——以浙江省富阳市“专委会”改革为个案
方 卿 张溪溪【内容提要】大部制改革构成了中国行政管理体制改革的新内容，但其最终目标却仍无定论，这首先是由于大部制的内涵仍有待于完整、准确和符合实际的界定。与此同时，一些地方政府的先行先试，为大部制改革的进一步深化提供了可资借鉴的参照，也为思考大部制的内涵创造了条件。浙江省富阳市的专委会改革就是如此。富阳改革的特点是通过13个专门委员会实现职能合并。在职能合并这一改革模式上，富阳的改革与大部制改革可谓异曲同工，但这种改革模式却存在一定的隐患。毕竟，职能合并并没有消解原有的部门分工，也无法避免合并的职能再次分解。为此，可以从后福特主义的企业生产模式中汲取理论养分，通过大部门内部的团队建设和推进团队合作来解除隐患。
党的十七大指出要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”大部门体制因而提上了中国行政体制改革的议事日程。2008年3月，十一届人大一次会议通过了新一轮国务院机构改革方案，其核心即为“大部制改革”。此后交通运输部、人力资源和社会保障部、工业和信息化部的正式挂牌，则标志着大部制改革的正式实施。按照业内专家的提法，大部门体制，或大部制，“就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围相似的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免了政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。”这一说法强调大部制改革的目的是加强“职能合并”，而职能合并自然可以起到“精简机构”的作用。
大部制改革刚刚启动，“大部制”的内涵是否就如业内专家所言，重在“职能合并”？倘若其涵义确如业内专家所界定的，那么这样的大部制改革能否真正达成职能合并、机构精简的目的？更进一步说，能否真正促成中国行政管理体制的优化？这恐怕还是一个未知数。毕竟，如果没有与大部制改革配套的其他机制相配合，那么职能合并后还可以分离、机构裁撤后也可以添设。大部制改革即将全面铺开，在这种情况下，辨明“大部制”本身的理论意涵，就能为大部制改革设定一个比较明确的方向，因而是大部制改革中急需解决的一个问题。
在国务院推行大部制改革后，地方政府必将因势而动。考察地方政府机构改革的实践，则可以发现，一些地方，如湖北随州、浙江富阳等地早已走在了中央的前面。其中，浙江省富阳市自2007年4月起推行的“专委会”改革就被说成是大部制改革的一种形式。当然，富阳的改革思路，即在不改变现有机构和编制的基础上设立专门委员会，与国务院的机构改革方案有着显著区别，但如果从“职能合并”的角度看，其旨趣又明显是相同的。鉴于富阳的改革已历时一年有余，有了一定的实践经验和教训，并且已有初步的总结，本文将以此为基础，结合后福特主义的企业生产模式理论，对大部制作一探索性思考。
大部制改革：富阳的实践
富阳市位于浙江省西北部，富春江下游，属杭州市所辖。市域东西长69.7公里，南北宽49.7公里，总面积1831.21平方公里。全市设乡镇、街道25个，市政府下设委办局42个，总人口63万余人。据2006年的统计，全市生产总值达238.4亿元，人均GDP为37618元，财政总收入30.26亿元，综合实力名列全国百强县（市）第30位。自2007年4月起，富阳市推行了专委会改革，这被称为大部制改革的“县级市版”。
1、改革的缘起
如果把“专委会”改革比作做文章，那么2006年9月28日富阳市纪委的一份《信访情况反映》则为文章的构思提供了思路。这是一份针对涉农资金管理的内部报告，揭示了村委会主任、支书的“一石多鸟”、“瞒天过海”和“移花接木”的“致富门路”：龙门镇一村支部书记承包一块山坳坡地（其中34.8亩属于农保区耕地）后，以项目开发为由申报资金补助，结果从2001到2005年，共有6家单位下拨资金11笔，共计54万元，尤为离谱的是，其中的农保区耕地居然也从国土局争取到了造地改田资金8.7万元，这就是“一石多鸟”。场口镇一村委会主任在农田租赁合同上多写了330亩，因而获得近万元的种粮大户补助款，是为“瞒天过海”。受降镇一村委会主任则借用别人的大型茶园基地，申报农业产业化项目，领走了5.5万元种植农作物补助款，此即“移花接木”。
