郭 中 军
【内容提要】人民代表大会制度是中国人自主设计的民主政治制度，属于现代代议制民主的范畴。人民代表大会制度的发展状况决定了社会主义民主的成色。这一人民当家作主的制度安排具有丰厚的历史基础和经验积淀。这不仅表现在它的制度细化与完善方面，还表现在它的组织结构和人员结构的优化方面。尽管如此，人民代表大会制度仍然有充分的制度生长空间，减少人大代表名额、提高人大会议质量和人大代表选举质量是完善人民代表大会制度的重要思考点。
细览世界各国的政治现代化进程就会发现，每个民族都在政治文明方面做出了自己独特的贡献，他们在追求政治理想的过程中创造和发明了丰富多彩的政治制度，而这些制度大都基于本民族特定的文化、历史和传统。中国的人民代表大会制度（以下简称“人大制度”）正是中国人自主设计的民主政治制度，它与中国具体的社会、历史和文化相统一。
千百年来，如何让大众理性地进入政体一直是人类孜孜以求的政治理想。大众直接参与公共决策虽然在古希腊城邦政治生活中出现过，但现代国家的治理规模远远超出了城邦的限度。因而，大众直接参与公共事务的决策在国家层面并不可行，取而代之的是代议制民主，即一种间接民主，这种民主体制为大众参与公共决策提供了制度化、规范化的渠道，同时也在最大程度上过滤了民众直接参与公共决策可能带来的负面效应，从而使民众较为理性地进入宪政体制。人民代表大会制度属于代议制民主的范畴，就国家层面的公共事务而言，普通大众并不直接参与，而是选出人大代表行使这一职权。可以说，人大制度为公民参与政治提供了制度化管道，是人民当家作主的一种制度安排。因而，在这种意义上，人民代表大会制度的发展状况是分析社会主义民主成色的重要维度，换言之，人民代表大会制度的发展在很大程度上体现了中国民主政治的成长。
历史的选择：人民代表大会制度的确立与发展
人民代表大会制度在中国的产生可谓是历史的选择，它是马克思主义政体学说与中国实际相结合的产物，是中国共产党人立足于中国社会、历史和文化而做出的制度创新，是对人类政治文明的贡献。历史地来看，人民代表大会制度的发展经过了孕育期、确立并曲折发展期、严重挫折期、恢复与创新发展期四个阶段。
（一）孕育期（1925年-1953年）
人民代表大会制度虽然正式确立于1954年，但其前身却产生在久远的革命年代。早在民主革命时期，受马克思主义关于“巴黎公社”建政理论与苏维埃政权组织形式的影响，毛泽东等一批共产党人就开始探索自身的政权建设形式。在城市，共产党组织尝试建立“工人代表大会”或“市民代表会议”等权力机构，以领导新兴的革命力量；在农村，则是以农民协会作为农民群众的权力机关，并提出“一切权力归农会”。大革命失败以后，毛泽东提出了武装夺取政权的主张，并提出了夺取政权后建立工农兵苏维埃政权。1931年11月7日，第一次全国工农兵苏维埃代表大会在江西瑞金召开，大会宣布全国工农兵苏维埃代表大会是最高政权机关。可以看出，这一时期毛泽东等共产党人对政权组织形式的思考是不成熟的，而且在很大程度上受制于苏联的苏维埃制。
在抗日战争时期，中共开始摆脱苏联制式的影响，更多地从中国自身的实际来探求政权组织形式。基于建立抗日民族统一战线的需要，中共将全国工农兵苏维埃代表大会改成一级地方政权，去掉了苏式的称谓，改称陕甘宁边区政府。不仅如此，政治权力的主体也不再局限于工农兵，而是包含了党外进步人士甚至中间分子。在陕甘宁边区政府下属的县、区、乡，通过普选产生各级参议会，参议会按照中共、党外进步人士、中间分子各占三分之一的比例组成，这就是著名的“三三制”原则。也正是在这一时期，毛泽东对于人民代表大会的理论构想开始萌芽，《新民主主义论》、《论联合政府》等著作构成了他关于人民代表大会制度的理论基础。在1940年，毛泽东第一次提出“人民代表大会”这一概念，他说：“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”1945年，毛泽东进一步明确指出，新民主主义的政权组织形式将采用人民代表大会制度，“只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”虽然抗日战争尚未结束，但毛泽东已经为战后新中国所要采取的政权组织形式定下了基调。更为重要的是，中共第一代领导人基本上不再受苏联制式的束缚，而是完全为中国社会实际量身定做了一套政权组织形式，政治权力的主体是人民，一切权力属于人民，人民不仅包括工农联盟、武装力量，而且还包括民主党派、党外人士等。这就使人民代表大会制度具有广泛的代表性。
