宁波市机构编制委员会办公室
【内容提要】党的十七届三中全会对当前和今后一个时期农村改革发展的若干重大问题作出了部署，提出“继续推进农村综合改革，2012年基本完成乡镇机构改革任务，着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能”。今年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》，标志着全国范围内新一轮乡镇机构改革全面展开。认真贯彻中央的决策部署，在巩固农村综合改革成果基础上继续推进乡镇行政体制和运行机制改革创新，对于优化农村发展外部环境、促进农村经济社会持续健康发展具有重要意义。本课题深入分析了宁波乡镇行政管理体制现状，着眼于全面推进社会主义新农村建设、构建和谐社会的新形势，提出了深化乡镇机构改革的对策措施。
深化乡镇机构改革的重要意义
农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局。贯彻落实党的十七届三中全会精神、不断推进农村体制机制创新，既是党中央、国务院着眼于农村改革发展大局作出的重大决策，也是上层建筑适应农村经济基础和社会生产力发展的内在要求，必须充分认识深化乡镇机构改革对于加快农村经济社会发展、全面建设小康社会的重要意义。
（一）提高执政能力、巩固党的执政基础的必然要求。乡镇是我国最基层的政权组织，担负着管理农村事务和服务农民的重要职责。乡镇执政能力的强弱直接影响党的执政基础，关系农村改革发展稳定大局。随着社会主义市场经济体制的不断完善和基层民主政治建设的不断推进，农村社会治理面临许多新情况、新挑战，必须通过深化改革，进一步加强乡镇政权组织建设，提高乡镇党委、政府领导科学发展和驾驭复杂局面的能力，使乡镇真正成为密切联系群众、全心全意为人民服务、能有效领导和管理本行政区域政治、经济、文化和各项社会事务的有活力、高效能的一级政权，巩固党的执政基础。
（二）落实科学发展观、建设服务型政府的重要措施。党的十七大提出了加快行政管理体制改革、建设服务型政府的重大任务。乡镇政府作为我国行政体系的重要组成部分，直接面向农村和农民，在构建服务型政府方面更具必要性和紧迫性。从宁波实际看，通过历次改革，虽然乡镇政府的自身改革和建设取得了阶段性成效，但离服务型政府的要求还有很大差距，为此，必须深入贯彻落实科学发展观，深化乡镇机构改革，进一步转变政府职能，完善社会管理和公共服务，切实提高乡镇政府为农村经济社会发展、为农民群众服务的能力和水平，建设人民满意的基层政府。
（三）发挥主导作用、建设社会主义新农村的基本保证。建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，全面落实中央关于“三农”工作的一系列政策措施，推动农村政治、经济、文化的全面创新，不仅需要发挥农民群众的主体作用，也需要各级政府尤其是乡镇政府的规划、引导和组织实施。从韩国、日本等新兴发达国家的经验看，政府都在农村现代化进程中发挥了重要作用。几年来，通过开展“百村示范、千村整治”工程和村企结对等活动，宁波新农村建设初见成效，但仍面临土地资源约束、建设资金不足、人才资源短缺、村庄规划滞后等困难和问题，迫切需要通过深化乡镇机构改革，进一步消除影响农业和农村发展的体制性障碍，增强乡镇组织动员能力，为新农村建设提供有力的组织保障。
（四）维护农村稳定、构建社会主义和谐社会的现实需要。农村是构建社会主义和谐社会的重要组成部分，没有农村的和谐，就没有全社会的和谐。当前，宁波农村社会正处于转型时期，社会结构深刻变动，价值观念多元共存，思想观念深刻变化，人口迁徙流动加快，农民群众的民主意识、权利意识不断增强，利益诉求更加自主广泛，征地拆迁、劳资纠纷以及环境污染等公共安全问题引发的各类矛盾大量涌现，乡村治理面临新的挑战。只有通过深化乡镇机构改革，提高社会管理和公共服务能力，才能有效化解各种社会矛盾，保持社会和谐稳定，为农村改革发展创造良好的社会环境。