报告接着分析了造成这一情况的原因，认为根子是部门林立：富阳每年有2个多亿的三农扶持资金，它们分散在各个部门中，其中既有农办、农业、水利水电、林业等农口部门，又有交通、建设、文化、教育、卫生、旅游等非农口部门。当各个部门缺乏沟通协调机制时，各自为政立项拨款就为上述典型事例中的主人公提供了钻空子的机会。
2、改革的内容
要纠治上述弊端，就必须“淡化部门概念，强调工作理念；打破部门壁垒，增强整体合力”，为此，2007年4月28日，富阳市委、市政府发布《关于建立和完善市政府工作推进运作机制的意见》，由此建立了所谓“4+13”的运作机制：
首先，市四套班子建立重大事项协调机制，即成立工业化战略推进领导小组、城市化战略推进领导小组、作风建设领导小组以及决策咨询委员会，以协调重大事项。市委书记和市长兼任三个领导小组的组长。
其次，建立全新的市政府工作推进运行机制，成立13个专门委员会，即运动休闲城市委员会、现代服务业发展委员会、社会事业发展委员会、城乡统筹委员会、重大工程建设委员会、环境保护委员会、工业经济委员会、社会保障委员会、体制改革委员会、土地收储经营委员会、公有资产管理运营委员会、规划统筹委员会和计划统筹委员会。专门委员会由1名副书记、6位副市长分别担任主任，一些相应的局牵头，所有相关的局、办作为组成部门。13个专门委员会是在现有政府架构之上设立的协调形式，不改变原有的机构设置与人员编制。
“4+13”机制，特别是13个专委会建立后，其配套措施也相应得到了推行：第一，权力上交，即各委办局的很多权力向上收，收到了专委会手中；其中尤为重要的是财政资金管理权和公有资产管理运营权的上收。如前述的涉农资金，就从各个部门全部整合上收到城乡统筹委员会，统一拟定资金投向重点，统一立项、统一管理、统一验收；第二，改变市长分工，传统的政府分工为副市长分管几个部门，担任专委会主任后，副市长也有分工，但这种分工打破了部门界限，其分工以专委会设定的主要职责为限。基于这种分工，到目前为止，富阳市已“初步构建起‘大规划、大财政、大国土、大三农、大工业、大商贸、大建设、大交通、大环保、大社保、大监管’的工作格局。”
“戴帽子”与空转：
专委会改革的成效与局限性
很显然，富阳的13个专委会是在现有政府架构基础上新设立的机构，尽管它们不构成一个政府行政层级，但又确高于现有的42个政府委办局，否则也就谈不上发挥协调、整合政府资源的功能。因而这一改革被人形象地称为“在原有部门上面加一个大屋顶”，或戴上了一个新的帽子。那么，这个新戴的帽子又给富阳的行政带来了什么呢？
1、专委会改革的成效
首先一个变化是，专委会改革实现了政府资源和职能的整合。针对这次改革，富阳市设定的目标是达到“六个一”的效果，即“计划一个头、土地一只口、规划一张图、建设一盘棋、资金一本账、监管一条龙”，这充分反映了富阳市对职能和资源整合的高度重视。公有资产管理运营委员会成立后的第一个举动，就是将原先166个独立核算单位的各种财政性收入全部剥离出来，同时将原先分散在各部门的资金全部存入财政专户；委员会的第二项工作，则是将全市机关事业单位的房产和地产全部收上来，已进行的第一批61家单位，共移交了建筑面积为28.26万平方米的房产和33.96万平方米的地产，其账面价值达14.7亿元。这些都是资源整合的显著例证。
同样地，新成立的城乡统筹委员会，也通过对20个组成部门的一一梳理，实现了涉农惠农方面的配套资金（2.2亿多元）的整合。城乡统筹委员会建立后，还对涉农职能进行了重新划分，新的职能分为七个方面，即农业产业结构调整、农业产业科技应用、农业产业化经营、农村基础设施建设、农民培训转移、农村改革发展、阶段性专项工作，从而实现了涉农职能的整合。当然，这种整合有着相应的运作机制来保证，如城乡统筹委员会即负责编制“三农”建设年度项目计划和预算，还在内部专门制定了议事规则，并力图形成“大三农—大城乡—大统筹”的建设格局。
