重庆市编办
【内容提要】《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第二十四条规定，“县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当定期评估机构和编制的执行情况，并将评估结果作为调整机构编制的参考依据。”党的十七届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》也明确要求，“建立科学合理的政府绩效评估体系和评估机制”。建立机构编制执行情况评估机制，不仅是党中央、国务院交给机构编制部门的重要任务，更是机构编制部门贯彻落实科学发展观的一项重要举措，对于深化行政管理体制和机构改革，开创机构编制工作新局面，有着十分重要的意义和作用。
深刻认识机构编制评估的内涵，
解决认知问题探讨机构编制执行情况评估的内涵，首先要清楚什么是绩效评估，因为机构编制是政府行政体制的重要内容，是政府绩效中不可或缺的部分，必须纳入整个政府绩效范畴来加以讨论。从现代理论研究的角度来看：政府绩效是一个由经济绩效、社会绩效、政治绩效、管理绩效和服务绩效为主要内容的复合概念，它不只是一个对基于成本—收益效率的结果关怀，而是包括政府成本、政府效率、政治稳定、社会发展、发展预期在内的综合性成本收益结果。因此，我们可以将政府绩效理解为：在科学发展观的指导下，政府在投入特定成本的基础上所取得的效率、效果、能力、服务质量、公共责任和公众满意度等方面的成果和影响。如此，我们将政府绩效评估定义为在科学发展观的指导下，基于特定的价值取向，构建一定的标准体系，运用科学的方法、程序和技术对政府机关的效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面进行分析判断，是对政府管理过程中的投入、产出与成果影响所反映的绩效进行评定的过程。
根据政府绩效评估的定义、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》的相关规定和“从易到难、循序渐进，先行试点、总结推广”的原则，我们认为，机构编制执行情况评估的内涵是：由机构编制管理机关牵头，根据科学发展观的要求，按照一定的标准、方法和程序，对由公共财政供养部门的机构编制执行情况进行定期评估，并将评估结果作为调整机构编制、深化行政管理体制以及加强政府自身建设的参考依据。建立机构编制执行情况评估机制，十分重要和必要：
（一）建立机构编制执行情况评估机制，是贯彻落实科学发展观的重要措施。科学发展观的要求是树立以人为本、全面协调可持续的发展观。机构编制部门贯彻落实科学发展观，就是要统筹协调机构设置、职能配置、编制配备，做到机构设置和谐、职能配置和谐；就是要正确界定好政府与市场、企业、社会的关系，既要注重发展政府职能作用，又要尊重和遵循市场规律，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强科学发展的活力和效率。实行机构编制执行情况评估、科学配置机构编制资源的过程，就是机构编制部门贯彻落实科学发展观的过程。
（二）建立机构编制执行情况评估机制，是实现政府职能转变的必然要求。推进政府职能转变，建设服务型政府，是当前政府改革的重要内容。我们要建设“为群众服务，满足群众需要，请群众评判，让群众满意”的服务型政府，就必须对现行政府职能职责履行情况，尤其是政府职能越位、错位、缺位等问题进行评估。建立机构编制执行情况评估机制，合理确定政府职责、功能和规模，促进政府职能的归位、补位和正位，就是现实所需、群众所愿。
（三）建立机构编制执行情况评估机制，是深化行政管理体制改革的现实需要。通过机构编制执行情况评估，系统地收集机构设置、职能履行、人员配备、管理效率等主要信息，准确了解实际情况，进行科学分析，对机构编制工作做出系统的评价，进而为深化行政管理体制改革和政府机构改革提供依据，既是现实所需，也是改革所要。
（四）建立机构编制执行情况评估机制，是创新机构编制监督检查工作的重要抓手。在推进行政管理体制改革和机构编制管理的实施过程中，可以按照机构编制评估体系的要求适时进行检测，准确把握行政管理体制和机构改革以及机构编制管理动态情况，及时提出对策和措施，避免偏离改革和管理目标。同时，建立机构编制评估制度有助于群众依据机构编制评估体系有关内容，加强对机构编制工作的外部监督，促进机构编制部门进一步转变观念，强化与群众之间的互动，真正回应群众的需要和愿望。
合理确定机构编制评估的指标，
解决标准问题我们认为，所谓的机构编制评估指标是指用来反映、概括和衡量机构编制管理绩效水平的一系列具体指标。评估指标体系的构建是实施机构编制评估的一项基础性工程，也是推进机构编制评估制度的关键环节，必须在明确之后，才能在实际评估中起到指导作用。