宁波乡镇行政管理体制和运行机制现状分析
改革开放以来，根据中央和浙江省的部署，宁波乡镇行政体制先后经历了政社分设、撤区扩镇并乡、市县乡机构改革、农村综合改革等四次较大规模的调整。特别是通过2006年开始、2007年结束的农村综合改革，宁波在建立健全精干高效的乡镇行政管理体制和运行机制方面迈出了新的步伐，推动了农村经济社会各项事业的发展。但用服务科学发展的要求来审视，仍存在一些亟待解决的深层次问题。
（一）主要成效
1.乡镇规模和布局趋于合理。经过1992年的“撤区、扩镇、并乡”改革以及随后多次行政区划调整，宁波乡镇设置进一步优化，目前全市共有78个镇、11个乡，平均每个乡镇地域面积76.9平方公里，人口3.5万人，较好地改变了过去乡镇规模小、发展空间受限，管理层次多、条块关系不顺等弊端，乡镇对周边农村的集聚和辐射作用显著增强，逐步发展成为带动区域农村经济社会发展的中心，成为壮大县域经济的有力支撑。
2.政府职能逐步实现转变。乡镇政府主要职责进一步明确为促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、巩固基层政权和维护农村稳定。政企、政社分开取得新的进展，乡镇对经济事务的直接管理大为减少，工作重点逐步转到为市场主体服务和优化发展环境上来。与此同时，社会管理和公共服务得到重视和加强，乡镇安全生产、环境保护监管以及社会治安综合治理等工作在探索中推进，外来人口综合管理和服务体系率先建立，教育、卫生、社会保障等公共服务体系逐步向基层延伸。截止2008年底，全市农村社区卫生服务覆盖率达90%，新型农村合作医疗参合率达96.3%，基本建立新型农村养老保险和农村最低保障制度，农民专业合作社达到817家。
3.行政效能有效提升。按照精简、统一、效能原则，历次改革不断优化乡镇机构设置。上一轮改革后，乡镇党政机构统一设置为5个左右的综合性办公室；事业单位实行分类改革，其中公益性服务探索“花钱买服务”的新机制。同时，改进政府服务管理方式，普遍建立便民服务中心和综治工作中心两大“窗口”，乡镇领导班子成员实行交叉兼职，促进了乡镇工作的协调运转。通过改革，全市乡镇党政机构和事业单位分别减少160个和279个，精简22.3%和51.5%。事业编制减少489名，精简10.2%。乡镇党政领导班子成员减少37人，精简3.4%。
4.人事制度改革取得积极成效。坚持“凡进必考”制度，按照公平、公正、竞争、择优原则，面向社会公开招考（聘）乡镇机关、事业人员。普遍推行中层干部竞争上岗、一般干部双向选择，现有行政、事业人员打破身份界限，根据设置的岗位进行竞聘上岗、双向选择，形成了能上能下、竞争择优的用人机制。乡镇事业单位实行全员聘用和人事代理制度，建立新型人事聘用关系。通过改革，促进了乡镇机关、事业单位人员素质提升和人力资源的优化配置，有效激发了乡镇干部队伍的活力。
（二）存在问题
1.政府职能转换尚未完全到位。上一轮改革通过界定乡镇主要职能，明确了乡镇应该“干什么”，但对于“怎么干”的问题目前仍没有很好解决，总体上政府职能转变滞后于农村经济社会发展进程。不少乡镇把主要精力放在抓经济发展上，相应地对社会管理和公共服务不够重视，公共财政在民生方面投入不足，农村道路交通、农田水利、信息网络等基础设施建设仍较落后，教育、卫生、文化等公共服务体系不够完善，公共产品短缺，社会管理薄弱，农村经济与社会发展不够协调。
