石 冬 旭
【内容提要】政治参与是民主政治发展的重要内容和标志，它是一种自主的政治行为，直接反映一个国家的民主程度。只有公民广泛自觉地参与国家政治生活，政治发展才会走向现代化、民主化的轨道。在现代民主国家，公民的政治参与是靠一整套健全的制度来实现的。政治参与的制度化建设，是指把公民政治参与活动纳入制度规范的渠道，并使政治参与的制度规范在人们政治活动过程中获得价值认同的模式化过程。在当今民主社会，政治参与的不断扩大已是不争的事实，所以要维持政治的稳定，使政治参与朝有序化的方向发展，必须使人们在法律范围内按一定的规则从事政治参与活动，即实现政治参与制度化。民主国家应通过政治参与的制度化来体现公民政治参与的价值观，明确政治参与的指导原则，从而使政治参与的组织形式、运行模式被公民普遍认同，而公民政治参与的合法性也得到政府的认可。因此，加强公民政治参与的制度化导向是中国民主政治发展进程中必不可少的一环。
公民政治参与制度化的基本导向及现实问题
从总体上说，公民政治参与制度化的基本导向是：其一，政治参与的合法化建设。公民政治参与的合法化，是指参与要符合政治法律规范，并采取恰当的方式和途径进行政治参与。公民政治参与作为公民享有的一项重要权利，必须通过法律来保障。政治参与的合法化建设可以使公民的民主权利得以实现，使政治参与在宪法和法律范围内有序地进行，使社会公正得以实现，在社会中养成宪法至上的风气。其二，政治参与的常态化建设。将公民政治参与的形式、内容用制度化的形态予以明确规范，建立专门以公民为行为主体的政治参与体制，同时对原有的参与制度提供一些配套措施，使公民的政治参与得以具体贯彻实施，从而避免参与的随意性与偶然性。为了保障人民的参与权利和参与秩序，必须做到“有法可依，有法必依”，加快政治制度化进程，确保政治参与的常态化。否则，盲目无序的政治参与，只会给国家政治生活造成混乱，无法有效实现人民当家作主管理国家和社会事务的目的。其三，政治参与的多层面化建设。要不断探索出新的政治参与形式和方式，既有国家层面的政治参与，也有社会层面的政治参与。国家层面的政治参与是与国家政权和政府组成密切相关的参与，主要是，公民在政治参与过程中，运用政治权利选择利益代表者成为公共权力的代理行使者；或者自己竞争公共职位，通过履行职务的行为来影响公共权力的运作；或者基于知情权而对涉及到相关利益的法律、制度和政策进行意见和建议的表达、质询、问责等，直接对国家权力形成制约。而社会层面的政治参与往往是与政权没有直接关联但与社会公共事务管理相关的参与。这些参与建立在自治基础上，可以分为两大类：一类是基层治理，包括农村的村民自治和城市的社区自治；一类是公民们基于不同的爱好或利益而组织起来的各种社会团体和互助组织。
改革开放以来，伴随广大公民政治参与途径的不断拓宽，公民的权利意识、监督意识、民主意识、法律意识被日益唤醒，越来越多的公民萌发了积极的政治参与热情和要求，但是，由于受中国历史传统和现实状况的制约，当前我国公民政治参与的渠道和形式还存在着配套不足、自主性差和渠道单一的弱点，与日益扩大的公民政治参与要求显得很不适应。从本质上说，造成这种矛盾的原因在于公民政治参与没有突破对于传统路径的依赖，即公民参与政治活动实际上以政府为主导，公民的利益和愿望只能直接诉诸于政府部门的单一方式。政治参与原本是公民表达自己对公共利益意愿的一种途径，并向政府施加某种影响，避免政府行为与公民的意愿发生冲突。但我国正处于新旧体制转轨时期，社会发育不充分，公众的利益诉求除了向政府表达以外没有别的渠道。实际上政府又不具备统管一切的职能，这就形成了一个尖锐的矛盾：有限的政府难以应对无限的公众利益诉求，难免出现处置不当、不及时的情况。一旦参与渠道被阻，各种挫折感和不满感就被强化，从而影响社会的和谐与稳定。
