吴晓君 费 飞
【内容提要】《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》（中纪发〔2009〕15号，以下简称《解释》）于2009年6月17日起正式施行。《解释》是我国第一个专门针对机构编制违纪违规行为进行责任追究的比较系统的法规；也是党的最高纪律检查机关针对机构编制工作专门制定的第一个解释性党内法规。如何在机构编制监督检查工作之中，贯彻落实《解释》与《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》、《机构编制监督检查工作暂行规定》等机构编制管理法规文件相配套，更好地发挥监督检查工作的作用，急需从事机构编制监督的工作人员认真思考、深入实践和不断创新。
2007年以来，中央办公厅、国务院办公厅下发《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》，温家宝总理签发《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，中央编办和监察部联合出台《机构编制监督检查工作暂行规定》等法规性文件，特别是2009年6月17日，中央纪委以中纪发〔2009〕15号文件印发了《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）。《解释》的出台充分体现了中央对机构编制工作的高度重视，意味着我国机构编制管理的法制化进程，正在进一步加速。近期，笔者结合工作实际，就《解释》的学习贯彻，进行了一些初步的思考。
当前机构编制监督检查工作面临的主要问题
《解释》中提及的机构编制违纪行为，如乱挂牌子、擅自设立机构、违规提升机构规格、条条干预等问题，确实是各级机构编制部门经常碰到而又非常棘手的事，究其原因有以下几个方面：
（一）监督检查工作的对象具有特殊性，加大了督查难度
机构编制监督检查工作是在党委政府领导下开展的，同时，机关事业单位使用编制是各级领导集体决定的，从这个角度看，监督检查工作的对象具有特殊性，加大了督查难度。“规矩写在文件上，精神落实在会议上，监督停留在口头上”，严重影响和制约了监督检查工作的权威性和严肃性。一是思想认识不够，工作阻力很大。有些部门和单位对新时期加强机构编制管理的重要意义认识不足，不能站在全局的角度看问题，大都片面强调本部门、本单位的重要性和各种困难，要求增加机构、增加编制、提升机构规格，要开展某一项工作，就要设立一个机构。如果行政机构不能设立，就设立财政拨款事业单位，甚至将行政职能事业化，导致事业单位机构数量有所增加。鉴于工作的需要，组织部门在领导班子调整时，超职数配备领导干部，而超职数领导又一时难以过渡消化。有些部门工作人员不能胜任现有岗位，人员分流难度大，缺少专业人员或年轻干部，但为了开展工作，超编进人。二是被监督检查单位缺乏对机构编制管理政策规定的了解。一方面是机构编制管理部门自身认识不到位。长期以来，机构编制部门重审批、轻监督检查的思想比较严重，对审批了的机构编制事项很少有跟踪监督检查的意识，要通过监督检查工作去逐个逐项研究解决，还需要过渡期和适应期。
（二）《解释》的贯彻落实需要磨合期
机构编制工作涉及干部职工的切身利益，涉及部门职能分配，是社会高度关注的一项工作。一是人为因素较大。目前，机构编制工作更多的是凭借干部的党性原则和职业道德。当地方利益、部门利益和个人利益与之发生冲突时，自律意识就可能倾斜，问题就随之发生。少数单位出现的超编问题也与没有刚性手段和惩戒措施息息相关。另外，机构编制工作缺乏科学的依据和标准，在机构设置、编制核定上较模糊。没有量的规定，很难操作，比如，公安机关的编制核定标准问题就较难解决。因为没有标准，监督检查工作也就很难“量刑”。二是贯彻《解释》需要实践。《通知》、《条例》、《暂行规定》和《解释》等法规性文件的出台，为机构编制部门履行监督检查职能提供了法定依据，总的看来，刚性约束力得到了加强，但是，这还不够。根据《条例》和《暂行规定》的规定，机构编制部门和监察机关对违反机构编制管理规定行为的处理，主要限于通报批评、责令限期改正以及对相关人员给予纪律处分等行政手段。