资源整合和职能整合给政府行政带来了显著益处。一是实现了财力的集中，这不但带来了直接的经济效益，而且有利于政府集中力量办大事。各部门房产由公有资产管理运营委员会下属的公共资产管理中心接管后，统一拍租和管理，年出租收入1600万元；各部门资金整合后，部门的借款和存款可以相互调剂，每个月仅利息支出就节省近1000万；财政部门还可以选择效益最大化的存款方式，且可以使用间隙资金进行运作，这都将带来经济效益。
如果说上述事实还只是反映了资源整合增加了政府收入，那么下面的实例就足以佐证，资源和职能整合确实给政府集中力量办大事创造了良好的条件。洞桥镇小坞村有72户村民居住在一条小溪两旁，其住房大多已成危房，而小流域的地质灾害时刻有可能发生，搬迁已箭在弦上、不得不发。然而，当国土局以每户补助2万元地质灾害治理资金来动员村民搬迁时，村民却因新建房屋需要10余万元而置之不理。城乡统筹委员会成立后介入此事，即通过整合有关部门（地质灾害归国土局管，小流域治理归水利局管，下山移民归农办管，农村住房特困户补助归建设局管）的相关资金，使每户居民都能获得6到7万元的政策补助，从而顺利完成了搬迁任务，消除了隐患，促进了社会建设。
二是资源整合也减少了各部门的寻租空间，减少了“公共权力部门化、部门权力利益化”带来的寻租诱惑。显然，财政性收入，房地产等公有资产上收后，各部门能够自主支配的部分就少了，同时，资源的集中使用、职能的整合，也使得钻部门分工之空的机会大幅减少，这都起到了防止寻租发生的良效。
其次，随着新的分工方式的确立，市委书记、市长、副市长成了实实在在的协调人，而非各部门的“救火队”。在传统的分工方式下，由于副市长分管若干委办局，而委办局之间又在科层制的基本要求下，形成了彼此之间的明确分工，在这种情况下，副市长就成了督促委办局跨部门合作和解决职能部门之间推诿、扯皮乃至纷争的所谓协调者，在现实中又以解决纷争的协调工作占多数，再加上副市长也有各自的分工，一旦这种纷争跨越了一个副市长的分管范围，那么在副市长也协调不了的情况下，有关的纷争就必然上升到市长、市委书记的层次，其综合效应就是市委书记、市长成了委办局的救火队，违背了在高级管理者与中基层管理者的管理分工上强调高级管理者抓大事的“例外原理”，不利于市委市政府主要工作的开展，因而也就给本地的经济社会发展带来了负面效果。
随着新分工模式的确立，副书记、副市长不再以部门为限进行分工，而是以“职责”，或者说“任务”为限进行分工，这就打破了原来的部门界限，使得副书记、副市长可以根据自身的职责范围，调动比原来分管的委办局数量多的多的职能部门来参与一项任务的落实。当然，在副书记、副市长并不分管某几个部门的情况下，职能部门也就不能借此把因部门之间分工形成的问题再推给上级领导来处理。
进一步说，专委会机制中牵头部门的存在也为书记、市长设立了一道避免沦为“救火队”的防火墙。也就是说，一旦任务执行过程中，出现委办局因分工不同而产生的问题，那么牵头部门就要首先加以处理。牵头部门本身就是综合协调机构（如市府办）或任务主要相关方（如劳动和社会保障局之对应社会保障事务、财政局之对应公有资产管理运营），它们应该也有一定能力来处理其他委办局在相应事务上出现的分工带来的问题。
在上述两层因素的作用下，副书记、副市长，进而市委书记和市长就可以从具体事务中解放出来，从而更多地发挥决策功能，并在行政执行中充当一个以任务为中心，而非以部门来分界的协调人。这种变化被形象地称为市长从“‘大局长’变为真正意义上的市长”，其方向则是“变政府分工为政府统筹、变部门负责制为政府集中制、变分工分线为统筹整合，杜绝工作上的多头管理和相互扯皮”。复垦问题得到破解可谓上述协调功能加强的一个良好事证。在宅基地复垦造田项目上，国土局每年都要花费近千万元资金来购买“熟土”，即耕地表面30厘米左右多年积累的肥沃耕作层泥土，用以改善农田土质；另一方面，城市搞基建征用农田时，却大量“埋土”，大量石渣倾倒在耕地之上，造成了耕地熟土的流失。城乡统筹委员会成立后，即着手打破这个怪圈，其办法是：建设部门在核发施工许可证时，应要求施工单位在施工前先把耕作层刨掉；由此形成的熟土统一由建设局负责收集，再交给国土资源局覆盖在复垦地的表层；农业局则负责测土配方。这个办法收效甚佳，一年来，富阳已复垦1270亩，前述小坞村搬迁后，新建村落所占用耕地上的“熟土”，就被刨出来等待复垦使用。