进一步看，中国的社会结构正处于从传统向现代的转型期，在国家与社会之间尚未完全形成适宜于现代化发展的良性结构——独立性的自治领域，长期以来“大政府，小社会”的治理痕迹仍未消除，社会的价值体系还在不断磨合之中，公民认同还没有真正形成，民主法治意识不强。这些给政治参与的制度化建设带来了根本性的障碍，由此导致了利益群体的参与愿望和要求受到限制，一些非制度化参与时有发生。
对此，要致力于公民有序政治参与的不断扩大，将我国迅速发展起来的公民政治参与纳入制度化的轨道。
构建公民政治参与的制度化框架
首先，继续坚持和完善已有的常态参与制度，如人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治等，同时不断充实各级党组织、人大、政协、工会、共青团、妇联、职代会等政治参与的组织载体。这是我国社会主义民主政治制度的特色和优势，这也是公民政治参与的前提和制度保障，要进一步坚持和完善这些根本制度。
其次，从具体制度建设来说，一是健全和完善选举制度。选举权是公民参与政治活动的基本政治权利，是体现公民参与权利的直接形式。从我国现有的选举制度来看，公民直接参与选举的活动仅限于县及县以下人大代表的选举、城市居委会选举、农村村委会选举。就这三种制度而言，今后可在一定层次上、一定范围内进行竞选试点。在坚持党管干部、人民公认和依法选举三者相统一的前提下，进一步完善选举制度。此外，还应在更广泛的意义上，扩大公民直接参与选举的范围和领域。如企事业单位的民主选举、国家机关内部官员的民主选举、社会团体的民间意义的选举等。同时，还要健全民主管理制度，完善对当选人的监督和罢免制度，使当选人接受选民的监督和制约。二是完善公民对立法的参与制度。要在立法工作中积极扩大公民有序的政治参与，积极推进民主立法、开门立法的工作，并逐步做到制度化、法律化。通过“开门立法”，鼓励群众通过多种途径参与立法活动，使立法的过程成为一个了解民情、体现民意、广聚民智的过程，成为公民有序参与政治并受到法制宣传教育的过程，也是提高立法质量的过程。三是健全和完善听证制度。听证制度既是一种直接民主的制度方式，也是公民参与政治活动的一种有效形式。现代听证制度可运用于立法，行政、司法等领域，其听证形式一般包括立法性听证、监督性听证和调查性听证三种。在广泛的行政活动领域，对凡是与公民利益直接或间接相关的决策，都应该举行听证会，直接听取公民的意见，使决策做到民主化、科学化、公开化，有利于政府的决策符合民意和接近民意，从而有利于政府决策的顺利实施。四是健全和完善公民陪审制度，发展和扩大公民的公益诉讼制度。陪审制度是公民直接参与司法活动、行使人民陪审权的重要制度；公益诉讼则体现了公民作为国家主人翁对社会公共事务的参与和关心。这两种制度都是在司法过程和诉讼领域中公民参与政治活动的重要制度和方式，应该对它们逐步加以健全和完善，使公民能够理性地、有序地参与司法活动。
此外，要进一步健全和完善公民批评制度、建议制度、申诉制度、控告制度、检举制度、信访制度、监督制度等。另外，传媒参与也为公民提供了监督权力运行，防止权力腐败的合法途径，要对相关的制度建设进行合理的引导。要积极拓宽公民参与政治的渠道，使这些成为公民参与政治活动的制度基础，提高公民参与政治的广度和深度。
除了制度建构以外，拓展制度建构的空间是另外一个根本问题。即如何进行政治体系的自我调整和自我发展，增强政治体系对外部世界的适应和主导。可以说，政治体系的创新和改革是推动公民政治参与制度化导向的关键。
拓展制度建构的空间
首先，加强公民政治参与的制度化导向需要形成活跃的公民社会。
