——山东省乳山市镇级机构改革转变政府职能与发展农合组织情况调查
威海市编办【内容提要】农村改革30年来，“三农”发展的基础条件发生了巨大变化，要求乡镇在服务“三农”、发展“三农”中的传统管理方式方法也必须进行改革创新，亟需探索推行市场机制来解决“三农”发展中的难题。近年来，山东省乳山市作为威海市镇级机构改革的试点市，积极创新转变政府职能新机制，把鼓励引导、培育发展农合组织作为发展现代农业、增加农民收入的重要抓手和有效途径，建立了以转变职能为方向、合作组织为依托、发展“三农”为目标的新型农村公共服务体系，有力地促进了农业增效、农民增收和农村发展。
农合组织的发展对转变政府职能的启示
随着农村改革进程的加快，镇政府在推动“三农”发展中面临着一些难题：镇政府职能定位和机构设置与新形势新要求不相适应，许多事情“管不了”；基层事业站所人员老化、技术退化，技术推广“管不好”；农民拥有绝对生产自主权，微观生产“管不到”。此外，个别镇由于对农村发展现状把握不准，出现了催耕催种式的组织生产、行政干预式的结构调整、强买强卖式的技术推广等现象，不仅出力不讨好，而且影响了干群关系，引发了一些不稳定因素。2006年，山东省威海市确定在所辖的乳山市率先进行新一轮镇级机构改革试点。围绕镇政府的工作从直接抓生产经营、催收催种等具体事务转移到为农户和各类经济主体进行示范引导、提供政策信息服务和营造发展环境，以及填补农业结构调整、农业技术指导、农副产品销售等方面的管理空白等重点上来。工作中，乳山市委、市政府坚持问计于民，通过广泛调研，从乳山大姜协会等农合组织的发展历程中找到了答案。
农合组织是农村改革发展的产物。多年来，乳山市靠农村能人创办了一批颇具规模和影响的农合组织，如大姜协会、葡萄协会等，这些农合组织具有先天的机制优势、源自基层的基础优势和服务百姓的便利优势，展示出旺盛的生命力，逐步成为一股重要的民间力量。乳山大姜协会创办于1997年，经过十多年的发展已成为一家内有技术优势、外有市场影响的知名农合组织，拥有会员5800多人，辐射周边多个县市区。过去，大姜主产区所在镇曾付出很大努力抓大姜产业发展，但受技术、市场等因素困扰一直没有大的突破。面对这种情况，所在镇将大姜产业发展重任交给了大姜协会，在双方的合力共促下，困扰大姜产业发展的技术难题迎刃而解，市场销售也随之扩大，大姜面积在短短几年内由不足千亩发展到4万多亩。大姜协会已成为区域大姜产业发展的规划者、组织者和实施者，替代了过去镇政府在大姜产业发展中的许多具体职能。这一典型事例，为镇政府处理好宏观服务和具体管理难题探索了一条新路子，即把培育发展农合组织作为切入点，让其运用经济手段承担一家一户办不了、政府又不宜包办、包办了农民还有意见的经济活动和经济行为，从而很好地吸纳和承接从政府分离出来的部分职能，能够使乡镇工作从大量管不了、管不好的事务中解脱出来，集中精力搞服务，带动农民奔小康。
乳山市转变政府职能
推动农合组织发展的主要做法
乳山市在镇级机构改革转变政府职能过程中，以推动农民专业合作社、专业协会的发展作为重要抓手，确定把镇经济工作的着力点放在营造良好的发展环境、扶持典型、提供服务和进行示范引导上来，转换角色定位，由过去的“政府领导”变为“政府指导”，由“行政命令”变为“强化服务”，推动了农合组织的快速规范化发展。一是典型推动。选择不同类型、运营水平和经济效益较好、带动能力较强的农合组织作为典型示范，着力培育了一批有规范章程、明晰产权、良好运行机制、严谨管理制度、合理利益分配的农合组织，形成“培育一个，示范一批，带动一片”的效果，引导和推动农合组织健康发展。充分发挥“能人效应”，引导群众选举有开拓创新精神、有经营头脑、办事公道、群众信任的人担任农合组织的领导工作。先后宣传推广了环宇生姜、圣山果蔬等10多个合作组织典型，在面上起到了很好的示范带动作用。二是政策推动。在每年的财政支农预算资金中，安排一定比例发展基金用于支持农合组织发展，每成立一个规范化农合组织，给予1万元奖励。从信贷方面予以支持，协调金融机构改善信贷服务，简化审批手续，支持农合组织发展。2007年以来，全市共发放专项资金60多万元，为农合组织发放贷款2000多万元。三是服务推动。在指导帮扶上，建立镇农业综合服务中心联系点制度，从产前、产中到产后，为农合组织提供经济信息、技术指导和产品营销等服务，帮助农合组织解决在日常管理、生产技术等方面的问题。积极组织协调职能部门为农合组织提供优质服务，重点为农合组织农产品基地和标准化建设等项目提供申报服务，为用好信息网络和“农民信箱”提供信息服务，为在无公害农产品、绿色产品、有机食品方面提供认证认定服务，为管理人员提供培训服务。在内部运作上，做到推动不强迫，扶持不干预，参与不包办，献策不决策，突出抓好“九个规范”，即规范章程和制度、股金设置、工商登记、组织和内部管理机构、社员管理、民主决策、财务管理、生产经营行为、盈余分配，促使其自我发展。
