胡 筱 秀
【内容提要】腐败的实质是公共权力的私用和滥用。为什么权力会被私用和滥用？根本原因在于权力运行机制出了问题：权力过于集中，缺乏有效制约和监督。多次行政改革的经验教训说明：不抓住权力制约这个实质性问题，改革实践就难以进一步深入推进，腐败现象就会愈演愈烈。因此，推进中国行政改革的关键就在于规范权力运行机制。权力运行机制是公共权力运作和行使的一套具体程序和具体制度安排。健全权力运行机制的诸要素和环节包括：厘清政府权力边界、透明权力运行过程、健全行政问责体系与规范权力运行结构。建立健全的权力运行机制，有助于从源头上铲除滋生腐败的土壤，防治腐败。因此，必须进一步深化行政改革，建立规范的政府权力运行机制。可将大部制改革作为深化中国行政改革的一个新起点、新突破口，作为引领和推动中国政治体制改革的一个重要环节，推进政治文明建设的进步，应是第六次行政改革的深意所在。
改革开放30年来，我国不断推进行政管理体制改革，加强政府自身建设，已先后进行了五次行政改革，改革成果值得肯定。但整体而言，离法治政府、责任政府与服务政府的改革目标仍有相当距离，尤其是滥用职权、以权谋私等腐败现象严重，反腐工程和廉政建设的形势依然严峻。去年，在短短一月之内，接连发生了：山西襄汾尾矿溃坝、三聚氰胺奶粉、河南登封矿难、深圳歌舞厅大火等数起重大恶性事件，这些频繁发生的安全事件暴露了我国行政管理体制的痼疾与致命弱点：行政不作为，监管虚设。
行政不作为和监管虚设的根源在于权力运行的制度性缺陷：权力过于集中，缺乏有效制约和监督。长期以来，公共权力部门化，部门权力个人化，个人权力利益化几乎成为权力运行的一种模式。权力是维护政治系统和行政体系运行的核心要素，行政权力的首要责任在于作为第三方平衡中立，权力一旦失去这一特性，就会被滥用，损害社会的公平正义。当前，权力的过分集中和不受约束已成为制约中国行政效能和政治体制改革的瓶颈。多次行政改革的经验教训说明：不抓住权力制约这个实质性问题，改革实践就难以进一步深入推进，腐败现象就会愈演愈烈。因此，胡锦涛同志在中央纪委第七次全体会议上的重要讲话强调，要抓住正确行使权力这个关键，建立健全结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。这一论断具有重要的理论意义和现实针对性，体现了执政党对现代国家治理和权力制约机制认识的新高度。
中国行政改革应如何改善当前的政府治理缺失现象？笔者认为，必须围绕权力运行机制这一关键环节和核心问题展开，否则，改革难以深入。权力运行机制是公共权力运作和行使的一套具体程序和具体制度安排，健全权力运行机制的诸要素和环节包括：厘清政府权力边界、透明权力运行过程、健全行政问责体系与规范权力运行结构。
厘清政府权力边界：
规范权力运行的首要环节
按照现代民主政治理论，现代行政权力是法理型权力，是宪法和法律赋予国家行政机关管理政治、经济和社会事务的最重要的国家权力特质在，特质在于刚性与理性，而不是弹性和过多的自由裁量。现代政府运行的基本原理认为：政府、市场和社会，是人类在漫长的发展过程中，自然演进形成的作为规范人类行为的三种秩序安排。它们各自有着明确的分工和活动范围，即政府的归政府、市场的归市场、社会的归社会。凡是市场机制能够自行调节的事项，凡是行业组织通过自律能够解决的事项，政府都不应再管。其中任何一方的越界都会导致秩序的破坏和失衡。政府的权力来自人民的授权和同意，有明确的运行边界，在政府必须进行市场干预和社会管理的领域，政府是作为独立公正的第三方角色行动的，而不是既做裁判，又作运动员，损害社会的公平正义。
著名经济学家张五常有个“政府公司化”论断，一语道破长期以来行政失效与监管失灵的秘密：政府及其监管部门常常越过权力边界，以经济人角色而非第三方监管者角色直接干预微观经济活动，乱许可、滥审批，管了许多不该管、管不了也管不好的事，结果造成贪渎盛行与和监管失效。当下恶性事件的频繁发生，正是政府突破权力边界直接参与微观经济活动的弊端显现。深圳歌舞厅在没有营业证，没有文化许可证，消防验收不合格的情况下，能够无证经营一年多而能免于被查处，根本原因在于该俱乐部的一名合股人为国家工作人员。三聚氰胺事件中，企业之所以胆敢置人民生命安全于不顾，大肆制造毒奶粉，也是由于当地政府有关行政管理部门的权力庇护和质量免检。因此，必须厘清政府权力边界，让政府从公司化的利益当事人的角色中退出，回归到公共服务、公平秩序维护角色者的本位，才能从源头上治理和打击腐败。否则，公正有效的监管就无法实现。
