一 石
【内容提要】本文对什么是科学定编标准、如何制定科学定编标准、有哪些认识上的误区等进行了分析，认为制定科学定编标准，必须突破“理念论”的束缚，在日常的员额编制审批管理实践中去归纳。目前正在施行的机构编制政策法规和各项管理制度，大多是对实践中行之有效的管理办法的总结归纳，就是相对科学的定编标准。按照这些制度审定的员额编制数量，都是相对科学的。而这些员额编制数量，就是机构编制监督检查的标准，超出数量限额配备人员，就是超编进人，就是违规违纪。
在机构编制监督检查工作中，常有超编进人的违纪单位振振有词，说编制部门没有科学定编标准，定的编制不能满足工作需要，似乎问题的根源在机构编制部门的工作不科学、不到位。再一方面，一些地区在制定定编标准的过程中，尚存在一些模糊认识。
什么是科学定编标准
根据自己的学习和工作实践，我认为机构编制科学定编标准的基本内涵包括：在员额编制管理中，经过反复的经验验证和有关方面协商一致，由党委、政府或机构编制部门以特定形式发布，需要有关各方共同遵守的，确定机关、事业单位员额编制数量的方法的统一规定。
这个概念包含了五个方面的含义：
一是科学定编标准是对定编方法作出的统一规定。这个统一规定作为有关各方共同遵守的准则和依据。
二是科学定编标准是被实践反复证明是行之有效的，确定机关、事业单位员额编制数量的重复性方法。它既是对以往经验的积累，也能指导今后的员额编制管理。
三是制定科学定编标准是发扬民主，经有关方面协商一致的过程。这样制定出来的标准才具有权威性、科学性、适用性和相对稳定性。
四是定编标准是由党委、政府或机构编制部门以特定的格式制定、颁布程序，具有法规特性的规范文本。
五是定编标准的科学性是相对的，它随着管理技术的进步和经验的积累而发展。
从机构编制部门而言，制定定编标准有四个方面的目的：
一是有利于简化管理，提高员额编制审批的效率。使各级机构编制部门可以节约更多的精力应对不确定的事务，处理更加困难的任务。
二是有利于提高机构编制部门员额编制管理的技能，不断提高管理水平。
三是有利于促进员额编制管理中的公开、公平、公正，减少服务对象相互攀比造成的矛盾，减轻机构编制部门的压力。
四是有利于加强对员额编制管理的控制，推进员额编制管理的规范化。定编标准提供了稳定的控制手段，为监督检查、纠正偏差提供了依据。
如何制定科学定编标准
在目前的管理制度下，各级编委是负责机构编制工作决策的高层议事协调机构。编委一般由政府的行政首长、党委的副书记、政府常务副职、党委和政府“两办”负责人，以及组织、编制、人事、财政等部门的负责人组成。编办作为编委的常设办事机构，负责为编委的决策服务。因各级的管理权限、管理范围等的不同，员额编制管理的流程也稍有不同。普遍采取的定编方法包含了四个环节：一是输入环节；二是加工环节；三是输出环节；四是反馈环节。见下图：1.输入环节。员额编制审批是依申请行为。机关、事业单位感到编制不足，提出编制调整。编办对申请报告进行调研论证和协调，提出初步意见。在召开编委会前，编办一般还要就相关议题提前与财政和组织、人事部门的领导沟通，向编委主要领导汇报。
2.加工环节。编办汇集一定数量的议题，报经编委主要领导同意后，提请编委会讨论。编委会对于编办提交的议题和初步意见，按照民主集中制原则实行集体决策。
3.输出环节。编委会后，编办按照编委会的意见，制作调整员额编制数量的文件，报编委主任“一支笔”签批印发。
4.反馈环节。为了发挥员额编制的控制功能，对审批下达的员额编制使用情况，编办要通过年报统计、建立编制管理台帐、与财政等部门建立部门间的配合制约机制等，跟踪了解和监督检查，保障员额编制调整决策的落实，维护决策的权威性、严肃性和有效性。
如果以上对员额编制审批方法的描述是大概准确的话，那么我们就可以发现，员额编制审批中包含着很大的不确定性。比如，在输入环节，机关、事业单位是如何感到编制不足并提出申请的，编办是如何调研论证并提出初步意见的，编办领导与相关领导如何沟通的等；在加工环节，编委会成员在决策过程中会考虑哪些因素，比如编委主任，作为行政首长，他的考虑可能是增加编制会不会增加财政负担、是否有利于完成某项重要的工作任务、是否有利于促进就业维护社会稳定，等等。编委其他成员也是如此，都会站在各自的角度对决策提出意见。
但是，如果我们进一步分析，又可以感觉到这种不确定性之中蕴含着稳定性的因素。人是情境的生物，每个人和组织在作出行为时，都是在一定的情境之下的。“组织从事一些基本的事务是因为它们别无选择。由于被期望创造特定的结果，它们的行动也被期望是合理的或者理性的。这些形成了组织行动所必须遵从的界限”。机关、事业单位提出申请前要评估申请的可能性，编办在调研论证中要评估调整员额编制的合理性，编委领导在确定员额编制数量时要评估外部的压力和现实的需求等等，情境既提供了当事人权衡的条件，也提供了权衡时的制约因素。决策过程中类似的情境使得决策显示出类似的行为。而这正是制定科学定编标准的逻辑基础。
近年来，机构编制立法进程加快，《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》、《机构编制监督检查工作暂行规定》、《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》等相继颁布，中央关于一段时期机构编制管理的方针、政策和相关的制度性规定也出台了不少。这些都是经过反复论证，征求相关各方意见，基本达成共识的基础上形成的制度性规定。它们都是对机构编制管理实践经验的层层归纳总结，被实践证明是行之有效的重复性方法，按照民主集中制原则，广泛征求各方意见，并经过党委、政府或机构编制部门公开发布的具有约束力的制度性规定，可以说都是相对科学的定编标准。各地出台的有关机构编制管理的法规和制度，也是在特定区域内相对科学的定编标准。