2.权责不一致问题突出。《地方组织法》规定，乡镇政府管理本行政区域内的经济社会事务，享有与县级政府几乎同样的职权，但由于工商、地税、公安、国土等部门都实行县派驻乡镇的体制，乡镇功能不全，调控能力较弱。特别是在“属地管理”的模式下，县级政府及其工作部门往往通过签订责任状等方式，将一些本应由其承担的责任赋予乡镇政府，实行“一票否决”、“黄牌警告”，导致权力在上面，责任在乡镇，乡镇履行职能受到限制，开展工作力不从心。
3.基层行政执法缺位明显。我国现行的法律法规规定，县级以上人民政府的主管部门对本行政区域内安全生产、环境保护、食品药品安全等工作实施统一监督管理。长期以来，由于农村地域广阔、人财物资源限制等原因，县级主管部门很难有效应对农村频繁发生的公共安全问题。与此同时，乡镇政府虽然处在农村生产生活一线，但由于对行政执法依据掌握不全或强制性手段较少，面对农村公共安全问题难有作为。近年来，尽管部分县（市）、区通过在乡镇设立安监、环保站所等方式，探索加强基层公共安全监管工作，但总体上农村行政执法工作仍然薄弱，安全生产事故和隐患、环境污染、违章乱搭建等问题比较突出，人民群众反映强烈。
4.队伍素质不适应形势要求。近几年，通过公务员考录、公开招聘事业人员等途径，乡镇干部队伍结构有了一定改善，但年龄偏大、知识老化的问题仍较突出。从学历层次看，虽然本科及以上学历人员所占比例逐年提高，但中专及以下文化程度人员仍占28.4%；从年龄结构看，中青年是乡镇干部队伍的主体，但51岁以上人员仍占到20.8%。从人员分布看，现有人员大多从事传统的乡村管理服务以及教育、卫生等社会事业，而依法行政以及新农村建设急需的村镇规划、高新农业、经济管理、法律咨询等专业人才十分缺乏，干部队伍的整体素质与新时期乡镇工作需要不相适应。
5.机构编制管理面临压力。按照中央“十一五”期间乡镇编制只减不增的要求，目前控制乡镇机构编制和实有人员增长仍面临较大困难。一方面，有的上级业务部门为了部门利益，不时以资金安排、项目审批以及考核评比等为条件，要求乡镇对口设置相关机构，单独配备人员。另一方面，随着管理重心的下移，乡镇担负的工作任务越来越重。在编制满员、进人严格控制的情况下，不少乡镇为了完成工作任务，聘用了大量编外人员，造成财政供养人员“体外循环”，给乡镇财政、人事和编制管理带来诸多问题。
（三）原因分析
1.压力型体制使然。由于历史、传统文化以及干部管理体制等方面的原因，目前县乡之间仍然是一种“压力型体制”。县级党委、政府通常将经济社会发展任务细化为各项指标，分解下达给乡镇，并采取工作目标考核的方式，将完成情况与干部考核、乡镇政绩挂钩。面对这种压力，乡镇不得不将主要精力放在完成上级交办的任务上，更多地重视对上负责，而对下负责不够，由此对乡镇干部的发展观、政绩观带来负面影响，造成乡镇职能的错位和缺位。此外，这种压力型体制也使部门“条条干预”屡禁不止，导致乡镇机构编制往往在改革后不久又面临膨胀的压力。
2.政府间关系立法滞后。目前，我国界定地方各级政府职责权限的法律依据主要是地方组织法，相关领域的事权划分则散见于各单项法律法规。虽然法律法规对县乡政府的职责作了规定，但这些规定大都是原则性的且不够系统，并未明确具体的职责范围和内容，这就造成乡镇职能的模糊性和广泛性，也正因为如此，县级政府和部门在划分与乡镇的事权时往往随意性较大，有权有利的向上收，有责无利的往下放，不少工作都要求乡镇负总责，造成乡镇的责任与权利不对等，影响了乡镇的正常履职与运行。
3.配套改革措施缺乏。乡镇机构改革与县级政府的职能转变、考核评价体系等密切相关，这种内在关联性决定了在实施乡镇机构改革时，必须上下联动，整体推进。但历次乡镇机构改革往往局限在乡镇层面，由于县级政府的领导方式和工作方法未调整，乡镇职能转变、理顺县乡关系等关键问题难以取得实质性进展，导致乡镇机构改革成效不明显甚至陷入“循环改革”的怪圈。