从上世纪八十年代以来，中国开始了建设法治政府的进程，出台了一系列规范与约束行政权力的法律，如1996年出台《行政处罚法》遏制行政“乱处罚”，2004年实施《行政许可法》的，意在终结行政“滥审批”，2005年底《行政强制法草案》获得全国人大常委会通过，将防范行政权力的滥用摆在立法的首要位置。越来越多类型的政府行为被纳入法治框架。政府行政权力10年来三次“缩水”，中国向建成法治政府的目标迈进了一步。《行政强制法》的立法与《行政处罚法》、《行政许可法》的实施，共同组成规范具体行政行为、全面界定政府权力边界的三大法律支柱，将行政改革引向深入，同时也标志着我国反腐建设在重视治标的同时，也越来越注重对腐败“本”或“源头”的治理，并逐步走向成熟。当然，界定权力的边界，在行政改革之外，还包括进一步廓清各级党委、政府、人大、政协、纪委、法院、检察院和各社会团体等各权力主体的职能，理顺党的领导权与国家立法权、司法权、行政权等各权力主体之间的关系。
政务公开：规范权力运行过程的程序保障
权力产生的规律是：只要存在非对称即产生权力关系。一切可支配资源包括信息、知识、生产资料乃至权力本身的不对称都会产生权力关系。权力一旦在阳光运行，消除了信息不对称，暗箱操作的空间就没有了。实现让权力在阳光下运行的最直接方式就是政务公开，包括政府信息公开以及行政权力及其运行过程的公开，让人民群众看得见，听得到，这是建设现代政府的基本要求，也是治理腐败的“杀手锏”。
我国行政改革运行的特征是政府主导模式，政府机构和政府官员掌控和主导了对公共资源的配置权，决策过程缺少公众参与，权力运行过程缺乏社会监督。这种权力运行模式的弊端是政府行政权力运行透明度低，易造成权力腐败、决策失误和巨大浪费。中共十七大报告中明确提出：要让权力在阳光下运行，接收人民群众监督。
我国实施政务公开已有10多年来历史，已经取得了一定成效：全国80％县级以上政府和部门建立了网站，中央政府网站于2006年正式开通。从政府网站、电视直播，到村务公开栏、厂务公开栏、政府公报、行政服务中心，人们深切地感觉到，我国政府的透明度越来越高。诸如重大事项公示预告制度、专家咨询论证制度、新闻发言人制度、社会听证制度、市民旁听政府会议制度、市民论坛、民主恳谈会等多种制度创新形式在各地蓬勃开展，推动着政务公开制度正逐步走向深入。2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施，进一步完善了政务公开制度，为推进权力透明运行和阳光政府提供了重要法规支持。尽管如此，一些地方在诸如干部任免、项目安排以及资金使用等重大问题上的决策透明度仍然模糊，“一把手”拍板决定现象依然普遍。人民群众血与泪的生命代价呼唤政务公开必须进一步加大力度和广度，接受社会监督。2008年9月昆明市正式宣布建立重大党务政务信息公开、主动接受新闻舆论监督制度，聘请中央驻滇、香港驻昆和省属新闻媒体担任新闻舆论监督员，意在让媒体成为权力运行的“保健医生”，将政务公开的实践向前推进了一步。
健全行政问责制度体系：
规范权力运行的“后卫防线”
从权力运行的特性来看，权力天然具有私人性和扩张性，如果没有相应的责任承担和追究机制，就可能出现权力滥用和腐败。行政问责制作为现代行政体系的一个重要组成部分，是维护权力健康运行的“后卫防线”，本质在于对行政权力进行事后监督和责任追究。对于一些尸位素餐、滥用权力的失职官员来说，问责风暴的掀起，不啻尚方宝剑与迎头棒喝！它时时提醒官员们：在其位，必谋其政、尽其责。
行政问责制自2003年SARS疫情暴发开始走进了公众视野。此后，在重庆开县井喷事件、安徽阜阳奶粉事件、北京密云灯展伤亡事故、吉林省吉林市火灾事故、湖南嘉禾违法拆迁、松花江水污染事件等一系列安全生产事故和公共突发事件中，一批包括省部级官员在内的负有领导责任的干部受到追究处理，行政问责在公务员、新闻媒体乃至社会公众中引起了强烈反响。2008年因毒奶粉事件再度引发问责风暴，相关官员纷纷落马，人数之多、级别之高、时间之密集，皆为共和国历史上之罕见。今后，类似的问责风暴会更加常态化和制度化，这也是责任政治的必然要求。虽然行政问责还没有完全上升到具体的制度化的轨道，但问责风暴的常态化无疑表明，中国的行政文明正在越来越紧密地与国际接轨。