要克服对科学定编标准的几个认识误区
误区之一：现在的员额编制管理都是经验的，不是科学的。
目前的员额编制管理中，关键不是没有科学定编标准，而是有了标准不执行的问题。如在输入环节，一些机构编制部门的同志对部门上报的增编申请，不调研，不论证，满足于个人经验的“拍脑袋式”的简单加减法；在加工环节，一些地区长期违反编委会议事规则，以领导传批代替编委会集体决策，或越权审批机构编制；在输出环节，制作的文件格式不规范，有的甚至给行政机关下达事业编制；在反馈环节，日常管理跟不上，年报统计和管理台帐不准确，与相关部门配合制约机制不完善，监督检查工作不到位等。存在这些问题的地区和部门，对监督检查工作中发现的问题，强调没有科学定编标准，可能就是推卸责任的“借口”了。
误区之二：只有采取定量管理的方法，员额编制审批管理才是科学的。
近年来，不少地区探索开展了员额编制定量管理的研究，期望对某几个方面的数据（常用的有GDP、财政收入、人口、面积等统计数据）与员额编制数的相关度和变化规律的统计分析，建立数学模型，以此作为定编标准。常用的有函数公式法、标准工时测算法、结构量化法、回归控制法等，其中最常用的回归控制法，就是通过分析影响员额编制变化的主要因素和权重，建立经验回归模型，以找出员额编制变化的内在规律。回归法是基数法的另一种表现形式，这种方法有利于找出较长时期内员额编制数量变化的规律，有一定的作用，但切不可迷信。定量的方法可以保证方式方法的严密性，但不能保证最后的结果是正确的。这是因为，定量方法不能判断基础数据本身对不对、不能自己证明选择的方式方法合理不合理，更不能证明最终的结论行不行。比如中小学教师定编，哪些是影响教师定编的关键因素，舍弃的非关键因素真的就不重要吗？学生数和教师数哪个是自变量、哪个是因变量？同样的学生数中有女生与男生、高年级与低年级、农村与城市、山区与平原、汉族与少数民族等的区分，这些在数据分析中如何体现？各变量之间是正相关的，还是负相关的，是连续相关的，还是有拐点的，相关的程度怎么样？等等，这些都不是定量分析方法本身所能解决的。建立数学定编模型的目的是预测和指导今后的编制核定工作，也就是说，数学定编模型需要在实践中检验，只有被实践证明是行之有效的，才可以说模型是有效的，是在一定时期和范围内相对科学的。如果这个模型不能应用于实践，经不起实践的检验，那么这个模型就是不科学的。片面强调定量管理办法，用数学方法回归出一个定编模型，就说它是科学的，不照着它办就不行，就是不科学的，这不仅可能闹出笑话，而且也是对科学的错误理解。作为一种管理工具的定编标准，也是如此，它“同所有工具一样，它们的价值不在于它们本身，而在于它们创造的结果所显示的性能。”对工具价值的判断在于工具的使用者，哪个更有利于解决实际问题，哪个才最有价值。
片面强调数学定编模型，其最终结果是要撤销编委、编办。因为只要输入一定的参数，就可以得出一个“科学的”员额编制数量来，那么还需要编办调研论证什么呢？还需要编委集体讨论什么呢？只要照着这个“科学定编标准”执行就可以了。编委、编办失去了功能，其结果自然就是撤销了。
当然，我不否认定量管理方法的有效性。上世纪八、九十年代我国在核定县乡行政编制数、医护人员编制数、教师编制数等方面曾普遍采用了定量管理的办法，取得了一定的效果。一些地区在一些领域建立了量化定编模型，也取得了一定的效果。这些定量管理方法，简化了管理，提高了核编效率，增强了工作中的公开公平，减少了随意性，加强了对管理行为的控制，功效是值得肯定的。但是，我们必须清醒地认识到这个方法的局限性。当然，如果只是把“科学”一词作为包装将要推行的定编标准，从而促进定编标准的应用，则另当别论了。
误区之三：编制必须满足实际工作需要，否则就是不科学的。
这个观点具有较大的迷惑性，被很多人接受。但是，工作需要是个非常模糊的概念，对于具体单位的工作需要，如果承认外部环境的不确定性和政府机构天生的扩张性，那么这个需要永远也无法满足。按照这个逻辑推下去，员额编制管理永远也不可能是科学的。
每一名员额编制，控制的是一个类别的人，而不是一个具体的人，如一名行政编制，控制的是一名公务员这个类别的人，而不是指某个具体的公务员。
如果再深一步分析，就会发现员额编制管理的核心功能是对财政预算管理的前置控制，满足单位的工作需要是第二位的。员额编制背后调控的是财政资源，而调控财政资源的过程首先是政治层面的，其次才是技术层面的。用数学回归模型的方法之所以能够回归出一定的员额编制数量变化规律，其根本原因在于员额编制管理的外部情境—政治上的相对稳定性。
总之，目前已被实践反复证明是行之有效的关于员额编制管理的法律法规和方针、政策，以及编委会议事规则、机构编制管理制度等，都是在一定范围内相对科学的定编标准，按照这些制度审定的员额编制数量，就是相对科学的。这些员额编制数量，就是机构编制监督检查工作的标准，超出这个数量限额使用人员，就是超编进人，就是违规违纪。参考文献
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