《解释》的出台，加强了对违反机构编制纪律规定的威慑力度，有效地遏制了超编进人等问题的发生，但是，在实际工作中，这些措施作用的发挥，需要各级编委会的同意、纪检监察机关的支持、相关被监督检查部门的配合、部门负责人和当事人理解，单纯靠一至两家单位的力量是有限的。三是法规执法不严格。《条例》、《暂行规定》、《解释》相继出台，使机构编制监督检查工作有章可循、有据可依。根据中央编办的部署，县级以上编办普遍设立全国统一的“12310”举报电话，畅通社会监督渠道，为监督检查工作提供了有力抓手。但在实际工作中，由于受多种因素影响，在监督检查以及处理违规违纪问题时往往失之于软。在对本级机构编制管理情况进行监督检查时，有的因为碍于情面，对发现的问题不愿较真；有的因问题根源在领导，予以内部消化处理，致使有些问题长期得不到解决；有的受监督权限制约，如领导职数的配备监督，受干部管理权限等多方面因素的制约，超职数配备领导干部问题也很难解决，这些情况，导致机构编制监督检查工作的权威难以树立。
（三）机构编制监督检查的力量还比较薄弱
近两年，县级以上编制部门已注重加强机构编制的事前监管和事后监管，取得了一些成效。但总体上这项工作仍处于探索推进阶段，一方面，监督检查还不够系统全面。根据上级的部署要求被动开展督查较多，主动立项和自发开展督查较少；针对机构编制重点工作开展突击性、阶段性督查较多，对各部门落实机构编制管理规定情况进行经常性督查较少；根据编委领导指示要求开展督查较多，在履行使用编制审核和入减编手续中发现问题跟踪了解督查实际情况的少。另一方面，监督检查的程序还不够规范。目前，监督检查手段比较单一，大多还停留在听取汇报、检查台帐系统这一层面，内在的、深层的问题得不到及时发现和纠正。同时，按照中央要求，县级以上编制部门要单独设立机构编制监督检查科室，明确相关职能，并指派专（兼）职人员负责监督检查工作。实际上，“任务重人员少”是现阶段编制部门的一个显著特征。编制部门肩负着行政管理体制改革、政府机构改革、事业单位分类改革和机构编制日常管理及监督检查工作，职责任务十分繁重，特别是县级编制部门，编制配备少，人员力量总体偏弱，专职人员几乎没有，多数身兼数职，导致工作“一锅粥”，精力投入有限，无力更多的顾及监督检查工作。
（四）“条条干预”问题还不同程度的存在
我市在乡镇机构编制和财政供养人员督查过程中发现，少数上级业务部门以领导讲话、检查评比、经费划拨和车辆配置等形式干预乡镇的机构设置、机构规格和人员编制等事项，严重影响和削弱了机构编制监督检查的成果，直接导致监督检查工作处于无序和被动应付的状态，甚至，即将触碰到国家确保乡镇机构编制和实有人员在“十一五”期间只减不增这一红线。
加强机构编制监督检查工作的必要性和重要性认识
近年来，机构编制监督检查工作的实践证明，各个时期制定的编制管理方针、政策、原则和方法是同当时的政治、经济形势相适应的，存在着一定的被动性和主观随意性，加上管理力量的脆弱和法制的不健全，致使长期以来机构编制缺乏科学的定量分析、法律的约束和强有力的监督，机构编制往往陷入“膨胀—精简，再膨胀—再精简”的恶性循环。现行机构编制管理模式已受到严峻挑战，一些与新形势不适应的因素也日益显露。主要表现为以下“四性”：一是编制使用上的交叉性。现行编制主要有行政和事业两类。这种编制的划分，使国家机关除了有行政编制外，还有事业编制，个别单位混编现象还比较严重。二是管理缺乏严肃性。三是机构设置和职能划分缺乏科学性。现实中，“条管”与“块管”、部门与部门、上级与下级之间，在特定时期，往往存在各自的局部利益。当局部利益与矛盾发生冲突时，从维护自身利益的角度出发，对一些机构编制事项，采取非正常程序，人为给机构编制管理部门施加压力。四是管理的监督处罚手段缺乏可操作性。
《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》的出台进一步明确了机构编制的法定地位，《条例》中对地方各级人民政府的机构设置、编制管理作了明确具体的规定，从这个角度看，机构编制管理本身就是一种依法行政行为，客观上必然要求加强机构编制监督检查。《机构编制监督检查工作暂行规定》为开展机构编制监督检查提供了执法依据，是切实维护机构编制管理法律效力的“尚方宝剑”。《解释》的颁布实施，是建立健全机构编制法规制度的重大举措，对于进一步加强机构编制管理、严肃机构编制纪律具有十分重要的意义。《解释》把《中国共产党纪律处分条例》中涉及机构编制违纪问题的处理依据加以细化和明确，有针对性地解决了机构编制管理中的一些突出问题，有助于预防机构编制违纪违规行为的发生，有利于强化领导干部机构编制管理法制意识，从而维护机构编制管理的权威性和严肃性。