2、专委会改革的局限性
毫无疑问，富阳的专委会改革取得了很大的成效，然而，从职能合并这一专委会也即大部制改革的思路来看，职能合并的效果究竟如何，却仍有待于实践的检验。从理论上分析，这种职能合并的思路，是有其局限性的。专委会或大部制改革的职能整合，整合的是业经明确分工的职能，这就意味着，首先，原来的职能分工依然保留了下来，从而在改革的原点上为整合后的职能的履行设置了障碍。仅仅把职能合并到一个大的部门，或像富阳一样合并到一个层次较高的专门委员会，并不能消解原有的分工。当原有分工依然存在时，让承担各自分工的部门不从自身来考虑，甚或不产生部门利益，就都有较大的难度。当然，如果改革之后对部门之间的协调工作能够做足，甚或如富阳一样首先形成资源的整合，那么确实可以在一定程度上打破原有的部门分工，然而，这毕竟不是长久之计，一旦大部门或专委会的协调能力下降，那么部门各自为政、扯皮推诿的现象又将愈演愈烈。易言之，不在消解分工的基础上进行职能合并，就难以让所有职能部门合作无间地履行合并后的职能，倘若处置失当，那么在合并后的职能无法适当履行时，职能整合将沦为一句空话。
在富阳的改革中，专委会的设立以不改变原有机构设置和人员编制为前提，这更加剧了分工给职能整合带来的负担。在前述城乡统筹委员会对涉农职能的调整实例中，我们看到了专委会改革在职能整合方面做出的努力，但是，将原有分散在不同部门的涉农职能归口整合为六个方面，并不能保证承担细化职能的具体部门，就会朝由这六个方面确立的工作方向去努力，因为它们的本职工作或许只涉及这六个方面的一部分甚至一小部分，让它们为他人作嫁衣裳确有些勉为其难。
其次，在原有分工依然保留的前提下进行职能合并，要使合并后的各个部门在大部门或像富阳这样的专委会“帽子”下真正实现职能整合，就需要协调具体部门的大部门或专委会拥有较大的权威性，拥有较大的权力，也就是需要大部门集权，而集权有利也就必然有弊。富阳专委会改革中首重财政性收入和公有资产管理运营权的向上集中，其思路不能不说是正确的，因为不这样就无法让专委会，也无法让市长、副市长掌握强大的协调能力。就大部制改革而言，这一事实则恰恰表明了权力集中在职能合并中的重要性。然而，大部门或专委会的集权势必降低具体部门的主动性和积极性，如此一来，同时发挥大部门和其子部门、或专委会和职能部门的“两个积极性”，就成了大部制改革或专委会改革引发的新问题。再次，既然原有分工依然存在，那就无法防止合并后的职能会再次分解。职能分工是现代科层制组织的一项基本内容，作为科层制组织，政府的组织体制也必然以职能分工为基础，而这种职能分工又往往以组织中的每一个体都担负相对有限的职责为极致。在中国政府这里，改革开放以来的行政机构设置中还存在着一个促使分工细化的特别因素，那就是在社会主义市场经济体制的建设过程中，部门利益的强化推动了行政管制的细化，而行政管制细化背后的利益驱动必然带来部门的分工细化。
因此，日趋细化的职能分工已然成为中国政府组织体制的必需因素，以职能合并为思路的大部制改革即便进行了职能整合，却无法更改细致分工的事实。富阳的专委会改革之所以选择添加“大屋顶”的形式，显然有减小改革阻力的考虑。作为县级市的先行先试，专委会改革选择戴帽子的方式是可以理解的。不过，当目力仅及于职能合并时，无论盖上专委会这个“大屋顶”，还是实实在在地组成一个大部门，通过大部制而合并的职能显然并没有因为统一归属于大部门而消解掉，相反，它们仍只能由承担有限职责的个体或具体部门来继续承担，在这种情况下，欲防止职能合并出现反复，就需要改革的进一步深化，而不能把思路终止在职能合并上。