解放战争时期直至新中国成立的初期，虽然人民代表大会制度的理论已经成型，但其实施尚不具备充分的条件。由于人民代表大会制度是建立在全国普选基础上的，而在当时，国内社会百废待兴，国共两党的军事行动仍在继续，国际敌对势力也试图将新中国扼杀在摇篮之中。因而，在这种情况下，开展全国范围内的普选条件还不成熟。于是，在各解放区，主要是成立各界人民代表会议等权力机构作为向人民代表大会的过渡形态。人民代表会议的人民代表主要由协商产生，无需普选。1949年9月，新民主主义革命取得了决定性胜利，中国共产党倡导并召开了由各阶层人民、各民主党派、各人民团体的代表参加的中国人民政治协商会议第一届全体会议，大会正式确定人民代表大会制度为中华人民共和国的政权组织形式。
工农兵代表大会、“三三制”参议会、人民代表会议尽管它们在不同的历史时期包含着不同的时代内容，但都属于现代代议制民主的范畴，都以人民的权利作为权威的合法性来源，都坚持中国共产党的领导，都实行民主集中制原则。它们是人民代表大会的早期样态，人民代表大会在很大程度孕育于这些早期的政体结构。在这种意义上，人民代表大会制度并不是凭空想像的，而是有着相对丰厚的理论基础和经验积淀，具有历史的传承性。
（二）确立并曲折发展期（1954年-1966年）
1953年初，鉴于全国性普选的条件已经成熟，中央人民政府委员会于2月11日通过第一部选举法——《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，为人大代表的选举提供法律依据。正是在此基础上，1953年下半年到1954年上半年，人大代表的普选工作在全国范围内展开。经过努力，第一届全国人民代表大会第一次会议终于在1954年9月15日召开，会议通过了宪法和全国人大、国务院、人民法院、人民检察院以及地方各级人大和人民政府四个组织法。至此，人民代表大会制度正式确立。
在人大制度建立的前三年内，各级人大按照宪法和组织法的规定，积极行使自己的职权，在国家建设和社会发展方面发挥了重要作用。各级人大还在实际工作中逐步建立和改进了自身的工作机构和工作制度。不过，从1957年下半年反右斗争开始，人大制度逐步受到削弱，这主要表现在人大例会不能按时召开，国内外重大事务很少提交人大及其常委会审议，立法工作陷入停顿。这一状况一直持续到1976年文革前期。尽管如此，人大制度仍然在曲折中发展，并没有完全废止。
（三）严重挫折期（1966年-1976年）
1966年，“文化大革命”爆发，作为公民政治参与的制度化渠道，人民代表大会制度几近瘫痪，各级人民代表大会停止工作。大众非制度性、直接政治参与的泛滥酿造了硕大的苦果，使民族和国家经历了一场浩劫。直至1975年初，近10的时间内都没有召开一次全国人大会议。1975年1月，虽然召开了第四届全国人民代表大会，但却坚持了“文革”中的错误路线。这届全国人大代表也是历史上唯一一届没有经过普选而是通过协商、指派产生的，这使人民代表大会的权威性大打折扣。
（四）恢复与创新发展期（1977年至今）
1976年，中共中央一举粉碎“四人帮”，同时也结束了长达十年之久的“文化大革命”。经过正反两方面的经验教训，党和国家领导人进一步认识到社会主义民主制度化、法律化的重要性。1978年2-3月，第五届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，这次会议标志着人民代表大会制度走向常态化。1978年底召开的中共十一届三中全会强调要加强社会主义民主与法制建设，加强人大制度的建设，“使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关。”此后，人大制度进一步发展和完善。特别是进入20世纪初，随着中国社会经济的飞速发展，《代表法》、《立法法》、《监督法》等一系列法律相继出台，人民代表大会制度在创新中不断发展。
纵观人民代表大会制度的曲折发展过程，我们一方面对自己所作出的制度创新感到欣慰，另一方面又对这一制度所经历的沧桑感到惋惜。文革带给我们的深刻教训之一是，大众的政治参与必须纳入制度化和理性化轨道，社会主义民主必须制度化、法律化，否则参与过剩只会给政治体系带来灾难，而人民代表大会制度在很大程度上担当着制度化政治参与的角色，它既使各国家机关依法行使自己的职权，又保证了民众“一切必要的民主活动”。
人民代表大会制度渐趋完善
虽然人民代表大会制度的确立是毛泽东等共产党人长期理性思考与先期试验的结果，不过直到1954年这一制度创立初期，它仍然只是一个不完善、不成熟的制度雏形，并没有更多的经验可以借鉴，仍然处于摸索之中。随着中国社会的变迁，人民代表大会在实践中不断摸索、不断成长，人大制度进一步丰富和完善，基本形成了系统的规范程序，更为具体、可操作的制度细则逐步形成，这些制度细则大大地丰富了人大制度的内涵，使人大制度在具体化、细化、可操作化方面迈出了重要一步。人大制度建设的成就是多方面的，笔者在此仅以人大工作制度、人大代表选举制度、人大立法制度、人大监督制度等几方面的建树为例展开探讨。