加强机构编制监督检查工作的类别和形式思考
现行机构编制管理中的监督检查体系，一般可以有党的监督、国家权力机关的监督、国家行政机关综合部门的监督、各单位内部监督、机构编制管理机关的监督、群众和舆论的监督和司法部门的监督等。其主要形式有：一是审核监督。即机构编制管理部门在审批机构编制事项后的一定时期内，对“三定”规定的执行情况进行审核和监督，如发现违规现象，则及时予以制止和纠正。二是统计分析监督。统计是编制管理部门进行机构编制管理的重要手段之一。经常性的编制统计，可以对违反机构编制纪律的动机和行为，产生一定的心理压力，客观上起到威慑作用。根据统计结果，编制部门可以采取必要的措施，有针对性的纠正违规行为。三是综合部门监督。主要指审计、人事、财政、纪检监察等综合部门的监督。如：工资基金监督，这是带有经济性质的行政监督措施之一，通过工资统发中心，编制部门对于违规的单位进行有效控制，对超编人员不核发工资，以维护机构编制管理的严肃性和权威性。四是接受群众监督。这类监督体现了我国社会主义市场经济体制民主化的特征，是人民群众当家作主的表现形式，如：通过信访、举报、“12310”电话受理和有关部门的反映等形式，这样可以弥补监督机制的不足和疏漏，形成多方位、多层次齐抓共管的综合的监督体系。
加强机构编制监督检查工作的措施思考
机构编制监督检查工作是维护机构编制权威性、严肃性的重要手段。加强机构编制监督，使之为机构改革的顺利推进和机构编制管理各项政策的执行到位提供保障，我们认为可以从以下几个方面强化措施。一是加强机构编制部门监督检查职能。机构编制部门要适应新形势的需要，加强约束职能，健全监督检查机构与队伍，完善监督程序与手段。在机构编制部门内部形成强有力监督机制，实现机构编制监督检查的制度化、经常化，把监督检查工作作为一项日常业务深入持久地开展下去。二是创新建立机构编制监督制度。当前，机构编制部门必须创新监督管理制度。可以从三个方面进行探索和尝试：首先是实行机构编制审批执行情况报告制度。机关和事业单位每年必须按规定向机构编制部门报告机构编制执行的情况。机构编制部门应定期或不定期向党委、政府和上级机构编制部门报告本辖区机关事业单位编制审批执行情况，主动接受党委、政府和上级机构编制部门的监督检查。然后是实行机构编制审计和考核制度。机构编制部门会同有关部门对机关事业单位执行机构编制的情况进行年度审计和离任审计。将财政供养人员总量控制实施情况和机构编制审批执行情况，纳入领导班子和干部年终考核内容。最后是实行机构编制管理公开监督。编制部门要建立公开办事制度，对不涉及国家秘密的工作原则、审批程序和机构编制审批事项，以适当的方式向社会公开，接受群众监督，使机构编制管理工作公开透明，杜绝违规操作。机构编制部门可通过聘请社会监督员，设立咨询、投诉、举报、监督电话等形式和途径广泛听取群众意见，加大监督力度。三是进一步加强机构编制的日常监督。首先是充分利用现有的监督手段，进一步完善审核制度，加强对部门、单位的机构设置和人员编制的日常监督管理。其次是实现真正意义上的机构编制与财政预算相结合的管理，机构编制部门要直接参与机关事业单位的经费预算和工资统发管理，加强对机构编制的有效监督。再次是对重大机构编制事项的落实，实行跟踪督查制。然后主动出击，定期和不定期开展机构编制监督的专项检查。最后是结合年终统计和事业单位法人年检，对各单位的机构编制执行情况进行检查。四是适应改革需求进行机构编制监督。针对不同类别与不同性质机关事业单位的监督，对其监督的范围、内容、形式和措施应有所不同。按照“有所为，有所不为”的作法，对机关与全额拨款的事业单位要管住，对差额预算的事业单位要管活，对自收自支和企业化管理的事业单位要适当放开。五是积极推进机构编制监督法制化进程。机构编制监督检查工作最有力的“尚方宝剑”，就是加强机构编制监督的法制化建设，通过立法将机构编制管理监督检查的主体、对象、内容、方式和责任追究等一系列的问题，逐步用法律或法规的形式固定下来，使机构编制监督有法可依，从根本上构建机构编制管理监督的长效机制。
加强机构编制监督检查工作的实践思考