概而言之，从专委会改革的实践可以看出，职能合并式的大部制改革无法绕开职能分工及其日益细化这一事实，在没有其他机制的配合下，合并的职能或许将无法正常履行，这样一来，相对于大部制改革的本意而言，新出现的大部门就是在“空转”，更何况这种空转中，还埋藏了因职能再次分解而无法继续自转的隐患。
团队合作：后福特主义对大部制改革的启示
如上所述，职能合并式的大部制改革终将受阻于职能分工日趋细化这一事实。实际上，一旦设立大部门，随着分工不同的机构归属于一个大部门，其职能也自然而然就归属于同一个大部门，因而职能合并本就是大部门体制的题中应有之义，并不构成大部门体制改革的重点。改革的重点，也是大部门体制的核心内涵，应围绕职能合并之后怎么办来进行。在这方面，企业生产领域的后福特主义模式为我们提供了重要的启示。1、从福特主义到后福特主义
作为一种企业生产模式，后福特主义当然是相对于福特主义而言的。福特主义模式首创于20世纪初的福特汽车公司，随着1913年世界上第一条流水线的出现，1500万辆T型车走向了千家万户，而福特主义的生产模式也由此走向了世界。这种生产方式的主要特征是大规模生产、标准化产品、垂直型的组织形式、刚性生产、生产者决定论和寡头垄断型的市场结构。福特主义还构成了一种企业内分工理论，上述6项特征中，前四项都与专业化分工有关，且彼此环环相扣。具体而言，大规模生产可以形成规模经济，从而提高企业的竞争力，但大规模生产必须与劳动生产率的提高相结合。细致的分工则是提高劳动生产率的必由之路。标准化产品的生产则为企业通过强化分工来增加效率提供了捷径。毕竟，经过强化的标准化可以使流水线上的分工达到最细微的地步。分工越来越细，为防止效率降低和成本增加，企业就必须实现强有力的控制，由此出现了垂直型的组织形式，企业内部则形成森严的等级结构。为了确保这种垂直型的组织形式正常运转，就必须使劳动技能、管理结构、组织边界及产品表现出刚性的特征，也即刚性生产。
福特主义模式一经诞生就因其给企业带来的竞争力而大行其道，然而，就其市场供给来说，这种模式也有其令人难以忍受的弊端。那就是生产出来的标准化产品千篇一律，难以满足消费者的多样化需求。随着经济社会的发展，发达国家的消费者和企业家首先对福特主义模式提出了质疑。在这种情况下，后福特主义模式开始崭露头角。后福特主义模式以满足个性化需求为目的，是生产过程和劳动关系都具有极大弹性的生产模式。其特征为大规模定制、水平型组织形式、弹性生产、消费者主权论和竞合型的市场结构。
更重要的是，后福特主义模式改变了企业分工越细越好的传统观念和做法，在生产中引入了“团队合作”（teamwork）的概念。如日本丰田公司的“丰田生产方式”，就强调工人、技术人员和管理者组成团队，加强合作，要求他们不能僵化地固守技术分工，而是以团队为单位随时随地解决“无库存生产方式”中出现的问题。瑞典的沃尔沃汽车公司则从1988年开始，将“装配线”（即流水线，assembly line）改造为“装配岛”（assembly island），使得工人不再像此前一样，只在装配线上重复完成单一的任务，而是8至10人一组，灵活协作，组装整车。我国的宝山钢铁公司也在“无库存生产”和“全面质量管理”的实践过程中确立了团队合作的原则。宝钢有所谓“大工种”和“区域工”。“大工种”是指除掌握本工种外，还要了解并在相当程度上掌握相关工种，如要求电工会做钳工的活，钳工会做简单的电工活，同时电工、钳工都能指挥吊车和做一般的焊接活。“区域工”则指的是在一定的生产作业区域内，打破岗位界限，进行团队合作。
2、团队合作：破解大部制改革难题的一条途径