通过积极鼓励、引导、扶持和培育，全市农合组织如雨后春笋般涌现，进入新的快速发展时期，并逐步形成了四种发展模式：一是龙头企业依托型。由农业产业化龙头企业牵头发起，按照自愿互利的原则，把周围同行业或同类型的养殖或种植专业大户联合起来，组成一个集生产、加工、销售于一体的联合体。大根果蔬专业合作社吸收了56个种植大户为成员，通过统一下达种植计划、统一供应生产资料、统一管理，并按保护价收购，降低了种植风险，增加了收入，带动发展基地2000亩，年增加收入600多万元。二是能人大户带动型。以能人为核心，联络若干专业农户，组成紧密型的合作制服务经营组织，依托能人大户的管理经验及资金、技术、销售等优势进行带动，全体成员合作经营，共同受益。青山果品合作社由果品购销大户领头创办，建社初期有成员30户，目前已发展到100余户，年实现销售收入2亿多元，带动农民增收4000多万元。三是涉农组织引导型。镇农业综合服务机构及供销社组织，发挥其在科技、信息、加工、流通、市场等方面的优势，把相关行业的农民组织起来，创办专业协会组织，实行抱团发展。乳山市养鸡协会以南黄镇兽医站为基础，吸收全市46个养鸡大户组建，目前与40多个大中城市建立了稳固的销售网络，年销售收入近亿元。四是村级集体领办型。由村集体组织牵头发起，发挥村集体的组织优势，立足本村传统主导产业组织生产经营。金港村是乳山杂色蛤的主要产地，村委会引导128户养殖户成立金港湾贝类养殖专业合作社，为社员统一采购苗种，统一技术培训，并申报了“金港”牌无公害产品认证，使传统产业得到进一步发展，全村养殖面积达1000多亩。通过上述模式，目前乳山市已培育起苹果、大姜、茶叶、萝卜等10大富民产业，发展各类农合组织31家，会员1000多人，带动2万多农户，农合组织年销售额达20多亿元。
农合组织的发展促进了
政府职能的进一步转变
乳山市农合组织的快速发展，促进了镇政府职能的进一步转变，解决了过去靠镇政府难以解决的问题，使镇政府在服务“三农”中的“短腿”拉长，劣势得到了有效弥补。一是发挥了桥梁纽带作用。通过积极鼓励引导、培育发展利益联系紧密、内部运作规范的农合组织，有效地发挥了其连接政府、农户、企业与市场的桥梁和纽带作用，政府不仅可以通过它们及时准确地了解农民群众的心声，而且可以通过它们及时足额地落实支农扶持政策，使它们成为转变政府职能、降低行政成本、落实农村政策、改进政府对农业的领导指挥方式的有效途径。二是提升了农民组织化程度。通过农合组织这个载体，农户由分散逐步走向联合，获得了市场主体地位，解决了集体经济组织统不起来、政府部门包揽不了、农户单家独户解决不了的事，推动了农业社会服务体系建设。农合组织普遍对会员实行“五个统一”服务，即统一物资供应，统一品种引进，统一技术标准，统一产品品牌，统一销售农产品。据统计，农合组织中，84%统一采购种子种苗、农药、饲料等农业投入品，78%统一生产标准和操作规程，76%统一注册使用商标。三是推动了农业技术推广。过去农业技术推广工作主要由镇里的“七站八所”承担，由于技术水平有限，很难满足群众需求。镇级机构改革后，“七站八所”进行了撤并，人员进行了精简，农业技术推广面临着需求多、人手少的矛盾。在这种情况下，农合组织发挥贴近农村、机制灵活的优势，积极参与农业技术推广，通过创办科技示范点、示范园，举办培训班、请专家讲课、发放技术资料，以及引进新品种、新技术、新设施等方式，发挥示范辐射带动作用，推进了农业科技成果的转化。四是促进了和谐社会建设。农合组织的价值观是团结、诚信、互助、民主、公平，广大农民既在农合组织的统一带领下从事生产与经营，又直接参与农民专业合作社的管理，有利于营造民主、合作的氛围，形成良好的农村新风尚。同时，农合组织有效地改进了党对农村工作的领导和政府对农民的服务和管理，从而推动了基层民主建设，密切党群、干群关系，促进了农村社会的和谐与稳定。
乳山市在镇级机构改革中，创新转变政府职能机制与鼓励扶持发展农合组织的实践表明，转变政府职能，把政府不该管的事交给农合组织去办，坚持政府引导扶持、典型引路和示范带动，推动了农合组织的规范健康发展，促进了农业增效和农民增收。同时，农合组织的发展又促进了镇政府职能的进一步转变，有利于镇政府专心履行好社会管理和公共服务职能，有利于挖掘社会潜力、调动各种力量、整合各种资源投入到社会主义新农村建设中去。
（作者单位：山东省威海市编办）