（一）构建指标体系的原则。一是科学性原则。构建评估指标体系必须以科学发展观为指导。评估指标的选取要经过严密的理论筛选和实证研究，合理确定指标体系和指标的权重，以保证指标的合法性、有效性、实用性及可操作性。二是全面性原则。指标的设计要尽可能全面反映评估对象的各个方面，既要有经济、效率与效果方面的内容，也要有公平方面的内容；既要注重政府部门产出和结果方面的指标，也要注重政府服务质量和服务对象满意度方面的指标；既要反映现状，也要反映出未来的发展变化趋势。三是层次性原则。指标体系的设立要注重层次和分类，一般由三层指标构成，我们称为一级指标、二级指标、三级指标。通常，一级指标只能反映出评估大体方向，是由多个二级指标组成的。二级指标对一级指标进行了分类，但不能体现具体评估项目，它是一级和三级指标之间的过渡。三级指标是具体评估项目。当然，如果工作相对复杂，还可以延展至四级指标、五级指标乃至六级指标。四是相关性原则。这里所谓的相关性是指指标与评估对象的之间的关联，也就是说，机构编制的评估指标必须要与机构编制工作密切相关，要能反映出机构编制的特征和性质，而不能和通用的政府绩效评估混为一谈，或者生搬硬套其他领域的指标体系。五是可量度原则。设计指标体系时要采取定性与定量相结合的方法，使指标能够被评价，能够被度量，从而保证评估结果的客观公正。
（二）构建指标体系的模型。当前，对政府绩效的评估模型主要运用了企业和国外政府绩效管理理论和方法，用的比较多的有平衡计分卡、量表测评和素质测评、关键绩效指标法、标杆管理、全面质量管理、360度评价法等。基于机构编制工作的特征，我们将借鉴已有的评估模型，并与专家学者共同研究，合理确定有效的机构编制执行情况评估方法。突出可操作性，难易适中，先易后难，不求尽善尽美，只求可行有效。
（三）构建指标体系的内容。机构编制评估指标体系的内容，应该从职能的配置到编制配备都要予以体现。我们认为主要应包括以下内容：一是机构职责方面。职责是一个单位和部门开展一切工作的依据，履行情况如何，理应是机构编制执行情况评估的核心内容。1、职能的界定。行政职能是重要的行政资源，政府职能是由社会需要决定的，职能配置是否有效，是否合理，是否必要，是否存在与其他机构职能交叉的情况等。2、职能的履行。根据职能分解，确定被评估对象所具备的职能的履行情况，是否完成，是否达到目标，是否满足公共需要，是否达到预期效果等。3、行使职能的度。确定被评估对象在履行职能时是否存在越位、缺位的情况，是否有利于政府职能转变，是否有利于经济社会发展，配置的职能是否由本机构行使等。二是机构设置方面。机构是职能的载体，职能是通过机构实现的，如何设置机构对职能的履行具有巨大影响，是评估不可缺少的内容，其中包括：1、机构设置的必要性。机构设置是否有必要，是否满足职能转变的需要，是否能满足发挥整体效能的要求，是否有助于政府目标的实现？2、机构级别的确定。机构级别的确定是否合适，是否能够反映出机构在整个行政体制中的地位，是否能体现其在转变职能中的重要性，级别是否过高或过低？3、内设机构的设置。内设机构是否是职能所需，是否体现精简高效，设置是否客观科学，数量是否恰当？三是编制配备方面。人员编制是机构编制部门工作的主要内容之一，其数量的核定和检查都是深化行政体制改革必不可少的内容，它包括的要点有：1、编制核定。是否符合职位分析的基本要求，是否与承担的职能相匹配（人员编制不足是人员编制配备不足还是因管理不善所致），是否符合精干高效的原则，是否科学合理？2、编制数额。是否符合编制标准，是否适应政府职能转变的需要，是否满足精简高效的原则，是否适应履行职能的需要？3、编制结构。编制结构比例是否合理，是否有利于职能的实现，是否有助于政策的执行？4、领导职数。领导职数是否符合规定要求，是否有利于职能的履行，是否存在“官”多兵少的现象？四是编制管理方面。机构编制管理涉及到机构和编制的控制手段和效果，主要体现在：1、机构管理。是否突破规定限额；是否按规定程序设置；是否满足精简的原则？2、编制管理。编制的核定、分配、使用、管理和财政供养人员、事业编制总量的控制情况；各类编制核定是否突破下达的编制数额，领导职数是否符合相关规定的要求？3、实有人员的管理。是否存在超编进人，是否存在超职数配备领导干部；是否执行编制使用报批程序，是否达到余编控制目标？4、制度建设情况。机构编制规范化管理制度建设和落实情况；机构编制管理与财政预算管理、公务员管理协调约束机制的建立和落实情况。五是政策法规方面。1、机构编制政策法规的执行情况。政策是如何贯彻的，效果如何，在贯彻落实的过程中遇到什么问题和困难，采取何种措施克服，有何创新和发展？2、管理权限和审批情况。是否按照“一支笔”政策执行，审批程序如何体现，管理权限如何界定？六是行政效率方面。行政效率定义为行政投入和行政产出的比率关系，它关系到对行政成本的利用率。在机构编制评估中，这是一个必须评估的内容，主要包括：1、行政成本。机构从事管理活动时投入的成本，主要指人力、物力、设备等，每项管理所需要的财政投入。2、行政效果。财政投入是否取得实效，体现在哪些地方？成本的利用率如何，怎么计算，结果如何？3、工作效率。机关的工作效率如何（如办理一件事情所需要的人力物力财力），人员的服务态度如何，人员的精神面貌如何，是否有利于服务型政府的建设？4、机关行为合理化水平。是否建立合理而完善的制度，是否实行责任制，政务公开情况如何，是否使用办公自动化，是否实现电子政务，公众反映如何？
