曾 峻
【内容提要】根据H省政府网站公布的数据，论文分析了该省省直机关、FX市市直机关、FX市FC区、XY区、NZ县的机构设置与编制情况。研究发现，虽然改革开放以来经历过多轮机构改革及相应的人员精简，但目前我国地方政府党政机构和编制方面仍然存在比较严重的机构臃肿、多头多层管理、名称与规格混乱、党政机构重叠、编制超额、领导职数过多、官兵比例失调等问题。这些问题之所以久拖不决甚至呈现出愈演愈烈的态势，主要是因为过去的改革采取的是“治标”策略。本文认为，深化党政机构和编制管理改革必须采取“治本”策略，通过组织法规和编制法规建设、加强外部审查、加强科学研究、统筹党政机构设置等途径，为深化党政机构改革、严格控制编制打下坚实的基础。
如何设置科学合理的政机构，维持一支精干高效的行政管理队伍，是我国行政管理体制改革的重要课题。经过多轮调整与改革后，当前我国党政机构与编制管理的现状如何？今后应怎样进一步优化和完善？本文拟对此作初步回答。
我国党政机构为数众多，但考虑到同一层级党政机关在机构设置和运行方式上相似性远大于差异性，本文采用个案研究的方法。根据H省政府网站公布的信息，对该省省直机关、H省FX市市直机关、FX市FC区、XY区、NZ县的机构与编制情况进行了分析。
党政组织机构与编制存在的主要问题
1.郾机构繁多，直接或变相扩充机构的情况依然存在
各级党政机构少则四五十，多则七八十（见表1）。考虑到多数挂牌机构、归口管理机构大多作为独立实体存在，实际数目更大。
表1：H省党政机构数量
目前地方机构增长还采取了一条变相途径，即设立二级行政或事业性质的局、办（见表2）。由于现有法规文件对这类机构缺乏明确的规范，因而成为部分单位安排“富余”人员的重要途径，也成为机构膨胀的重要形式。由于这些机构多以局、办形式出现，一般人很容易把它们和行政部门混淆，而这些机构以事业之名行使政府管理之权，法理依据不足。
表2：H省XF市部分政府机构下属的二级机构
2?郾党政机构对口设置，职责不清
改革开放以来通过改革党政机构设置来促进党政关系优化，一直是我国政治体制改革的重要内容。但目前各地党委系统仍然设有数量不等、类型不一但与政府系统对应的工作机构，如农村工作委员会、高校工作委员会、教育工作委员会、企业工作委员会、经济工作委员会等。尽管其中的部分机构采用党政合署办公的形式，但党政机构职责不分、以党代政等问题依旧比较突出。
即使是那些常设的党委机构也存在着如何处理与相应的政府机构关系的问题，如组织部与人事管理机构的关系，宣传部与文化、新闻出版、广播影视管理机构的关系，政法委与公安、司法行政管理部门的关系等。各级党委分管副书记、常委与政府分管副职的管理范围、对象重叠，一个政府机构既要对政府分管领导负责，又要对党委分管领导和有关部门负责，当分管领导之间出现分歧时，往往使下属无所适从；即便意见一致，也需要层层请示，增加管理环节，制约了行政效率的提高。
3?郾机构划分细密，普遍存在多头多层管理问题
研究发现，政府层级越低，机构交叉重叠问题也越突出。在H省NZ县，县委有农业工作办公室（挂“农业产业化办公室”牌子），县政府有农业局、林业局、乡镇企业管理局、扶贫开发办公室、老区建设促进会等机构，县委农业工作办公室又下辖农业机械管理局、畜牧特产局、农村经营管理局、农村能源办公室（农村改厕办公室）、多种经营办公室（实用菌办公室）、烤烟生产领导小组办公室等六个机构，而县财政局还设有部门管理的，全县涉农机构竟多达13个之多（见表3）。
表3 H省NZ县涉农管理机构
4?郾机构性质、规格、名称较混乱
一些机构在上级政府那里属于组成部门，在下级政府那里变成直属机构；在上级政府那里属于行政机构，在下级政府那里变成事业身份。政府干事业的事、事业干政府的事等现象较为普遍。近年来，各地纷纷设立城市管理、劳动、水政、林政、文化、安全生产、环境、旅游、国土资源等执法监察队伍，一方面导致“大盖帽”林立，执法力量分散，另一方面这些机构均采用事业编制，以事业身份行使行政执法权，游离于法律约束之外，执法行为扭曲，引起群众不满。除执法队伍外，许多行政管理机构也存在相似的问题（见表4）。
表4 H省以事业身份存在的管理机构
5?郾机构人员超编问题不同程度存在
数据显示，政府层级越低该问题越突出，政府系统超编比党委系统严重，而事业单位又比政府系统严重（见表5、表6）。
表5 H省超编机构数量及所占比重
表6 FX市批准编制与实际编制比较
（“＋”代表超编，“－”代表节编）
数据进一步显示，越是那些管钱、管人、管物较多的强势部门（如财政局、建设委员会、交通局），超编越严重，甚至存在人事、编制管理部门超编的情形。见表7。