不难看出，我国现有的政府管理体制显然具有福特主义模式的特征，尤为突出的一点是，尽管政府与企业的目的不同，但在细密的专业化分工上，两者并无二致。因而，从福特主义到后福特主义的企业生产模式变革，就能够为大部制改革提供一定的启示，特别是后福特主义模式引入的团队合作理念和实践。首先，大部门内部的团队合作，是职能合并后推动大部门实现职能真正整合的重要配套机制。上文的分析表明，职能合并式的大部制改革之所以存在隐患，其最主要的原因，就在于职能合并并没有消解原有的职能分工。大部门的建立必然意味着职能的合并，那么如何让合并后的职能真正实现整合并产生实效？引入团队合作理念可以破解这一难题。团队合作的真谛，并不在于消除专业化分工，而在于强调，在专业化分工的基础上，又应适当地实现分工不同的各个部门，特别是各个部门的组成人员之间的合作，这种合作以分工为前提，又超越了各自的分工。
进一步说，团队是职能整合的良好载体。大部门要实现机构和职能合并，就必须进行一定程度的机构精简和职能调整。在这里，较之合并前的职能，调整后的职能或许会有所减少，不过，经过20年的政府职能转变后，职能转变的余地只会越来越小，在这种情况下，既定的分工体系会让大多数原有职能都保留下来。因而，在大部制改革中，职能减少的程度必然小于机构精简的程度，于是，机构与职能的对应关系就成了大部制改革中令人头痛的问题。倘若机构与职能一定要一一对应，那么大部制改革就没有起到精简机构的作用；倘若机构与职能进行一对多的调整，那么又有可能发生具体部门的职能超负荷的问题。
组织团队可以较好地解决这个问题。例如，可以根据需要建立项目团队（project team），项目团队具有一定的矩阵制组织性质，因具体项目而设立，当项目完成时即告解散，因而具有一定的时效性。由于项目团队并非常设机构，加之其成员又来自不同的职能部门，因而不会增加大部门的内设机构的数量，同时又能较好地履行职能，可谓一举两得。可见，通过建立团队，并让团队来承担一定的职能，特别是那些需要多个职能部门合作的职能，就可以较好地实现职能整合的目的，且其成本必然低于经由常设机构。
其次，团队合作要求大部门内部打破原有的组织边界，实现内部组织形式的创新，具体的说就是加强团队建设。现有的政府组织体制是典型的科层制，科层制组织有着严格的等级结构和组成部门、人员之间的明确、细致分工，大部门的成立并没有改变这一事实。在这样一种条件下，以既有的常设机构为基础来构建团队，势必造成团队面临分工与合作的两相冲突，团队也将不伦不类。因而，推进大部门内部的团队合作，就必须实行组织体制的变革，建立跨部门人员组成的团队。毕竟，团队的建立乃是形成团队合作的前提。
再次，团队合作要求大部门的组成人员成为“复合型”人才，而不是畛域分明，只会在自身的职责范围内划疆而治的“单一型”人才。也就是说，大部门的组成人员，应当像宝钢的“大工种”一样，不但身负一定的主要职责，掌握所处岗位的行政操作，而且是一位多面手，熟悉其他岗位的功能及其发挥，因而可以在团队所涉职能的履行中，在多个层面或程序上发挥作用，担任一名适应多个岗位的“区域工”。显然，团队合作进一步对组织中的人员提出了新的更高的要求，这也足以说明，大部制改革决不能仅仅停留于机构和职能合并。
结 束 语
建国以来，中国共进行了9次机构改革，在这个过程中，机构的精简－膨胀、合并－分设怪圈已成了不争的事实，而这个怪圈又往往是与职能的合并－分解循环联系在一起的。富阳专委会改革的事实表明，职能合并式的大部制改革可以推进公共行政的优化，然而，倘若大部制改革仅仅立足于职能合并，那就有合并后的职能无法正常履行的近患和职能再次分解、机构再次膨胀的远忧。企业生产模式从福特主义到后福特主义的变革表明，在不消除专业化分工的基础上，加强企业内部的团队建设并增强团队合作，可以提高企业的适应性，从而满足消费者的个性化需求。同样的，在大部门内加强团队建设并促进团队合作，也可以化职能合并为职能真正整合，因为团队为职能整合提供了有效的载体。故而，团队合作理应成为大部制的重要内涵，团队建设不失为大部制改革的一个重要配套机制，既然它可以在一定程度上解决机构和职能合并后大部门怎么办的问题。职能合并只是走出了大部制改革本来就必须迈出的第一步，前路漫漫，团队合作不失为走向行政优化的一条通途。
（作者单位：上海行政学院）【参考文献】
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