理想的公民参与，不是公民自发的、松散的、零乱的参与，而是有组织的参与。其中，发挥组织协调作用的最有效的空间就是公民社会。公民社会是一种独立于政治国家的各类自治、合法、非政治的民间组织和团体所构成的社会力量。公民社会的组织类型繁多，有经济的、政治的、文化的、教育的、环保的等等，提供了公民利益表达的多种途径。通过公民社会实现公民的有序参与，不仅有助于培养公民的民主意识和提高公民的政治参与技能，而且只有通过公民社会的组织作用，孤立的公民才有力量，才能担负起制约和监督国家政治权力的重任。因而更能体现公民的主体性，更能表达民意，更能激发公民的参与热情，更符合民主的精神。随着民主政治的发展，公民社会对于公民政治参与的作用正变得越来越重要。这是因为，民主政治的根本目的，最终是为了实现和保护公民的基本权利，而许多民间组织本身就是公民的组织。积极培育和依法保护民间公益组织和组织的合法权益，本身就是实现和维护公民的民主权利的重要步骤。因此，一个活跃的公民社会，实质上是民主政治的基础，是公民民主权利的坚强后盾。
公民社会的形成和发展离不开公民意识的培育。公民意识的提高是民主建设必不可少的组成部分。由于历史和现实的原因，相当多的公民还缺乏公民应该具有的主体意识、参与意识和监督意识，不了解自己作为公民应享有的权利和应履行的义务。对血缘、地缘关系形成的社会群体和地域性社会组织情有独钟，对社会参与缺乏热情，不善于也不习惯于从社会活动中寻求帮助和寄托。还没有完成从普通百姓到公民的角色转换。相当一部分公民认为政治与老百姓无关。在不能维护自己合法权利的同时，很大一部分公民不愿履行应尽的义务，如缺乏公民道德和社会诚信，漠视社会公益，缺乏行使个人权利同时要关注公共事务、维护公共秩序的意识等。因此，我们必须通过家庭教育、学校教育和社会教育等形式在全民中深入持久地开展公民教育，使每个公民都懂得由法律确定的公民资格和地位、公民的权利和义务，增强公民的主体意识、参与意识和监督意识，使每个公民都能以法律为武器，维护自己的权利和履行应尽的义务。培养人们的社会责任感、合作精神和自我管理能力，使每个公民具备参与社会的愿望和相应能力。
真正公民意识的形成最终取决于公民自身所处的政治环境和参与其中的政治实践。换言之，公民在政治参与和民主实践中进行自我教育，生成和积淀公民意识，是公民意识教育获得成功的基本条件。所以，要加强基层民主建设，健全基层自治组织和民主管理制度，扩大公民管理自己事务的范围，满足公民参与的愿望，实现他们的利益要求。
其次，加强公民政治参与制度化导向需要推进民主政治。
在人治政治中，公民的政治参与并不构成政治制度的一个组成部分，也缺少法律的保障。只有在现代民主体制中，政治参与才成为政治制度的一个必不可少的环节，才能被列为宪法中公民的一项权利。从这个意义上说，只有在现代民主体制中才可能存在制度化的公民参与，加强公民政治参与的制度化导向必须以民主与法治作为基础。
在现实的社会政治生活中，民主政治是通过一定的规则、程序和制度设计来体现的。因此，民主政治实质上是一种程序政治，如国家权力在不同国家机关的配置及其相互关系，国家权力从一届政府向下一届政府的交接更替，人民代表的产生及其罢免等，都有确定的规则和程序。在民主体制下，政治程序指人们的政治活动（如政治权力运行、政治资源分配、政治参与以及政治监督、政治冲突的解决等）所必须遵守的规则、步骤和方式。政治程序既是民主政治的运作方式，又是民主社会中各政治主体的行为规则，也是政治制度化的途径。没有政治程序和规则，再理想的民主政治也难以实现，人民的民主权利也得不到有效的保障。公民政治参与本身是民主政治的重要内容，是政治运作过程中的重要一环，公民在参与政治时就必须遵守民主政治中与之相关的程序和规则，包括对公民政治参与合法性作出规定的宪法，对政治参与主体、客体、程序、范围等作出规定的一般性法律，还有对特定时期特定地区的政治参与活动作出规定的具体法规等。另外，还应具备维护公民政治参与权利的具体执行机构和专职人员。使公民的政治参与以民主体制为中心，通过既定的法律程序来寻求自己政治目标的实现。在参与权利得不到满足，参与行为得不到保护时，也可以运用法律或求助于专门的机构、负责人来维护自身的权益。