表7 部分政府部门批准编制与实际编制情况对比
6?郾副职、虚职多，领导职数超编严重
总体来看，各级政府平均拥有7～9名领导，各级政府所属机构平均拥有6～8名领导（见表8、表9）。超编比较严重的还是那些有权有势的部门，如FX市XY区财政局实有领导14人，局长1名，副局长7名，局党委副书记1人，纪检书记1人，农发办主任1人，直属分局长1人，总经济师1人，总会计师1人；区国土局领导实有领导10人（1正6副、2名副书记、1名党组成员）；区交通局领导实有11人（1正10副）。
表8 各级政府领导职数
表9 党政机构领导职数超编情况统计
领导职数过多主要表现在四个方面：（1）副职超过规定职数。地方虽对各机构的领导职数有明确规定，但实际超编问题普遍。（2）以党委或党组成员身份实际成为各机构的领导成员。（3）以助理、总经济师、总工程师等形式成为各机构的领导成员。（4）非领导职务领导化，省级政府所属机构的部分巡视员、副巡视员，地级政府所属机构以及县级政府的部分调研员、副调研员分别享受厅（局）级、县（处）级实职待遇，在各单位也均被视为部门领导，多数机构的这些非领导职务还通过分管或协管某一方面或某几方面的工作，实际上发挥着领导作用。由于领导职数众多，副职中又设立“常务”职位，致使“常务”泛滥。
7?郾“官兵”比例失调，管理幅度狭小
在单个机构内部，领导职数膨胀的结果是官兵比例、每个官员平均管理的下属机构非常小。以H省NZ县为例，如果不计公安系统数据，全县党政机关总编制为1168人，领导职数为409人，领导占总编制的比例达到35%，即每3个人员中就有1个为领导干部；如果把公安系统计算在内，领导（417）占总编制（1518）的比例也达到27%，官兵之比为1∶4。另外，该县各部门内设机构共有344个，417名部门领导平均分管的内设机构仅1.2个。H省省直机关（党委、政府、党政直属机构）实际编制为7074人，各部门实际领导职数为572人，内设机构共有872个，即每100名工作人员中就有8名厅局级干部，平均每个领导分管的内设县处级单位仅1.5个。
关于改进地方党政机构设置与
编制管理的深层次思考
地方党政机构和编制现状提示我们，改革开放以来各个时期提出的关于党政机构改革和行政运行的任务直到今天仍然没有实现，机构臃肿、人浮于事、副职虚职多、行政效率低等现象尚未得到明显改变。这种情况之所以会出现有其深刻的原因。然而，长期以来，有关改革主要采取的治标之策，仅就机构与编制而论机构与编制，而未触及产生这些弊端的深层次原因，因而无法跳出精简—膨胀的怪圈。鉴于此，今后的党政机构改革和编制管理既要解决一些浅层次的问题，也要解决一些深层次的问题，即通过法律、政治和技术层面的改革，为控制机构和人员膨胀提供硬约束。
1?郾加强机构编制的法制化建设
目前我国有关政府机构设置和编制管理的法律、法规以及规章主要有《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人大和政府组织法》、《国务院机构设置和编制管理条例》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》、《机构编制监督检查暂行规定》等。这些法律法规及规章初步确立了我国机构设置和编制管理的基本框架，但无法可依、有法不依、执法不严情况还比较多，还不足以有效控制机构、人员和领导职数的膨胀。
如《地方组织法》仅列举各级政府的副职名称，没有副职人数的具体规定；第六十五条规定地方人民政府的各厅、局、委员会、科分别设厅长、局长、主任、科长，在必要的时候可以设副职。办公厅、办公室设主任，在必要的时候可以设副主任。从条文本身看，似乎是不鼓励或主张设立副职，但由于“在必要的时候”过于抽象，没有约束力，加之对副职数量没有明确规定，结果导致副职设置无法可依。第六十五条还规定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府设秘书长一人，副秘书长若干人。由于对副秘书长职数无明确规定，结果是，一些地方政府的副秘书长少则三五人，多者达八九人！
总之，现有法律法规充满了“可”、“可以”、“一般”、“原则上”等弹性较强的字眼，而少见“不得”、“不可”、“禁止”、“必须”等强制性较强的字眼，法律的严肃性、权威性大打折扣。至于“常务”、“助理”更没有法律依据，是否设置、设置多少，全凭主要领导一句话，随意性很强。即使法律明确规定不得为的行为，因为缺乏常态执法检查机制或处罚不到位，也得不到有效约束。鉴于上述情况，建议今后应尽快修订完善有关法律法规，消除法律空白，明确有关规定，增强法律条文表述的明晰度，提高法律法规的权威性和约束力，从源头上规范机构设置和编制管理。