（一）人大工作制度
各级人大及其常委会在实践工作中不断摸索，逐步形成了一套成熟的工作机制。议事规则的法律化、制度化就是一例。议事规则是对全国人大及其常委会议事程序的规定和约束，体现了程序正义。1989年，《全国人民代表大会议事规则》出台，全国人大会议向制度化、法律化、程序化的方向迈进。随后，《全国人大常委会议事规则》也相应出台。2009年，根据现实的需要，第十一届全国人民代表大会常务委员会进一步修改了《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》，旨在从议事程序上对全国人大常委会议事进行更加科学、合理地规范和约束，这些规范性文件进一步完善了人民代表大会制度。再比如，在长期的实践工作中，全国人大常委形成了定期举办专题讲座、对人大代表履职培训的制度。专题讲座主要请有关专家给全国人大常委会组成人员就某一专题做报告，旨在使常委会组成人员熟知有关理论知识，更好地做好自己的本职工作。对于新当选的人大代表，全国人大常委会也越来越重视对他们的履职培训，通过提供形式多样的学习方式，以使他们早日进入人大代表的角色，充分发挥人大代表的作用。
（二）人大代表选举制度
我国人大代表的选举主要依据《选举法》，最早的《选举法》是由中央人民政府委员会1953年通过的，时至今日，中国共颁布了两部选举法（1953年与1979年），作过4次修改（1979年7月1日、1982年12月10日、1986年12月2日、1995年2月28日、2004年10月27日）、一次补充（1983年）。1979《选举法》有几个显著的变化：一是将直接选举的范围扩大到县级，二是一律实行差额选举，三是将原规定的无记名投票和举手表决并用改为一律实行无记名投票。这些规定更加突出了选举民主的意涵，增强了人大代表的合法性基础，对于促进社会主义民主政治具有深远的意义。对于人大选举制度的理性化努力还表现在对城乡人大代表所代表的人口比例的“较真”上。1953年我国制定的第一部选举法规定：选举全国人大代表时，农村和城市每位代表所代表人口数为8∶1。1995年修改的《选举法》将其改为4∶1。随着中国社会基础和阶级结构的变化，这一规定是否仍具有其合理性，引起了人们的质疑。2007年，胡锦涛在党的十七大报告中“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。第二年，对《选举法》作进一步修改已经列入十一届全国人大常委会的立法规划。至此，通过对《选举法》的不断适时修正、补充，人大代表选举制度更加具有科学性、民主性、可操作性。
（三）人大立法制度
立法权是全国人大和地方各级人大的重要职权，由立法权的展开形成的人大立法制度更是我国人民代表大会制度的重要内容，它具体包括立法权限划分、立法体制、立法原则、立法程序、立法方法和立法技术等。1982年宪法对我国立法体制进行了改革。现行宪法、全国人大组织法、地方组织法对立法权限划分、立法程序、法律解释等问题作了基本规定，全国人大及其常委会议事规则对法律的制定程序又进一步作了具体规定。1982年12月，五届全国人大五次会议通过的新宪法规定，全国人大及其常委会共同行使国家立法权，这改变了之前全国人大是行使国家立法权的唯一机关的立法体制，将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使。不仅如此，2000年通过的《立法法》对全国人大及其常委会的立法程序以及相关的法律解释做了具体规定，进一步充实了我国的立法制度。在新时期，“科学立法、民主立法”已经成为各级人大的立法精神，开门立法也呈现出制度化的态势。2008年4月20日，全国人大常委会办公厅宣布，此后全国人大常委会审议的法律草案一般都予以公开，广泛征求各方面意见。这被学界视为“开门立法”制度化、常态化的标志性事件。这意味着，今后除了不宜公开的法律草案之外，所有法律的出台都要经过一个向社会征求意见的必然过程，这便使“开门立法”有了刚性的制度约束。
（四）人大监督制度