社会主义民主政治的本质是人民当家作主。这意味着人民是国家的主人，是国家的最高权力主体，人民享有广泛的民主权利和自由，一切其他形式的具体化的国家权力，都是由这一最高权力主体产生和派生的。从国家政治生活层面讲，人民代表大会制度是现阶段我国社会主义民主制度中最重要的政治制度，也是中国公民参与政治的最重要的政治方式。其确立和发展，为满足人民群众的政治参与要求，实现人民当家作主的宪法理念提供了重要保证。要继续坚持和完善这一根本政治制度，同时探索多种人民实现民主的形式和扩大公民制度化参与政治活动的方式。
再次，加强公民政治参与的制度化导向需要规范监督政府权力的运行。
根据系统论的观点，一个具有生命力的系统应该是一个开放的不断与外界环境发生各种信息和能量交换的互动系统。因而，开放政府系统有利于公民政治参与的有序扩大。然而，传统的中国政府是权力高度集中的政府。政府权力无限，社会发育程度低下，一般公民对政府的影响很小，政府与公民之间呈现出“强政府弱社会”的政治社会结构模式。公民的政治参与也是政府领导或动员下的被动参与，出于自身需要的积极自主参与很少。由此，公民政治参与的愿望得不到政府充分的满足，政治参与的活动也得不到政府有力的维护。
现阶段要努力推进政府职能转变，使政府的管理方式由过去全能的、低效的、管理的、封闭的向有限的、高效的、服务的、透明的政府转变。政府管理社会的方式应注重公共服务，以满足人民的需求为中心，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，让人民群众更广泛地参与公共事务管理。增大政治参与形式的多样性、灵活性和实用性。其目的在于适应市场经济发展的要求，引导社会领域健康有序发展。当前实现这一转变的主要方式是建立“有限政府”。
“有限政府”是指政府在规模、职能、权力和行为方式等方面都受到国家法律明确规定和有效制约的政府。由于“有限政府”将权威分散，提倡参与式管理，将决策权尽量地下放到相关利益群体或公民手中，因此能够充分保证公民在政治参与中的主体地位。反过来，公民政治参与的制度化建设必然有利于推进政府职能的转变。这是因为，制度化建设保证公民有序政治参与的扩大，它有利于公民对行政管理体制改革全方位的参与和监督，从而推动进一步转变政府职能，形成“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。既可提高政府工作的公开性和透明度，提高决策的科学化和民主化，使政府的决策与管理更加符合实际和反映民意；又可使公民能够及时了解政府决策的依据和理由，从而认同政府的决策，使决策得以顺利实施；而且可促进政府依法行政，监督行政权力的行使，从而保证政府更好地为公众服务。换言之，有序的公民参与可以增加政府决策的透明度，降低决策失误，保证政府决策的公共利益价值取向，提高政府行政决策的科学性和民主性，增进公民与政府之间关系的和谐。
当然，建立有限政府并不等于一味削弱政府的职能，而是降低政府的统治职能，增强政府的服务职能，将政府由统治型政府变为服务型政府。服务型政府一定是透明政府，政府透明了，人民知情权才有保障，才能随时观察政府是不是在为实现人民利益努力；政府透明了，人民才会积极参政议政，充分表达民意，防止不当决策损害人民利益；政府透明了，政府官员才不敢懈怠，注重体察民情，顺应民意，接受监督，人民群众才会增强对政府的信任和信心。坚持信息公开制度，保障公民的知情权，是公民有序政治参与的前提条件。在社会主义政治文明建设中，要切实保障和扩大公民的知情权，鼓励公民了解政治决策的过程，调动公民参与国家政治生活的积极性。各级人大、政府、司法机关都有责任、有义务建立健全各种形式的信息公开制度，充分满足公民的知情权。为此，要充分发挥大众传媒特别是网络的作用，进一步加强政府信息资源的开发和开放，解决公民与政府之间信息严重不对称问题，力求达到开放信息量的丰富性和及时性，为公民政治参与提供信息资源上的充分保证。要充分运用好大众传媒工具，不断完善组织机构，使之形成一个多层次、多渠道的新闻媒介网络，为我国公民表达意愿、参与国家政治生活提供有效的途径。
