府转变为服务型政府。而政府职能转变，不仅包括职能内容和实现形式的转变，还应包括机构的调整和改革。除了取消、下放和交由市场、社会中介组织和事业单位承担的职能以外，还必须在党政部门之间、政府部门之间按照相同或相近职能由一个部门承担的原则，合理配置和划分各部门的职责分工。从而，对行政职能进行有机整合，对机构实行统筹设置。
二是事业单位改革要求机构统筹设置。因为时代和社会发展需要，事业单位改革势在必行，分类改革是第一步，但又举步维艰。重要障碍因素之一，就是与之相关的行政管理体制特别是大部门体制改革尚未取得突破。要推进事业单位分类改革，就必须将履行公共事务管理职能的事业单位，在整合基础上回归政府序列，按照《公务员法》实施管理。这也是整合职能配置、统筹机构设置、提高行政效能、降低行政成本的必由之路。
三是人们已经形成一定共识。目前，县级机构重叠、职责交叉、政出多门的矛盾以及权力和利益冲突很普遍，人民群众对此颇有微词。我省某地曾经有这样一个例子：一家企业为了审批一个项目，用一辆新汽车奔跑于各审批机关之间，结果新汽车跑成了旧汽车，还没拿到批件。人们普遍认识到，如果能实现机构统筹设置，归并一些相同或相近的职能，将有助于减少和规范行政审批，简化公务手续和环节，提高行政效能，节约行政成本。
四是中央已经做出可贵探索。中央从1998年的机构改革开始，就有了大部门体制的探索。当时，将煤炭工业部、机械工业部、冶金工业部、国内贸易部、轻工总会和纺织总会分别改组为煤炭工业局、机械工业局、冶金工业局、国内贸易局、轻工业局和纺织工业局，由国家经贸委统一管理。2003年，设立国有资产监督管理委员会；同时，将国家经贸委的内贸管理、对外经济协调和重要工业品、原材料进出口计划组织实施等职能,国家计委的农产品进出口计划组织实施等职能,以及外经贸部的职能等整合起来,组建商务部。这些举措，在解决多头管理、职能交叉问题上，给地方政府机构的统筹设置、探索实行职能有机统一的大部门体制作了很好的示范。
五是一些地方也已取得经验。如湖北随州市，早在2000年，就将统战部、民族宗教事务局、台湾工作办公室（台湾事务办公室）合并成一个机构，将文化局、文物局、体育局、新闻出版局合并为“文体局”，将文联、社科联、作协并入宣传部，将直属机关工作委员会的职能并入市委组织部等等。这些尝试，至少为新一轮改革中县级机构的统筹设置提供了直接经验。
六是纪检监察体制成功运行。1993年，根据中共中央和国务院的决定，中央纪委和监察部从当年开始合署办公，实行一个机构两块牌子，履行党的纪律检查和行政监察职能。当年，各级地方党委和政府都实行了这种体制。十多年的实践证明，这种体制有利于统筹协调党的纪检工作和行政监察工作，实现了精简、统一、效能的目标。这实际上是统筹党委工作和政府工作的一种成功尝试。也充分说明，在一定领域内，党委工作机构和政府工作机构是可以统筹设置的。
七是国外成功经验可供借鉴。西方一些发达国家，早就开始了大部门体制的实践。就中央政府部门的数量而言，美国是16个，英国是17个，日本只有11个，法国相对较多，也只有20个。综观西方的作法，它们多是将一些职能相近的部门统筹设置，实行大部门体制。比如美国，其运输部就包含了海、陆、空运输；一些国家甚至把邮电职能也放在运输部门，体现了“大运输”的概念。再如美国农业部的职能，涵盖了我国农业部、水利部、林业总局的职能，体现了“大农业”的概念，管辖范围比较宽。它们的地方机构设置也采取了类似方式，其作法被实践证明是成功的。
从以上分析不难看出，无论从我国市场经济体制实践情况和经济社会发展变化要求看，还是从汲取西方发达国家成功经验看，统筹设置县级机构，实行大部门体制不仅是必要的，也是基本可行的。
县级机构统筹设置与改革的基本思路
新一轮县级机构改革，应以党的十七大精神为指导，从我国国情出发，既适应经济社会发展变化和县级政权组织运行需要，健全其行政管理体制，使其基本与省市行政管理体制框架相衔接，又考虑县级机构编制规模实际，加大职能和机构整合力度，统筹机构设置，优化职能配置，提高其政权组织的运行效能。因此，其改革方案的设计，除坚持既定原则之外，还应坚持以下原则。
一是有利于建设服务型政府的原则。应通过加快政府职能的转变和管理的创新，通过机构设置、职能配置的统筹和优化，加强社会管理和公共服务体系建设，推动县级政府在履行好经济调节和市场监管职能的同时，提高社会管理和公共服务能力，不断加强社会管理，大力发展社会事业和公共事业。