同级人大产生同级一府两院，并对其进行监督，人大监督是防止其派生机关权力异化的必要一环。自人民代表大会制度建立以来，人大常委会在国家权力运行机制中监督什么，怎样监督，一直没有专门的法律规范。人大对“一府两院”的监督职能都一直处于薄弱环节。2006年，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的制定，为各级人大常委会行使监督职权提供了法律保障，因而，这一法律是人大监督制度建设的一个里程碑。在实践中，除了传统的预算监督之外，各级人大还开拓出了每年定期的执法检查、代表意见督办等监督形式，丰富了人大监督制度的内容。
除此之外，各级人民代表大会有关会期制度、发言制度、表决制度等一系列制度也在不断成型和规范化，从而大大促进了人民代表大会制度的有效运转。
人民代表大会结构不断优化
人民代表大会的成长不仅表现在制度的充实和完善上，而且还表现在自身结构的优化上。笔者将人民代表大会的结构主要分为组织结构和人员结构两个部分。
就组织结构而言，1979年后陆续修改的《全国人大组织法》与《地方各级人大与地方各级人民政府组织法》扩大了全国人大常委会的职权，在全国人大设立了9个专门委员会。在地方人大，设立了县级以上地方各级人大常委会，同时，本着“必要”、“精简”的原则，也建立了少量工作机构。与此同时，也改革了农村人民公社政社合一的体制，恢复设立了乡政权。更为重要的是，现行宪法和全国人大组织法第一次规定，全国人大常委会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。这样做有利于全国人大常委会有效地监督其它国家机关，有利于人大常委会委员的“专职化”，集中精力做好全国人大常委会的工作。
就人员结构而言，全国和地方各级人大代表的人员构成愈来愈呈现出年轻化、知识化的态势，人员结构进一步优化，人大代表的整体素质也不断提高。
以十届全国人大代表的构成为例，十届全国人大代表的文化程度有大幅度提高。据统计，在2985名代表中，具有大专以上文化程度的代表有2760名，占代表总数的92.46%，比九届增加了一成多。而在七届全国人大代表中，具有大专以上文化程度的代表比例仅为56%。代表中具有研究生及相当研究生水平的有801人，博士生有204人。不少代表还具有教授、高级工程师、国家一级演员等高级职称。此外，代表名单中还出现46名两院院士。代表整体文化程度的大幅跃升，从一个侧面反映了代表综合素质的提高。这将有利于人大代表更好地行使代表的职权。
从界别结构来看，在2985名代表中，各界别人士均占有一定比例，其中工人农民551名，占18.46%；知识分子631名，占21.14%；干部968名，占32.44%；少数民族代表415名，占13.91%，全国55个少数民族都有本民族的代表；人民解放军268名，占8.98%；香港特别行政区36名，1.21%；澳门特别行政区12名，0.40%；归国华侨38名，占1.27%。
表1 第十届全国人大代表的结构示意图
学历结构 博士6.84% 研究生水平26.8% 大专以上56%
界别结构 工人农民18.46% 知识分子21.14%
干部32.44% 少数民族13.91%
人民解放军8.98% 香港特别行政区1.21%
澳门特别行政区0.40% 归国华侨1.27%
政党结构 中共72.79% 民主党派和无党派人士16.09% 其它10.94%
年龄结构 71岁以上0.6% 41-60岁大于70% 30岁以下1.54%
就年龄结构而言，十届全国人大代表中，年龄最大的代表77岁，比九届全国人大代表当选时年龄最大的小11岁。年龄最小的代表当选时刚刚21岁，比九届最小的代表还小2岁。与九届相比，十届全国人大代表年轻化的趋势十分明显，平均年龄下降了1岁多。从各年龄段看，71岁以上的代表由八届的109名、九届的35名减少到本届的18名；而30岁以下的代表则从九届的45名增至46名。41岁至60岁的代表比较集中，超过七成。
从以上资料可以看出，全国人大代表整体队伍呈现出年轻化、知识化、结构优化的态势。另外一个现象也值得关注，那就是人大代表的平民化、去官员化倾向。在十届以前的全国人大代表中，官员型人大代表占了较大的比例，而工人、农民人大代表的比例过小。2009年，十一届全国人民代表大会的人大代表一改过去官员型人大代表过多的局面，大大增加了生产一级的工人、农民人大代表的比例，改善了人大代表的人员结构。不仅如此，新一届全国人大还首次选举产生了三位农民工全国人大代表，这说明，随着社会转型，人民代表大会正在积极吸收新的社会阶层，以扩充自身的代表性。
进一步完善人民代表大会制度的思考
人民代表大会是社会主义民主共和政体，是一种代议制民主形式。与资本主义代议制民主相比，它以劳动人民作为阶级基础和政治主体，具有广泛的代表性和真实性，是比资本主义民主更高形态的民主。