科学制定机构编制评估的方法，
解决操作问题内涵和指标确定之后，还必须明确谁来评、如何评，这是机构编制执行情况评估如何操作的关键。
（一）评估的主体。从机构编制的层面上来看，评估主要是由机构编制部门牵头，会同财政、纪检监察、组织人事部门等共同实施。为了确保评估的有效性、准确性和公平性，在条件成熟时，可以逐步扩大到专门评估机构。他们各自的职责有：机构编制管理部门，对评估负有统领、组织和协调的责任；相关协助机关，如财政、纪检监察、组织人事、审计等部门，对机构编制评估中涉及到的专业环节进行协助性评估；由机构编制管理机关委托第三方机构，如社会组织、专业人员、人大代表、公众代表等，对机构编制进行职业性的专业评估，从非利益方的角度保证评估结果的全局性和客观性。
（二）评估的对象。根据机构编制涉及的范围，可以考虑在政府绩效评估的范畴内，对使用行政编制的单位进行机构编制方面的专题评估，即凡是使用公共财政供养的党委机关、人大机关、政府机关、政协机关等都应纳入评估的范围。为了遵循“循序渐进”的原则，建议先在地方或基层使用行政编制的单位进行评估试点，条件成熟后，可以逐步推广到地方政府和事业单位。在具体操作中，还可以按照“全面推进与重点突破相结合”的原则，突出对那些职能转变任务繁重，与群众利益、行政体制改革密切相关的政府职能部门的评估。
（三）评估的内容。在新公共管理理论的指导下，现行的大多数政府绩效评估都是以“3E＋2”为评估指标的基础构架，其中“3E”指的是经济、效率、效益，“2”指的是公平性和回应性。从机构编制所处的政治层面来说，不仅要满足3E＋2的指标构架，而且还要满足上层决策的需要，因此就必须对行政体制改革所触及的深层次内容进行评估，比如机构设置是否科学、合理；职能履行和人员配备是否必要、到位和足够等。
（四）评估的方法。由于机构编制工作具备一定的特殊性，建议采取综合评估和单项评估相结合的方式进行评估。单项评估是指评估的内容仅涉及到机构编制工作的一个项目、一个层面、一个方面，这种方式一般用于专项评估；综合评估则是指评估的内容涉及到机构编制所包含的方方面面，以其获得综合的评估结果，这种方式一般用于全年的综合考核，或部门评比之类的评估。
（五）评估的沟通。评估沟通应当贯穿于整个评估过程。评估前沟通，让评估和被评估方都对评估有一个全方位的了解；评估中沟通，以便于评估方充分了解被评估方的实况；评估后沟通，将评估结果以及评估中发现的问题及时反馈给被评估方，并进行以后工作方向的引导，便于被评估部门的机构编制整改和管理水平的提高。
正确评价机构编制评估的利弊，
解决定位问题任何一项制度都不是万能的，机构编制执行情况评估机制也是一样。只有深刻认识其“利”和“弊”，准确定位，才能扬长避短，为我所用。
机构编制评估制度作为一项新生事物，具有以下潜在的好处：一是机构编制评估是行政管理体制改革和调整机构编制的重要参考依据，有利于建立健全机构编制动态管理机制，使机构编制工作更加适应经济社会发展需要；二是机构编制评估作为一种有效配置资源的重要预测手段，对合理规划使用有限的公共财政和深化行政管理体制改革具有重要现实意义；三是机构编制评估制度属于一种将绩效和奖惩相联系的诱因机制，有利于各级机构编制管理机关提高机构编制管理水平；四是机构编制评估作为诊断政府部门发展的重要措施，有利于实现和落实各级政府及其部门的责任，提高公共服务质量和效率，提高政府的公信力和形象，改善政府部门和群众之间的关系；等等。
同时，我们也应该清醒地认识到，作为一项新兴事物，它在实施的过程中也会遭遇到各种障碍。一是评估指标多重性、评估指标量化难度大以及公众参与评估的机制尚未建立，容易导致评估流于形式，浪费评估成本；二是由于市场经济体制尚未完善、相关政府配套制度不健全以及传统人文环境等因素致使评估信息准确度不高，往往会带来许多消极性的影响；三是评估意识尚未深入人心、评估手段不成熟以及高素质评估队伍缺乏，要么因光环效应，要么会“戴着墨镜看人”，致使考评结果不够准确，评估结果应用存在局限性。四是机构编制工作敏感复杂，一些评估对象为维护自身的既得利益，也可能采取弄虚作假等方式对抗机构编制评估或者产生其他腐败行为。