张剑松
【内容提要】2009年，北京市编办将首次参加市级国家行政机关绩效考评工作。在制订考评实施细则的过程中，北京市编办对国家行政机关“三定”主要职责履行效率专项考评指标体系进行了深入研究和设计。相信有关研究和思考会对机构编制部门的同行们有所启迪。
2009年7月，北京市政府印发了《北京市市级国家行政机关绩效管理暂行办法》。根据该办法，从今年开始，北京市市级国家行政机关督查考核工作转型为市级国家行政机关绩效管理工作，并明确了新的管理体制和运行机制：在市政府党组统一领导下，建立市政府绩效管理联席会议制度，市政府秘书长为召集人。联席会议由市政府办公厅、市监察局、市人力资源和社会保障局、市政府法制办、市编办等部门组成。考评结果作为发放年度绩效奖的依据，并提交市委组织部门作为考核领导班子职责绩效的重要内容。其中，市编办负责对各部门履行“三定”主要职责的情况进行考评。这是机构编制部门首次参与市级国家行政机关绩效考评工作。
为了做好这项工作，北京市编办在广泛调查研究的基础上，制订了《北京市市级国家行政机关“三定”主要职责履行效率专项考评实施细则（试行）》及量化考评表。
为了做好市级国家行政机关“三定”主要职责履行效率专项考评实施细则的制订工作，我们认真学习了政府绩效管理方面的理论书刊及研究报告，重点是对各种绩效考评指标体系进行利弊分析。同时，召开座谈会，听取了部分政府部门、区县、街道、乡镇的意见和建议。调研中我们发现，机构编制部门在政府绩效考评中“考什么”是制订实施细则的重点和难点。这个问题没有现成的经验可循，调研中各方面的意见也很不一致。
有的同志认为，机构编制部门参与政府绩效考评工作，主要就是考评各部门是否按照“三定”规定要求落实机构设置和编制配备。但是，《北京市市级国家行政机关绩效管理暂行办法》明确规定，市编办负责对各部门履行“三定”主要职责的情况进行考评，单单考评机构编制事项明显不太合适。有的同志提出，机构编制部门应该考评政府部门履行“三定”规定职责的效果，但这又属于市监察局负责的行政效能监察的范围。有的同志还提出，应当把政府部门依法行政和公务员队伍建设纳入机构编制部门考评的范围，但这又分别属于市政府法制办、市人力资源和社会保障局的考评范围。机构编制部门到底应该考评什么内容，我们陷入苦苦的思索之中。
经过反复研究分析、比较权衡，数易其稿，我们逐渐形成了目前实施细则稿中的4项考评指标：即转变政府职能情况，理顺职责关系情况、落实部门责任情况、优化组织结构情况。
首先，将转变政府职能情况作为考评指标，主要是要考查政府部门履职的方向是否正确，看政府部门能否全面正确履行职责，如果履职方向不正确，履职的效率就无从谈起。同时考虑到转变政府职能是进一步深化行政管理体制改革的关键，所以在分值权重方面，转变政府职能情况占总分的40%。
其次，“理顺职责关系情况”，主要是考评部门之间、层级之间、内设机构之间是否职责清晰，分工明确，运转协调，关系顺畅。将理顺职责关系情况作为考评指标，主要是考虑在实际工作中，部门之间如果存在职责交叉、关系不顺、推诿扯皮的问题，会直接影响到相关部门的履职效率。理顺部门职责关系，对于提高部门的履职效率具有十分重要的意义，也有利于树立良好的政府形象。所以在分值权重方面，理顺职责关系情况占总分的20%。
第三，“落实部门责任情况”，主要是考评政府部门是否按照权责一致的要求，做到职权清楚，责任明确，权责对等，制度健全，监督到位。将落实部门责任情况作为考评指标，主要是考虑在实际工作中，如果责任不明确、不到位，往往会导致履职不到位，同时也容易产生揽权推责、出了问题无法打板子的问题。如果权责一致、责任明确、落实到位，就能大大提高部门履职效率。所以在分值权重方面，明确部门责任情况占总分的20%。
第四，“优化组织结构情况”，主要是考评部门是否在机构设置、编制配备上体现科学合理、精简高效的要求，充分利用现有机构编制资源，高质量、高效率地履行政府职责。