二是有利于实现职能有机统一的原则。应按照“全面、统一、精干、效能”和权责一致的要求，尽可能将党政部门之间、政府部门之间、垂直管理部门与县级政府之间相同或相近的职能交由一个部门承担，或明确其主办与协办的关系、责任和程序，使其职能的配置和履行得以规范、协调、统一、有力。同时，尽可能整合部门所属执法机构，并按事业单位分类改革要求，将履行公共事务管理职能的事业单位整合纳入行政机构系列，减少行政职能的体外循环。
三是有利于决策、执行、监督分开的原则。在加大职能和机构整合力度，建立大部门体制，加大其职能覆盖范围的基础上，应根据县级政府部门以履行执行和监督职能为主的特点，在大部门体制内，将决策准备、综合协调、行政许可职能集中于政府工作部门，将行政监督职能和执行性、技术性事务交由专门机构承担，使决策、执行、监督的分工合理，运行统一、有力。
四是有利于解决结构性矛盾的原则。在机构编制的布局和结构调整上，应根据经济社会发展变化和行政体制调整的需要，以职能配置为中心，以职责任务加重、覆盖范围广泛的部门为基础，建立大部门体制，将职责相同或相近、覆盖范围较窄、工作任务较小的部门并入，并在编制总额内根据职责任务重新确定各部门人员编制的配备，减少因机构设置和编制配备不合理而造成人手不足和人浮于事的矛盾。同时，还应考虑在大部门体制内，在保证法人机构权责一致的前提下，实行人事、财务等内部管理职能由大部门承担为主的体制，减少部门所属单位内部共性机构的设置及人员编制的配备，以进一步节约行政资源，提高行政效能。
根据以上设想和原则，县级机构可逐步做如下整合和调整：
（一）党政部门之间和党群机构之间的整合
1.在整合文化局、体育局和广电局行政管理职能,组建文化体育局的基础上，党委宣传部与政府文化体育局合署办公，实行一个机构两块牌子，并加挂文明办的牌子。同时，将文联、社科联设在宣传部，对外仍称“xx县（市）文学艺术界联合会”、“xx县（市）社会科学联合会”，在干部适当交叉任职、合并内设共性机构的前提下，不降低机构规格，以便独立开展工作。
2.在整合司法局和法制办职能、组建法务局的基础上，党委政法委与政府法务局、社会治安综合治理委员会办公室，实行一个机构三块牌子。
3.在对台工作和民族宗教工作任务相对较轻的县市，党委统战部、台湾工作办公室（政府台湾事务办公室）与政府民族宗教事务局，实行一个机构四块牌子。
4.在工会、共青团、妇联、残联的基础上，组建党委群众工作部，对外保留这些人民团体机构的牌子。其机构规格问题比照上述办法处理。或者仍单独设立上述人民团体机构，按统一核编标准改用事业编制，仍参照公务员法管理。
（二）政府部门之间的整合
这方面情况最复杂，各地不一。但按大部门体制要求整合的潜力更大。如在建设局、规划局、园林局、房产局、公用事业局等机构的基础上，组建住房和城乡建设局，统一履行城市和村镇的规划、建设、管理职能；整合卫生监督局、食品药品监督管理局的职能和质量技术监督局、工商行政管理局的有关职能，组建统一履行食品药品生产、流通、消费环节与卫生条件监督职能的食品药品和卫生监督局，统一执法；在涉农事务和涉农机构较多的县市，可在农办、农业局、农机局、农垦局、水产局、畜牧局的基础上，组建农业局，并组建统一的农业执法机构，平原县市还可将林业局并入农业局。在这些整合的同时，均可将检验检测等技术性职能交由技术机构承担。
（三）其他党政机构的调整从最大限度节约机构编制资源出发，还可将政策研究室、保密办、机要局、老干局等职能单一的机构改为部门内设机构。
总之，以上述思路整合和调整，县一级可在加强安监、环保、法制等机构的同时，实现单设机构30左右，党委部门9个左右，政府部门20个左右的目标，比现有机构少25个左右。
此外，需要指出的是，实现上述设想，不仅需要中央改革政策、国家行政管理体制改革和事业单位分类改革大背景的支持，而且需要中央从发展变化中的县情出发，对县级党政领导体制及班子成员交叉任职做适当调整，以适应党政机构之间的整合；同时，对县级履行公共事务管理职能的人员编制总量予以调整和核定，对诸如县级部门领导职数设置及所属机构规格等相关问题予以统筹考虑，并作出相应规定，等等。（作者单位：湖北省黄冈市机构编制委员会办公室）