最后，加强公民政治参与的制度化导向需要营造参与型政治文化。
政治文化作为政治共同体成员的政治取向，使人们对于政治目标产生认同或排斥、服从或反抗的情感，关系着是否有一个有利于现代化实现的安定的协调环境和氛围。参与型政治文化是指以平等、参与、效率等价值观念为核心的民主政治文化。公民是政治文化的载体和实现者，通过政治参与来体现其接受和认同政治文化的程度。同时，政治参与又是公民自我学习政治文化的有效途径，在各种政治参与实践中，公民能拓展政治知识，培养民主意识，提高对社会主义政治体制的认同感、归属感和政治责任感，还能培养自己的民主政治行为能力，积累政治经验，从而在政治上更加成熟。
营造参与型政治文化，可以培养同心同德实现现代化的政治认同感及坚持中国共产党领导的政治信任感，树立民主、法制、竞争、参与观念，同时，有利于公民规范自己的行为，以主人翁的姿态积极参与政治。阿尔蒙德认为：“政治文化在几个方面对利益表达都是重要的。”“认为政府会关心公民的要求，还是相信政府对公民持敌视的态度，这会影响人们的行动方式的渠道和频率。如果有机会的话，参与型文化更易于动员人民”。因此，必须努力构建参与型政治文化。
首先应致力于提高全民的政治参与素质，把它作为社会主义先进文化建设的重要内容，与社会主义核心价值体系建设紧密结合起来，培养树立社会成员正确的政治认知、情感、态度和价值观，引导公民走出对政治认识的误区，明确政治的时代内容及其与公民个人切身利益的关系，增强参与政治的自觉性和主动性，并通过实践不断提高政治参与的能力。因此，提高公民的文化素质和政治能力，培养公民的民主意识，是提高公民政治参与水平的必然要求。我国的公民社会、公民文化尚处在生长、发育的初级阶段，当务之急就是实行教育理念的变革和教育制度的创新，这要求必须适应时代发展的趋向，把教育的一个重点转向为培养合格的或优秀的公民服务。政治文化的培育要加强新闻舆论的引导作用，通过新闻舆论的引导，使公民正确认识自己的权利和自由，塑造独立的政治人格，形成高度参与的文化氛围。
在构建参与型政治文化的进程中，公民的政治参与意识亦随之不断增强，参与行为不断扩展。而要使公民的政治参与行为有序化，则必须强化公民的理性教育。公民政治参与意味着公民具有一定的参与知识和参与能力，能够运用法律制度所赋予的基本权利独立地进行价值判断。在决策参与过程中，公民能够清醒、自主地作出理智的选择，在伸张自身权利的同时，必须顾及他人、其他群体乃至人民整体的利益，应当了解个别利益与整体利益的关系，必要的情况下要为公共利益克服困难，以至作出牺牲。在了解情况、顾全大局的前提下，合情、合理、合法地表达利益诉求是一种理性的利益表达。
要实现中国政治参与的制度化，很重要的一个方面就是要保证公民参与的高度理性，即让公民成长为理性公民。理性公民在政治参与中通常表现出如下特质：第一，高度的参与热情。他们认为通过政治参与能实现自己的政治主张，并且相信自己的政治主张对社会对个人能起到积极作用，具备高度的政治信任感和政治效能感。第二，合理的参与动机。他们的参与是在理性指导下的合理选择，所以，实现利益动因与政治参与的结合，才能避免消极盲目的非制度化状态，确保政治参与的有效和高效。第三，合法的参与行为。在现代开放的政治体系和民主的参与制度中，合法参与和理性参与体现出高度的一致性。因而，在公民政治参与制度化建设的过程中，要引导公民逐步树立法律观念、规则意识，培养自身的权利意识、责任意识、参与意识，增强参与政府决策制定的知识和能力。消除公民参与中的非理性因素，这是实现公民制度化参与以及扩大制度化参与的必然选择。（作者单位：上海社会科学院当代政治研究中心）
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