崔玉娈
【内容提要】本文选取最近备受关注的广东顺德政府机构改革作为分析对象，通过对其职能的整合和体制的创新等亮点进行解析，指出其中的优点与不足，以此透视地方政府在推行大部制改革中应着重把握的方面和环节，希冀为地方政府改革的顺利推动起到一定的借鉴意义。
顺德机构改革概览与解析
2009年9月16日，经广东省委、省政府批准的《佛山市顺德区党政机构改革方案》正式亮相，伴随这一方案的出台，此次顺德改革的“亮点”也“浮出水面”：
首先，对职能的“优化组合”。顺德此次把政府职能分为政务管理、经济调节与市场监管、社会管理与公共服务三大类型，借鉴了市场经济发展比较成熟的国家和地区普遍设置15-16个政府部门的做法，将原有41个党政机构中职责相同、相近、相关的部门进行同类合并，有机统一整合为16个部门。其中党委、纪检机构6个，政府机构10个，精简幅度接近三分之二，力度为全国最大。同时，16个部门统一规范设置局务委员，局务委员职数以副职职数为基数，按1∶1?郾5的比例核定。这样，将政府组织的内部事务管理与社会服务、市场监管等职能从机构设置上区分开来，从政治、经济、社会三大领域进行了宏阔的划分，避免政府内部组织对社会经济生活进行过多干预，真正做到以“结构的优化”求“效能的提高”。此外，机构的精简势必带来行政成本的降低，有效遏制“齐抓共管无人管”的局面，而部分机构的合署办公也必然为部门与部门之间的沟通、部门与百姓之间的沟通提供极大的便利。
其次，对体制的创新。与改革开放以来的五次行政体制改革最大的不同是，即将进行的“大部门制”改革方案中加入了“决策、执行、监督”分立的意图，对“三权”进行厘清、分立归属。而如何构建起决策、执行和监督既相互制约又相互协调的政府组织结构和运行模式，顺德提出了实施部门首长负责制基础上的联席会议决策管理体制，即党委、政府、人大、政协权力部门的行政首长，通过一个党政联席会议，对相关事务进行决策。16个大部门的首长，就由增设的区政府政务委员，与区委常委、副区长一起兼任，并参加区联席会议，联席会议的决策，直接由16个大部门落实执行，形成“联席会议—部门—业务科室”的决策、执行机制，等于减少了原来副区长（区委常委）分管和秘书长协调两个环节，缩短管理链条，提高决策、执行的效率效能。副秘书长的人数也由此前的8人减至3人。至于监督，是将纪检、监察、审计、信访职能集中由纪委（政务监察和审计局）行使，今后市民反映的情况、民意，都将集中到这样的社情民意咨询机构，实现监督信息集中、资源共享；同时，在16个大部门中设置监察室；一些规模大、延伸单位多的大部门将派驻监察员。这样做的优点主要有三：一是减少了行政层级，在一定程度上规避了信息的失真和利益在传递过程中的损减；二是提高了办事效率，重大事务的决策与执行都集中在由“一把手”所构成的党政联席会议这一机构上，有利于政策的快速下达与执行；三是监督由纪委集中行使，有关监督方面的所有信息都在纪委这里汇总，有利于整合社会优势资源，充分发挥人民群众的力量，避免“多龙不治水”的现象，有效解决监督失效的局面。
然而，“利之所在，害必随之。”顺德此番改革方案的出台，其优点自不待言，但缺点也“如影随形”：
首先，大部制的重点并不在机构的成立与裁撤上，即不在机构规模是大是小的“物理变化”上，而在职能是否得到有机整合的“化学变化”上。大部制机构设置有可能把部门职能交叉、政出多门、相互扯皮的问题，通过改变组织形态来加以抑制，但它同时也将诸多分散的利益统一集中到一个强有力的超级部门里，如何加大对这个超级部门的监督是值得深入研究的问题。