深化宁波乡镇机构改革的对策措施
当前，宁波正处于农村城镇化和工业化加速发展的阶段，社会经济结构加快调整，公共需求快速增长，民主法治不断推进。深化乡镇机构改革必须适应农村经济社会发展的新形势，全面落实科学发展观，以转变政府职能为核心，理顺职责关系，创新体制机制，加强队伍建设，着力解决乡镇运行中存在的突出矛盾和问题，加快建立行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制，建设服务型政府，推动农村经济社会又好又快发展。
（一）逐步弱化乡镇政府经济发展职能。经济发展是现阶段乡镇政府不可或缺的一项重要职能，适应社会主义市场经济体制不断完善的要求，乡镇政府要树立和落实科学发展观，进一步厘清政府与市场、市场主体以及社会中介组织的关系，逐步将企业、农户和其他组织能够自主解决或市场机制可以自行调节的事项转移出去，规范政府参与微观经济活动的行为，切实把经济工作的着力点放在为各类市场主体服务和营造良好发展环境上。要根据当地资源条件、区位特点和产业特色，科学制定乡镇经济社会发展规划，加强政策、信息和法律等服务，并通过扶持典型进行示范引导等方式，促进农村经济结构调整优化，提高经济发展的质量和效益，不断增加乡镇综合实力，为乡镇更好履行社会管理和公共服务职能奠定基础。
（二）健全农村公共服务体系。建立健全农村公共服务体系是新农村建设的重要任务，要把保障和改善民生摆在突出位置，围绕推进基本公共服务均等化，进一步强化政府公共服务职能，创新公共服务模式，形成以公众需求为导向，政府主导、市场优化、社会协同的农村公共服务供给机制，满足农民群众多样性、多层次的公共需求。一是深化乡镇事业单位改革。区分事业站所的公益性、经营性职能并实施分类改革，公益性机构加强财政保障，经营性机构切实转为经济实体。进一步优化整合乡镇公益性事业单位，构建社会事务、公共卫生、文化体育、农业技术等综合性服务平台，并以群众满意度、服务质量和效益为基本尺度加强考核，提升乡镇事业站所的服务水平。二是强化县级以上政府提供公共服务的责任。从保障程度看，目前乡镇政府提供农村公共服务的能力十分有限，必须按照城乡一体化发展的要求，进一步明确和强化县级以上政府在基础教育、医疗卫生、社会保障等核心公共服务以及道路交通、供水、供电、供气等农村基础设施建设方面的责任，加大财政资金对农村社会事业的投入，加强绩效管理，提高供给效能，逐步实现农村公共服务全覆盖。三是积极探索公共服务社会化市场化的有效途径。注重培育和发展农民新型合作组织和各类农业社会化服务组织，采取提供补贴、委托代理、特许经营或各种优惠政策等形式，引导农业经营组织以及专业大户、家庭农场、农业企业等经营主体建立制度化的参与农村公共服务供给的机制，通过政府“服务外包”向农民提供服务，变“花钱养人”为“花钱办事”。与此同时，鼓励非营利组织和志愿团体参与农村公共服务供给，通过科学合理的分工与合作，进一步丰富农村公共产品供给。
（三）完善基层社会管理体制。针对农村公共安全监管薄弱、各类矛盾纠纷多发的状况，进一步创新体制机制，整合社会资源，着力提升农村社会管理水平。一是加强基层公共安全执法监管。全面梳理乡镇现有的行政执法依据，进一步规范和加强乡镇行政执法工作。乡镇既有的村镇规划建设管理、安全生产执法等法定行政处罚和行政强制事项，要依法履行职责，确保监管到位。