2?郾加强机构设置的外部审查与控制
机构、编制、领导职数与行政成本紧密相连，与国家公共支出紧密相连，理应成为纳税人及其代表机关——各级人大重点监督和审查的对象。然而，长期以来我国机构设置和编制管理的权力实际上掌握在各级政府手里，因此无法真正遏制机构和人员的膨胀。
《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：“省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。”从这一规定不难看出，地方各级人民政府的机构设置的决定权还是在政府系统内部，稍微不同的是增加了上级政府的批准权。而正是这种批准权可能成为下级政府迎合上级政府、上级政府干预下级政府机构设置，导致各级政府的机构设置“上下一般粗”。同时，这一规定要求各级政府的机构设置方案报同级人大仅“备案”即可，实质上表明各级人大没有审查权。
机构和编制外部控制缺位，直接导致行政管理挤占过多社会资源。在经济发达地区，机构、人员和领导膨胀产生的后果尚不明显，或者说人们尚可以承受；而在经济不发达地区，机构、人员和领导膨胀则意味着管理机构和民众争夺原本就非常稀少的资源。可怕的是，恰恰是经济不发达地区，机构最不规范，人员和领导最多。我们研究的H省三个县级政府都是财政紧张、甚至赤字的地方（见表10）。
表10 H省三个县级政府的规模与经济、社会状况
为了加强外部审查和监督的力度，建议（1）建立双重审批制度。即包括组成部门、直属机构、办事机构、部门管理的机构和常设的议事协调机构在内的政府所有机构及其编制、部门领导职数、内设机构以及内设机构领导职数，均应由各级人大和上级政府共同审议、决定；（2）建立机构、编制和领导职数信息公开制度。机构设置一经人大和上级政府批准，各机构的职责内容、行政审批事项、行政执法依据、收费标准、批准的和实际的编制情况、领导职数等资料应通过纸质或网站公布，便于群众监督和学术研究。
3?郾加强机构和编制管理的科学研究
一定辖区范围内的政府在一定时期应该设立哪些机构？公务人员总量应为多少？每个机构应拥有多少编制？应设立哪些内设机构和下属机构？应配备多少领导？长期以来国内对这些问题缺乏系统、深入和定量化的思考，其结果是法律法规和审查机关均没有科学依据，因此法律法规只能以模糊字眼做出规定，审查机关只能凭感觉或主要领导一句话办事，机构和编制管理的主观性、随意性很强。
从运作方式上看，负责机构设置和编制管理的机构编制管理委员会及其常设机构，领导成员均为各级领导，工作人员多缺乏行政管理知识背景，更缺乏对现代组织管理的理论视野，从而导致机构和编制管理经验色彩浓厚，战略眼光和前瞻思维不够。今后应积极吸收专家学者参与机构编制管理工作，不断提高机构编制管理的科学性、协调性。
4?郾统筹党委和政府机构设置
（1）党政机构错位设置。凡是已有政府机构承担的管理职能，党委一般不应再设立相应机构。根据这一原则，各级党委现有的、与政府对应的工作机构应予以撤销。这些机构包括农村工作委员会（办公室）、企业工作委员会、高校工作委员会以及少数地方设立的数量更多的大口工作党委或党工委。这些机构撤销后，相关工作移交给政府有关机构。凡是不宜由政府机构承担的工作，或应体现党的领导地位的工作，才应设立党委机构。主要包括办公厅（室）、研究室、组织部、宣传部、统战部、纪委、政法委、直属机关工委。
（2）党委机构设置遵循精简、统一和效能原则。凡是能够由现有机构负责或属于现有机构职责范围内的工作，不再另设机构，可采用增挂牌子的形式以表明对某项工作的重视。和政府机构设置原则相似，已经存在的工作部门应归口到相应的机构中去，作为其内设机构或下属机构存在。如信访局、保密局、机要局、档案局（馆）由办公厅（室）统一领导，老干部局改为组织部的下属机构，精神文明委员会建设办公室、新闻办、外宣办等由宣传部统一领导，综合治理委员会办公室、维护社会稳定委员会办公室、610办公室由政法委统一领导。
（3）党政机构尽可能实行合署办公。如纪委监察、编制管理、新闻办与外宣办、台办、党史办与地方志办、党校与行政学院等。而且，管理层级越低，党政机构合署办公的力度应越大。作为一种过渡性办法，那些与政府对应的党委工作机构在尚未撤销前应与政府有关机关合署办公。
（作者单位：上海行政学院）