其次，党政联席会议制度从某种程度上的确能够保证政策制定的公平与执行的高效，然而，问题在于这种管理体制是以每个成员拥有平等权力的方式参与，类似“委员会制”式的“轮流做庄”，还是党委说了算，如果是后者，那么这种体制恐怕终难逃脱“形式主义”的命运而起不到切实的作用。因此，正如严复在《宪法讲义》中所言：制无美恶，期于适时；变无迟速，要在当可。一种制度好坏与否，形式决不是唯一的评价标准，而是它的实效，是否适合时代的发展、推动社会的进步。同样，党政联席会议作为一项制度，从组织层面而言终究是一种形式，问题的关键在于权力是如何运用的，如果权力仍然掌握在一个人手中，那么这和传统的管理体制又有何区别？此外，将决策权与执行权也统归党政联席会议，是否会产生“裁判员与运动员同一”的问题亦值得我们思考。
最后，关于监督。“中国政府管理目前面临的重要问题，就在于至今我们仍然没有确立起、甚至没有找到一种十分有效的对公共权力的约束和制约机制。”国家行政学院公共管理教研部汪玉凯教授在接受中国信息报采访时如是说。此次顺德改革，将监督统一划归纪委，表面上看，实现了决策、执行与监督的适度分离，但这种监督是否还是在党委统一领导之下、其财政由党委负责的旧有模式呢？绝对的权力导致绝对的腐败，这是千古不易的真理，而我国当前腐败高发的一个非常重要的原因就是监督的缺位，形同虚设的监督犹如“不带剑”的一纸空文，唯有让监督保持绝对独立的地位，不受任何党政机关的干预，才能确保监督的实效。因此，如果只是把各种交杂的职能统一到纪委层面来，而在实际上不赋予纪委独立的地位，那么这种整合充其量只是“换汤不换药”，难以真正发挥作用。
对地方政府推行大部制改革的几点建议
鉴于此，笔者认为，当前各地方政府所推行的大部制改革，应着重把握好以下几个方面：
首先，对一些核心制度的突破。从历次机构改革中我们都能明显感受到中央改善吏治的信心与决心，实际上，我们的很多制度执行力度不够，其中原因之一就在于我们没有将制度的核心层面展示出来，只停留在表层。以公务员的家庭财产申报制为例，总计9条规定。正文不足600字的《收入申报规定》存在着很大缺陷：对申报的主体、范围、时间、受理机构、违反责任、执行监督等都没有做深入具体的规定，致使公务员在具体操作层面用各种“渠道”消解了这种限制。因此，大部制的改革如果不抓住一些核心制度的构建，如监督制度，其效果必然会大打折扣。
其次，关于决策、执行、监督的适度分离。如何保证三种权力之间的适度分工，同时又能保证彼此之间的有效协调，将是大部制改革的重点和难点所在。汪玉凯教授认为，大部制可以有两种模式，一是在部与部之间，让有些部门专门行使决策权，有些部门专门行使执行权，有些部门专门行使监督权。二是在一个大部制内部，机构的功能要进行分化，有些机构专门行使决策权，有些机构专门行使执行权，有些机构专门行使监督权。在笔者看来，无论采取哪种方式，都应该适度保证三种权力之间的必要分工，避免任何两种权力之间的融合，因为那都会为部门利益和各种腐败提供温床。
最后，职能的整合。机构改革的第一步就是要确定机构本身的职能，而职能的确定又将直接决定机构发挥效用的程度，因此，在大部制改革中，职能的整合势必涉及到两个方面：一是内部诸多职能交叠的重构，一是职能的外部转移。正如复旦大学教授葛剑雄所言：“这次改革会不会重蹈覆辙，关键在于能否削减政府的事权，将属于市场的交给市场，将能在民间解决的还给民间，对根本不需要管的事坚决不管，按法律法规办事而不是跟着领导的批示转。”只有在对内和对外层面都能对机构的职能进行明确的划分与适度的让与，才能保证大部制改革的顺利进行并达到预期的效果。（作者单位：复旦大学国际关系与公共事务学院）