吴 涛
【内容提要】建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整治、管理民主”的社会主义新农村，涉及农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设等各个领域，实际上内含了农村生产力发展、农民生活水平提高、农村基础设施改善、农村社会事业发展、农村基层民主政治建设继续推进这五大目标，在这一纷繁、浩大的系统工程中，如何创新公共管理思维，优化公共管理职能是实践中必须加以关注并努力解决的问题，本文紧紧围绕“创新公共管理思维，优化公共管理职能”这一主题，从社会主义新农村建设中的战略规划、土地政策、发展模式、农民福祉、基层党建等五个方面展开探究，从而更加深入的探讨政府在新农村建设中的热点、难点及相关的对策。
在战略上，要将公共管理思维的创新应用于农业公共管理的规划之中，统筹协调政府职能，注重农村和谐社会的构建
从战略层面来看，社会主义新农村建设是一项复杂的、长期的、艰巨的历史任务，其发展历程也必然是一个不断探索、改革、曲折前进的过程，在这一牵一发而动全身的系统工程中，必须改变传统公共管理思维中拍脑袋，拍桌子，想到哪干到哪的方式方法，以农业公共管理的规划为优先，坚持规划先行。新农村建设不是盲目投资，不是大拆大建，更不是单纯的新村庄建设，在公共管理思维上必须把规划问题放在首要位置，提高到战略高度。编制高质量的规划是决定新农村建设水平的重要因素。农业公共管理必须从农村实际出发，选择符合实际的发展模式，分清主次、轻重、先后，因镇因村制宜，引导采取一村一策、一村一式的办法。同时，在规划过程中，还必须统筹协调各方面的要素，坚持经济社会协调发展，工业生态文明和谐配合，即必须把农村和谐社会建设与经济、政治、文化建设放在同等重要的位置，努力实现协调发展，使农民生活富裕、精神充实、文化丰富，注重加强社会治安综合治理，另一方面积极帮助农民解决切身利益问题，并努力化解不利于农村社会稳定的矛盾和隐患，将构建农村的和谐社会贯穿于社会主义新农村建设的始终。
在农民增收上，要将公共管理思维的创新应用于土地公共政策的优化组合，推进规模经营，推动农业产业链的延伸
农业公共政策的核心问题是农村土地公共政策的问题，优化农业公共政策并提升其政策质量离不开土地这一核心要素的创新式使用，公共管理思维的创新必须聚焦土地公共政策的优化组合，才能切实解决新农村建设中一系列最根本的问题。从土地公共政策来看，以政策分析的视角展开探讨，土地是农村最大的生产要素和市场要素①，所以公共管理思维在这一领域最大的创新是牢牢的抓住农村广阔的土地做足文章。现行的土地政策是受安徽凤阳县农村包田到户的经验启发后，在全国推广为联产承包责任制，把土地分给农民，调动了农民的生产积极性，创造性地解决了全国人民吃饭问题，但是随着生产的发展，这种土地人均制的弊端表现得越来越明显，农村土地的零碎、分散造成要素投入的不经济和浪费，阻碍了机械化、化学化等现代耕作方式的推行，不利于新技术、新设备的采用，不利于土地经营的规模化，农业生产效率极为低下，农产品成本降不下来，农产品产量上不去，影响农业现代化进程。要想解决这种弊端，就必须推动土地经营权流转，推广土地适度规模经营。
从公共政策的优化和提升来看，所谓的适度规模经营是指在一定生产力水平和经营条件下，投入适量的生产要素以获得最佳的产出结果并获得最佳的经济效益。农业适度规模经营的实质是实行土地的规模经营。在其他条件不变的情形下，在农业上追加要素投入，要求土地必须达到一定面积，才能获得相应的规模产出。具体而言，公共管理思维的创新在这一领域的应用必须打破土地人均制，适度推行土地规模经营，推动土地向种田能手、养殖能手、经销大户、私营企业主和国家干部，和农业科技工作者手中流转。从政策要素的重新组合来看，其显著作用主要表现在以下方面：