根据法律法规规定目前行政处罚等行政执法权未延伸至乡镇、存在监管空档的公共安全事项，要通过下移执法重心加强日常监管，即将现有分散在乡镇各综合性办公室的公共安全监管职能进行整合，设立公共安全监管机构或统一平台，在乡镇党委、政府统一领导和县级安全生产监管部门牵头协调、相关主管部门具体指导下，负责辖区安全生产、环境保护、食品药品安全、产品质量和安全、道路交通安全、消防安全等方面的监督检查、宣传教育、信息收集上报以及配合职能部门查处违法行为等工作。工业企业较集中、监管任务较重的重点区域，可采取设立县级主管部门派出机构的方式强化现场监管。同时，要按照“多员合一”的原则，将公共安全协管职责延伸至各行政村和企（事）业单位，形成覆盖面广、责任落实、反应灵敏的工作网络，通过延伸监管工作触角，有效解决“管得着的看不见，看得见的管不得”的问题。二是完善农村综治工作机制。顺应农村治安工作特点，进一步规范乡镇综治工作平台和行政村综治室建设，有效整合综治、司法、调解、信访、警务、巡防、流动人口服务管理等工作力量，形成乡镇党委、政府领导，综治委、综治办牵头协调，各有关部门协作联动的工作格局，进一步健全矛盾纠纷排查化解、社会治安动态防控、流动人口服务管理、群体性事件处置等工作机制。同时，积极推进规模企业、新经济组织综治工作站（室）建设，发展壮大以村治保会、调委会为主，村民代表、民兵、治安巡逻队等为辅的群防群治网络，深入开展平安乡镇、平安村、平安校园、平安企业、平安家庭创建活动，实现农村社会治安良性发展。三是发挥农村社会组织作用。深化村民自治制度，加快推进农村社区建设，着力发挥农村自治组织协调利益、化解矛盾、解难排忧等方面的作用，实现政府管理和基层群众自我管理、自我教育、自我服务有效衔接与良性互动。同时大力培育农村共建理事会、和谐促进会等融合性社会组织，引导和支持社会组织参与社会管理，促进农村社会和谐稳定和各项事业协调、健康发展。
（四）理顺县乡权责关系。按照统筹城乡发展的要求和权责一致原则，进一步理顺县乡政府的职责权限，增强乡镇统揽经济社会发展的能力。一是合理划分县乡政府的事权。从我市农村经济社会发展的实际需要出发，根据地方组织法以及相关法律法规对乡镇职权的规定，进一步细化和明确乡镇政府的职责权限，并以立法形式固定下来，通过明确乡镇职能边界，切实约束上级向乡镇转嫁事权的行为，有效解决乡镇职能越位、错位、缺位问题。二是扩大乡镇经济社会管理权限。适应农村块状经济和城镇化进程不断发展的新形势，积极实施扩权强镇改革，按照依法合规、能放则放、重心下移、权责一致的原则，通过委托等方式赋予乡镇相当于县一级的规划实施权、投资审批权、土地出让权和财政管理权，同时扩大县级主管部门派驻乡镇机构的经济社会管理权限，增强乡镇政府统筹区域经济社会事务、提供社会管理和公共服务的能力。对于符合城乡总体规划、人口规模较大、产业基础扎实、发展潜力较好的中心镇，要进一步在财政政策制定、城镇开发建设、城市管理行政执法、金融支持等方面给以倾斜，推动中心镇发展成为宁波都市圈的卫星城市。三是完善县乡财政体制。按照事权与财权相匹配的原则，深化县乡财政体制改革，针对当前乡镇财政运行中暴露出的政策性减收、财政刚性支出快速增长、隐性赤字和负债增加、乡镇财力差距进一步扩大等问题，适度调整县乡财政分配关系，完善财政基数内分成、超收分成和专项分成相结合的财政分成体制，增加乡镇财力。同时，完善乡镇财政转移支付制度，重点向欠发达乡镇倾斜。探索推行“乡财县管乡用”财政改革，强化预算约束，规范财政收支行为，提高乡镇财政支出绩效，为乡镇政府全面正确履行职能提供充分的财力保证。三是改进考核评价机制。根据乡镇职能和有关法律法规规定，进一步清理规范面向乡镇的检查考核项目，凡不符合科学发展要求、不属于乡镇职责范围的事项或不应由乡镇承担的责任，不得列入对乡镇工作的考核。严格控制对乡镇的一票否决事项，取消各种脱离实际的达标评比活动。对乡镇工作的考核原则上由县级党委、政府在年终统一组织实施，避免各部门多头考核、重复考核。同时，建立健全乡镇对县级政府部门工作的评价机制，将县级部门对乡镇工作的配合支持情况，列入部门年度工作考核和民主评议机关的内容。县级部门派驻乡镇的机构，要接受乡镇的协调和监督，其负责人的调动、任免应征求乡镇党委的意见，从而使县乡关系更为协调顺畅。