在中国共产党的领导下，人民代表大会制度逐步显示出自身的独特魅力。改革开放以来，各级人民代表大会在国家政治生活中的作用和地位显著提高，对社会的影响，对各级政府的指导、监督等作用明显增强。过去，人大被形象比喻为“橡皮图章”，人大代表的作用就是“拍拍手、举举手、挥挥手”。而随着社会经济的深入发展和人大代表素质的提高，人大的这一角色正在改变，人大正变得“有所作为”。近年来，每年两会会期都成为公众谈论公共议题的热门期。这表明公众透过人大代表议案和提案进行有序的政治参与的实际效果得到了提高。人大代表的地位和作用也得到了空前提高，群众有事开始找人大代表反映了。全国人大在社会立法上发挥了重要作用，通过系统的、有计划的立法工作，真正解决了中国庞大社会“有法可依”的难题。各级人大对“一府两院”的监督也由过去的“程序性监督”发展为“实质性监督”。近些年来，不少针对政府相关部门的质询案也开始出现，这在过去是不可想象的。
另一方面，也要看到，人民代表大会还没有达到尽善尽美的程度，它还有充分的制度生长空间。
首先，坚持和改善中共党组织对人民代表大会的领导。中国共产党是执政党，它领导各族人民推翻了旧的统治秩序，建立了社会主义新中国，并领导人民确立了具有中国特色的人民代表大会制度。没有中国共产党，就没有新中国，更没有人民代表大会制度。因而，必须坚持党对人大的领导，以使我国政体（人民代表大会制度）与国体（人民民主专政）相统一。在这个政治前提下还要看到，党对人大的领导主要是政治领导，即支持和组织人民群众通过人民代表大会这种政治形式来当家作主，支持各级人大及其常委会的工作，保证他们积极主动地依法行使职权。党对人大的领导不是越俎代庖，党组织不是直接包办和代替人大工作，也不能对人大发号施令。坚持党的领导就必须改善党的领导，通过相关立法使党组织对人大依法领导。
其次，不断提升人民代表大会的会议质量。过去，我们过于强调人大代表的代表性和广泛性，在一定程度上造成了各级人大代表人数过多的局面。通过图1我们会发现，除了第一、二届全国人大代表人数较少（1226人）之外，此后的历届全国人大代表人数规模都在2900人左右。其中，全国人大代表人数的第一次扩充发生在第三届全国人大，当时的人数由上届的1226人猛增至3040人，到了第四届全国人大，人大代表的人数有所回落，为2885人，但到了第五届全国人大，这一数字却升到了历史最高点，为3497人。此后的历届全国人大代表人数，均在2980人左右徘徊。而且，这种状况不只是全国人大存在，从1993年以来，我国五级人大的代表总数都在300万人左右。而世界上大多数国家议会议员的人数在300人以下，只有少数超过500人。考虑到中国人口众多，人大代表的代表性和广泛性是必要的，不过，如果代表人数过多，会较大地影响人民代表大会的代议质量和会议效率。每年的全国人大会议，近3000名的人大代表在只有10多天的会期内，要审议各种重大议题、行使重大权力，其难度可想而知。由于人数众多，会期又短，不可能每位人大代表都有大会发言的机会，只能在代表团或小组会上发言，这就使人大会议低效化，会议质量也打了一定折扣。因而，似乎应该在维持人大代表广泛性、代表性的基础上尽可能控制各级人大代表的人数规模。有学者提出全国人大代表的人数应该在1500人为宜，笔者认为，全国人大代表的人数似应控制第一、二届全国人大当时的规模，即1200人左右。
最后，进一步提高人大代表选举的质量。人民代表大会制度是代议制民主，这决定了选举构成了它的核心内容，而选举质量的好坏也关乎人民代表大会制度优越性能否充分发挥。1979年修改的《选举法》规定了人大代表一律采取无记名、差额选举的原则，并将直选的范围扩至县级人大。不过，在一些地方人大，由于种种原因，人大代表的选举流于形式，变相的等额选举、暗箱操作等现象还在一定程度上存在。还有一些地方人大，对人大代表的选举也存在着走过场的现象，甚至将人大代表作为一种荣誉赠予企业家或商人。在农村，人大代表的选举则受到黑恶势力、宗族势力的干扰。基于此，必须通过法律法规进一步约束选举过程中的舞弊行为，从制度上密切人大代表与选民的联系，同时充分做好选举之前的宣传和动员工作，加强人民代表大会制度和选举制度的相关培训，不断提高人大代表的选举质量。（作者单位：上海社会科学院当代中国研究中心）
【参考文献】
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7毛泽东：《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版。
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