1．有利于土地利用的集约化，推动工业区建设和农村社区的形成。首先是土地的流转推动农村弃田抛荒和大量的荒山、荒水等闲置资源的开发利用，为农村发展工业用地提供可能。其次是为农村搞好村庄规划提供了可能。现在村庄建设实际上处于一种粗放式发展状态：村庄建设存在着缺少规划，土地、资金浪费严重，基础设施和公共服务设施建设滞后，环境质量差等方面的问题。最后是土地流转可以使农村村庄建设与新农村产业发展协调，通过发展新式农村住宅小区，使农场主、农业产业工人等分层次居住，考虑新农村不同身份的人的需要发展相应配套设施，设计适应不同人群生活习惯的住宅②，按照科学规划、逐步实施的原则，走出一条节约的、集约化发展的村庄建设之路。
2．有利于农业增产方式的转变，带动了农业产业结构调整。规模化经营不是简单的扩大土地经营规模，而是在优化结构、追求质量和效益的前提下的新发展。它们通过运用现代农业科技，增加资本投入，提高经营管理者素质，改进生产装备，不断降低生产成本，最大限度地提高土地产出率和劳动生产力，从而促进农业由粗放型增长向集约型增长的转变。再者土地经营者大多为种田能手、养殖能手、和农业科技工作者，他们具有信息、技术、资本、管理方面的优势，能够对市场需求及时作出反映，是农业结构调整的大胆实践者和带头人。他们一开始就在农业产业化链条中寻找商机和出路，或成为生产基地，或充当产业链的龙头，由此带动了产业的发展。
3．有利于解决当前农业和农村经济发展面临的突出问题。每个农场在当地聘请的劳动力都在几人或几十人，这些人每年都可获得几千元的工资收入。成为拿工资的农业产业工人，可以极大促进农民增收。二是有利于促进农村剩余劳动力的有序转移。农民通过土地使用权的转让或入股经营，既可以获得一部分稳定的收入，又可以从事二、三产业。促进农村二、三产业的繁荣。
值得指出的是，在这一公共管理思维的创新中，必须同时推动两项农业公共管理的改革：一是改革和完善土地征用制度。按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革土地征用制度，完善征地程序，依法制定合理的征地补偿标准，及时落实补偿资金。探索利用土地补偿费为失地农民办理社会保障等补偿方式。严格土地审批权限和审批程序，强化土地利用规划约束和用途管制。盘活集体存量土地和闲置土地。加强对土地征用补偿费的监督管理和承包地征后管理。加大征地的执法监察力度，切实保护农民的合法权益。二是创新土地承包经营权流转制度。在稳定和完善土地承包关系基础上，按照“依法、有偿、自愿”的原则，积极探索多种形式的土地承包经营权流转。引导农业产业化龙头企业通过承包、租赁、入股、合作等方式进行土地成片开发，建立农产品生产基地。鼓励农户间开展土地承包经营权流转，促进土地向种田能手和专业大户集中。鼓励兼业农户、长期在外务工经商或举家外迁的农户，委托村、组集体经济组织代耕或转包、转让、出租其承包土地。连续抛荒二年以上的承包土地，在保持原有土地承包关系稳定的前提下，可由村、组集体统一组织流转，其收益仍属承包户所有。允许县乡建立土地流转中介服务机构，有条件的地方可成立土地流转服务中心。
在农村发展模式上，要将公共管理思维的创新应用于推进农村的工业化，以工促农，加快农村城镇化的建设步伐
社会主义新农村建设的最终目标是农村城镇化、现代化，从农村治理的角度而言，国际前沿的农业公共管理研究③无不将工业化的道路作为农业发展的一条主要的路径依赖。综观城镇化进程较快的地区，无一例外的是通过发展大工业，带动农村劳动力转移，以产业聚集带动人口聚集，进而繁荣三产，从而大幅度提高人民收入，带动公共事业的发展，促进城镇化率的快速提高。我们要建设社会主义新农村，就必须将公共管理思维的创新应用于推进农村的工业化进程中，转变农民与土地资料的依附关系，集约利用农村土地发展工业，使一部分农民向产业工人转变，用工业改造农业、改造农民，靠农村工业化带动城镇化。