（五）加强乡镇干部队伍建设。乡镇干部队伍建设的状况，直接关系到乡镇职能转变和执政基础的巩固，必须在严格控制财政供养人员增长的同时，进一步深化人事制度改革，提高乡镇工作效能。一是优化人员结构。确立人才到基层锻炼、干部从基层选拔的理念，根据新农村建设需要和编制空缺情况，扩大面向社会、优秀村干部和大学生“村官”考试录用乡镇公务员、事业单位工作人员的数量。专业性较强的急需人才，可采取选调、职位聘任等超常规办法补充，以进一步改善乡镇干部队伍的年龄和知识结构。同时，建立和完善乡镇之间、乡镇与县（市）区部门之间的干部交流制度，避免乡镇公务员无序流动，保持乡镇公务员队伍的相对稳定。二是搞好教育培训。完善乡镇干部教育培训制度，以市县两级党校为依托，采取课堂讲授、现场教学、参观考察等形式，组织开展县级主管部门与乡镇的对口业务培训，侧重安排党在农村的路线方针政策、市场经济理论、农村工作和农业实用技术、依法行政、应急管理等乡镇干部欠缺或急需的内容，争取用3年左右时间把乡镇干部轮训一遍。同时，积极鼓励和支持乡镇干部参加继续教育，提升学历层次，通过经常性的学习培训，提高乡镇干部服务“三农”的能力。三是健全激励机制。完善乡镇中层干部竞争上岗、一般干部双向选择工作机制，进一步提升乡镇干部的执行力。根据岗位职责，建立健全乡镇干部绩效评估指标体系，按照科学、准确和群众公认原则，综合考虑不同岗位工作难易程度，对乡镇干部履行职责情况进行量化考核，并将考核结果与干部薪酬、提拔使用直接挂钩，充分体现“干与不干不一样、干好干坏不一样，干多干少不一样”，激发和调动乡镇干部工作的积极性。四是完善任用体制。目前自上而下的干部任用方式是乡镇压力型体制的基础。要加快基层民主建设进程，积极探索实行乡镇党政领导班子公推直选，并逐步向乡镇长由选民直接选举产生过渡，形成乡镇党委政府对民负责、为民办事、受民监督的良好导向，实现对上负责与对下负责的有机统一，促进农村经济社会全面协调发展。
（六）严格乡镇机构编制管理。围绕巩固改革成果，积极推进机构编制管理创新，进一步完善控制乡镇机构和人员编制增长的长效机制。一是严格控制机构编制。认真执行乡镇机构限额规定，严禁部门条条干预，并适时对乡镇机构进行调整优化，使之更好地适应农村经济社会发展的要求。严格按规定配备乡镇领导干部，扩大党政领导班子交叉任职范围，进一步降低行政运行成本，提高工作效率。二是完善机构编制管理。健全乡镇机构编制实名制管理制度，在严格控制总量的前提下，加强动态调整，着力优化结构，盘活存量，充分发挥机构编制配置使用效益。同时，加快机构编制法定化进程，将乡镇职能配置、机构设置和人员编制、领导职数管理以法规形式固定下来，实现乡镇机构和人员编制的依法管理。三是规范编外人员管理。根据《劳动法》和《劳动合同法》精神，完善机关事业单位编外用工管理办法，进一步明确编外用工使用原则、数量控制、岗位要求、进入渠道、人事管理和社会保险办理等内容，确保编外人员管理有章可循。同时要坚持养事不养人的理念，通过服务外包、非全日制用工、劳务承包等社会化服务模式，承担行政、事业辅助工作和临时性、季节性工作，切实减少编外聘用人员，减轻财政负担。四是加强机构编制监督检查。实行乡镇机构编制信息公开，接受舆论和社会公众监督。同时，加大对机构编制违纪违规行为的查处力度，确保乡镇机构编制、财政供养人员“十一五”期间只减不增目标的实现。