行政问责制度化建设的探索和实践包含国家和地方两个层面：在国家层面，2004年出台的《党政领导干部辞职暂行规定》，规定“党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任等，不宜再担任现职，本人应当引咎辞去现任领导职务”，将“问责”上升为国家工作的一项重要制度。2008年3月，行政问责制首次写入《国务院工作规则》，而在4月2日公布的《国务院2008年工作要点》中行政问责制也位列其中。问责制的意义在于“防患于未然”与“惩前毖后”。只有形成指向明确、措施刚性、反应快速的行政问责制度体系，才能有效监督和约束政府的权力，确保领导干部和公务人员真正做到有权必有责、用权受监督、违法受追究。在地方层面，一些地方已经做出了有益探索，重庆、成都、青岛、深圳等地方政府相继出台并全面启动了行政问责制，加快了我国推进行政问责制的步伐。在重庆，2004年实施了《行政首长问责制试行办法》，并有一批官员因为违反这个办法而被责令辞职或受到处分。在深圳，2005年出台了《深圳市人民政府部门行政首长问责暂行办法》、《行政过错责任追究办法》、《深圳市实施行政许可责任追究规定》，2007年又出台了《深圳市政府部门责任检讨及失职道歉暂行办法》，形成了一套比较完整的问责法规体系。
以往的行政改革更多的问责是来自媒体的披露和曝光，实际上，问责的主体应该是多元的，包括来自于人大、政协、媒体、上级、民众等多个主体的问责。各级政府要自觉接受同级人大及其常委会的监督，接受政协的民主监督，同时，要接受新闻舆论和社会公众监督。虽然，在实际操作中，由于推诿扯皮这一行政过程中的痼疾，影响了行政问责制度的成效，但是随着行政改革的深入推进、对公民社会的回应性和各方关系的逐步理顺，行政问责制度化建设必将更加深入和具体。
大部制：规范权力运行结构的新探索
行政学原理告诉我们：就行政系统和政府结构而言，权力按照运作的程序又可分解为决策权、执行权、监督权三个环节。这三者在规范成熟的权力结构中必须既相互独立分离，又相互制约。
长期以来，中国政府部门体制沿用的是从前苏联承袭过来的“小部门体制”，这种体制的特征是分工过细、职能交叉、机构重叠，由此带来的明显弊端是权力结构的模糊，决策权与执行权的重叠，监督权与决策权执行权难以区分，决策主体同时也是执行主体，甚或监督主体，这样三位一体的权力结构给权力滥用留下了巨大空间，同时，进一步催生和加剧了部门利益的机制性腐败倾向，严重影响了行政效能。多年来政府治理的实践中普遍实行多头管理的“九龙治水”模式，导致部门职能交叉和机构臃肿，成为政府治理中存在的突出矛盾和问题。
党的十七大报告提出建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，是对改革开放以来我们党在探索权力制约和监督机制方面的重要经验和实践成果的总结，是对权力结构和运行机制认识的进一步深化。中共十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，提出推进政府机构改革，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。至此，以大部制改革为先导的的新一轮行政改革正式拉开序幕。
大部制，是国际上普遍采用的一种行政运行机制。我国大部制改革的特点就是从建立科学规范的权力运行结构和权力运行机制入手，在部门设置中，按照权力运作程序的三个环节（决策、执行、监督）分开，进行机构重新整合，将职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门进行统一管理。以往的历次行政改革重点一直停留在机构撤并和裁减人员层面，并没有深入到权力运作机制内部。大部制改革是我国行政改革的一次新探索，旨在重构科学规范的权力运行机制，努力方向值得肯定。大部制涉及多方面错综复杂的权力关系和利益关系得调整和博弈，改革的艰巨性和复杂性可想而知，因此必须循序渐进，逐步推进。
虽然大部制改革着眼的是行政权力运行结构的规范，但由于权力要素在政治体系运行中的核心地位，大部制改革对深化政治体制改革同样具有深远影响。因此，可以将大部制改革作为深化中国行政改革的一个新起点、新突破口，作为引领和推动中国政治体制改革的一个重要环节，推进政治文明建设的进步，这才是第六次行政改革的深意所在。惟其如此，大部制改革的探索性意义才真正凸现出来。
英国记者尼克说：“在中国，行政体制改革是戴着镣铐的舞蹈。它既要求在政府内部做创造性改革，又要求不能涉及根本的政治体制。”中国行政改革乃至政治改革的进步正是在这艰难前行的点滴中逐步取得和完成的。（作者单位：复旦大学）