从农业公共管理而言，所谓“农村工业化”，就是要通过工业化的生产方式，包括技术、生产组织、经营方式、工具装备、管理制度等来改造包括传统农业在内的农村产业和经济结构，促使农村经济系统向现代化转型，最终达到城乡经济一体化上的国民经济一元化目标。从农业公共管理的效益提升而言，农村工业化对农村发展最直接也是最重要的作用体现在以下几个方面：
1?郾能够聚集资金增加农村公共事业的投入。非农产业的发展，为农村中的相关经济组织（包括集体和民营企业）及农民个人积累了财富，随着物质生活的丰富，农民对交通、居住、教育、医疗、文化娱乐方面的需求就会不断增加，各种经济组织出于发展的需求，也会不断增加对农村基础设施的投入，如修路、开发居住小区等，从而有效促进和刺激农村社会事业的发展。
2?郾可以促进城乡互动，改善农民观念。农村工业化加强了农村与城市在生产领域、人员往来、技术交流、信息传递等方面的联系，而且，经济和社会方面的组织联系（如农村与城市之间企业的跨区域投资、扩张）也不断加强，进而使农村与城市形成良性互动。而且，农村工厂在开展业务的过程中还可为当地输入其它地方的商品、技术、信息和人员，同时也就引进或带来了新的思想、新的观念、新的行为方式。这些新的东西被当地农民所接纳，与当地的传统相交融，对广大农民的思想、价值观念和行为方式等都会产生不同程度的改造，农民也就有了自主意识，有了提高自我文化素质、溶入工业文明的愿望。在这种情况下，现代的生活方式就会逐渐在农村地区生根、扩散，农村的现代文明程度就会随之提高。
3?郾有利于农村土地的集约经营。农村工业化可使一部分农民转化为产业工人，农民绝对数量减少，使原有的一部分农业资源向种植能手、种植大户转移，从而有效提高机械化水平，扩大农业经营规模，提高规模效益，进而大幅度提高农民收入。
在这一公共管理思维的创新中，值得引起注意的是推进农村工业化必须坚持“两个互动”：一是政企互动。各级政府要把推进农村工业化列入统筹城乡发展、全面建设小康社会的重要议程，政府要均衡资源配置，强化服务意识，制定切实可行的政策措施，鼓励和扶持农村规模企业加快发展。农村企业要顺应市场经济发展规律，关注产业导向，贯彻国家政策，提高创新能力，使企业始终充满活力，沿着健康、快速的轨道发展④；二是城乡互动。城市要向农村开放，让农民进城，吸收城市的先进理念。农村也要向城市开放，引进城市资本投向农村，鼓励城市科技人员、专业技术人员、城市企业投资入股到农村创办、合办企业，优势互补，利益共享，加快农村工业的发展速度。
在提升农民福祉的过程中，要将公共管理思维的创新应用于新农村社会事业的发展中，重视农民的教育培训工作
就农业公共管理的领导者而言，将公共管理思维的创新应用于发展农村社会事业是新农村建设的重要内容。农村社会事业发展滞后，不仅影响农民群众的生活质量，也直接制约着农村经济的发展。加快农村社会事业发展，当务之急是注重解决农民最关心、最迫切的现实问题。加快发展农村教育事业，要在继续抓好基础设施建设、危房改造、为贫困家庭学生减免学习费用等政策的同时，下大力气加快农村职业教育的发展使农村办职业教育成为提高农民素质和技能的重要支撑。农村卫生事业要突出推进新型农村合作医疗制度这个重点，进一步加大公共财政的支持力度，建立农村公共卫生保障机制。在加强以乡镇卫生院为重点的农村医疗机构建设和卫生基础建设的同时，使卫生服务网络逐步延伸农村，健全农村三级医疗卫生服务和医疗救助体系，加强人才培养，规范医疗服务，认真解决农民群众看病难、看病贵、因病致贫、因病返贫的问题。进一步繁荣农村文化事业。积极鼓励和引导文化工作者深入农村，开展丰富多彩、群众喜闻乐见的文化活动，满足农民群众多层次、多方面的精神文化需要。继续实施广播电视“村村通”和农村电影放映工程，加强县乡文化馆站建设，构筑农村公共文化服务体系。加强农村计划生育服务设施建设。以县、乡计划生育技术服务站建设重点，形成以县级服务站为龙头、中心乡镇服务站为骨干、流动服务车为纽带的农村计划生育服务体系，提高人口和计划生育工作水平。