（一）加强机构编制监督检查的制度建设
制度建设是监督检查工作有效开展的支撑和保障。《暂行规定》中明确提出要建立和完善机构编制公开制度、评估制度、报告制度、统计制度、信息制度、举报制度等监督检查制度。这些制度中，有的我市已经在实际工作中执行并收到预期效果,比如机构编制统计，就是一种行之有效的制度。我市在乡镇督查中发现：各县（市）、区乡镇机构编制信息统计不及时、数据不详细，就结合统计年报工作会议、以会代训的形式进行规范，明确要求各县（市）区机构编制和人员信息要及时更新、填报准确、每月月底上报市编办监督检查处，监督检查处分析汇总后，每两月上报省编办，确保了对全市机构编制的动态掌握，为领导决策提供依据。只有监督检查制度建设日益规范和完善，才能不断推进监督检查工作深入持久地开展，才能加快机构编制管理的科学化和规范化进程。
（二）加大机构编制监督检查的工作力度
机构编制管理是机构编制部门的常规性工作和基础性业务，要积极贯彻落实上级关于加强机构编制管理的一系列政策法规，进一步严格审批权限和程序，要做到“三个坚持”和“三个不”，即坚持机构编制的集中统一管理，坚持把好审核关，坚持从紧从严原则，不越权审批，不违反程序审批，不在限额外审批。同时，要根据形势任务变化需要，实施动态管理，既要注重管总量、管数额、管审批，又要注重管结构、管标准、管监督，用好盘活现有编制，切实把机构编制管住、管好、管活，实现机构编制效用的最大化。对未按机构编制管理规定程序和权限擅自增设机构、提高规格、变更名称、增挂牌子、增加人员编制、超职数配备领导、超编进人以及其他违反机构编制纪律的，应责令违规单位限期纠正，建议有关部门对主管负责人和直接责任人给予党纪、政纪处分。对机构改革方案和各部门“三定”规定执行情况实行专项督查，及时发现并纠正违规行为。对有关部门利用手中掌握的资金、物资、项目等权力以及评比、达标等手段干预机构编制工作的行为，要予以坚决抵制，并及时向同级党委、政府和上级机构编制部门报告。
（三）积极开展机构编制监督检查调研工作
监督检查调研工作是机构编制决策和实施过程中有针对性开展的调查研究，可直接为管理和决策服务。通过开展督查调研，可以更多地了解基层情况，有助于在工作中较快发现问题，在举报中迅速辨别真伪，及时为领导决策提出合理建议。要紧紧围绕党委、政府关注的焦点、机构编制管理的难点，把督查调研作为一项重要工作认真思考，找准切入点，选好题目，及时开展有针对性督查调研，对一些复杂问题，可以通过部门联合督查调研的方式进行，提高督查调研质量，形成有价值的调研报告。
（四）建立健全监督检查工作协调机制
建立健全监督检查工作的协作机制，是加强机构编制管理的重要措施。监督检查工作是一个系统工程，客观上需要各有关部门的协调配合。在增强内部业务处室之间的协作配合、完善内部工作程序的同时，要加强与纪检监察、组织、人事、财政和新闻等部门的沟通联系，充分发挥职能部门和新闻舆论的监督作用，建立体制内、体制外的协调配合机制，形成部门合力、社会压力。特别是与监察机关在督查中更要密切配合，整合双方的监督资源，使监察机关的专门监督与机构编制部门的业务监督有效结合，既发挥各自优势又形成督查合力。真正实现信息共享，措施并举，不断提高监督检查质量，共同推动监督检查工作健康发展。
（五）切实加强监督检查队伍建设
建设积极进取和富于创新的监督检查队伍是做好新时期监督检查工作的根本保障。与监督检查工作的繁重任务相比，我市监督检查队伍建设还有一定差距。列宁曾经讲过：“如果没有一个能够迫使人们遵守法权规范的机构，法权就等于零”。目前，少数县（市）、区机构编制监督力量还很薄弱，个别地方还存在监督检查工作临时安排、临时指派的现象。
（六）形成“督查-调研-创新”三位一体的工作机制
在监督检查“督查-定案-处理”工作机制的基础上，逐步建立“督查-调研-创新”新的工作机制是新时期的必然选择。在督查一个问题时，如果发现这个问题比预计的严重、复杂，只靠督查不能真正解决，就要在调研的基础上提出创新的管理办法，这就形成了“督查-调研-创新”的工作机制。监督检查不仅要处理问题，更要考虑如何解决问题。监督检查工作面对的是基层，它在调查的深度和广度、在提出创新手段的针对性上有更好的条件。所以“督查-调研-创新”工作机制可以作为将来主要的工作机制之一去研究。（作者单位：河南省郑州市编办）