同时，从农业社会事业发展的配套措施来看，公共管理思维的创新必须给予农民的培训教育工作以充分的重视，进一步提高农民的综合素质。“三农”问题的核心是提高农民素质。要进一步加大对农村教育工作的资金投入，对农民进行多方面的培训，一是面对市场为农民提供职业技能培训，使他们能够掌握新技术，了解新信息，增强致富发展的本领；二是法律知识培训，通过学习法律知识，真正达到学法、懂法、守法、用法、维护自己的合法权益不受伤害。
在农村基层政权的建设中，要将公共管理思维的创新应用于提升乡村干部的公共服务能力，开创农村民主管理的长效机制
从新时期党的建设的角度而言，建设社会主义新农村必须切实加强基层政权建设，将公共管理思维的创新应用于提升乡村干部的服务能力。事业兴衰，关键在党。农村基层政权在新农村建设中起着领导核心和战斗堡垒作用，担负着十分重要的职责，是决定农村建设成败的一个重要因素。加强基层政权建设，确保新农村建设取得实效，就必须进一步明确乡村两级工作职能，主要是抓发展，保稳定，搞好社会公共事业，关心和帮助弱势群体，由管理转变为服务。同时，要开源、节流、卸包袱，千方百计增加集体收入，最大限度减少支出，建章立制，规范对农村工作的管理，稳定农村干部队伍，激发干事创业热情，从而充分发挥基层政权在新农村建设中凝聚人心、服务群众和带头带动的作用。
同时，要将公共管理思维的创新应用于充分发挥党的民主管理的优良传统，以基层的民主党建推动新农村的民主管理。必须进一步切实加强以党支部为核心的村级组织建设，既要把农村党员、干部培养成发展能手，又要把农村发展能手培养成党员、干部；既要让他们自己带头致富，又要让他们能够带领群众致富，不断增强农村基层组织的战斗力、凝聚力和创造力。积极探索农村民主管理的长效机制。坚持和完善农村“党员议事会”、“村民代表议事会”、“一事一议”、“村务公开”、“财务公开”等行之有效的民主制度，落实农民群众的知情权、参与权、管理权、监督权，开创农村民主政治新局面。切实加强农村法制建设，进一步增强农村广大干部群众的法制观念；进一步加大农村社会治安综合治理力度，严厉打击各类刑事犯罪活动，建立健全农村社会治安防控治理体系，增强各种社会矛盾的预防和排解能力，创造农民安居乐业的社会环境。（作者单位：中国浦东干部学院）
参考文献：
①New modes of governance：developing an integrated policy approach to science， technology，risk and the environment?郾Catherine Lyall and Joyce Tait?郾 Aldershot；Burlington，2005?郾107-119
②社会主义新农村建设实践?郾吴继宽?郾中国青年出版社，2006?郾35-41
③Contesting rurality：politics in the British countryside?郾Michael Woods?郾Aldershot， Hampshire；Burlington，2005?郾96-104
④县域经济发展及结构优化的理论与实践?郾隆少秋?郾华南理工大学出版社，2006?郾276-281