将优化组织结构情况作为考评指标，主要是考虑考评部门履职效率，必然要考评部门履职的行政成本是高还是低，必然要进行定量的投入——产出比分析。部门的机构编制作为重要的执政资源，配置是否科学合理，是否得到节约使用，是否发挥了最大效用，部门是否有机构编制违纪行为，都直接影响到部门履职效率的高低。所以在分值权重方面，优化机构编制资源配置情况占总分的20%。
按照上述指标体系，我们初步设计了一个专门的量化考评表，对以上四项指标的考评拟采取定性与定量考评相结合的办法，分“优秀、良好、合格、基本合格、不合格”五个等次。
“优秀”等次设定的标准是：1.切实落实部门“三定”规定明确的转变政府职能的各项要求和措施；2.解放思想，积极进取，大胆推进体制机制创新，积极促进政府职能转变，并取得显著成效，相关经验在全市乃至全国推广；3.适应形势任务的需要，主动取消、转移、下放和加强相关行政管理职能，转变管理方式，提高服务水平，取得明显成效。
“良好”等次设定的标准是：1.较好落实部门“三定”规定明确的转变政府职能的各项要求和措施；2.结合本部门实际，主动进行体制机制创新的探索，并在转变政府职能方面取得一定成效；3.适应形势任务的需要，在取消、转移、下放和加强相关行政管理职能方面进行了一定的探索，并取得相应成效。
“合格”等次设定的标准是：1.落实部门“三定”规定明确的转变政府职能的各项要求和措施；2.按照统一部署和要求，完成行政管理体制改革和机构改革以及转变政府职能的任务；3.不存在明显的职能越位、缺位、错位和不到位等问题。
“基本合格”等次设定的标准是：1.能在一般程度上落实部门“三定”规定明确的转变政府职能的各项要求和措施，但还存在着不扎实、不深入的问题；2.对政府职能方面存在的一些突出的矛盾和问题虽然采取了一些解决措施，但重视程度不够，解决的力度不到位，影响了工作的开展。
“不合格”主要是针对那些“规定动作”没完成、工作又出现严重问题的情况。比如，我们为“转变政府职能情况”的“不合格”等次设定的标准是：1.不能落实部门“三定”规定明确的转变政府职能的各项要求和措施；2.存在着严重的职能越位、缺位、错位和不到位等问题，产生严重社会不良影响。
在考评方式上，我们设计了“听、查、问、看、评”5种考评的方式。“听”就是当面听取市级国家行政机关关于本部门“三定”主要职责履行效率有关情况的汇报。“查”就是查阅、核实市级国家行政机关涉及“三定”主要职责履行效率的相关文件材料。“问”就是采取座谈会、个别访谈或问卷调查的方式，询问相关方面对市级国家行政机关“三定”主要职责履行效率的意见。“看”就是现场查看市级国家行政机关办公情况、“窗口”机构运行情况、部门网上办公等情况。“评”就是综合以上考察情况，按照实施细则对市级国家行政机关“三定”主要职责履行效率情况进行考评打分。
在考评程序上，我们设计了“年初审核、季度抽查、半年检查、年终考评”4个考评程序。“年初审核”，就是每年初，由市编办对各绩效责任单位制定的年度绩效计划及落实措施中涉及“三定”主要职责履行效率的内容进行审核，提出意见并反馈给部门修改完善，经市政府绩效管理联席会议审议并报请市政府领导审定后，形成《市政府绩效管理任务书》印发实施。“季度抽查”，就是每季度，由市编办单独或会同其他专项考评部门选择部分绩效责任单位，对其绩效计划完成情况进行抽查，指出存在的问题，提出意见和建议。“半年检查”，就是每年中，由市编办会同其他专项考评部门对各绩效责任单位半年工作落实情况进行检查，指出存在的问题，提出意见和建议。“年终考评”，就是每年终，由市编办会同其他专项考评部门对各绩效责任单位开展年终绩效考评工作，将各绩效责任单位“三定”主要职责履行效率考评得分交市政府绩效办汇总。
充实以上内容后，我们就实施细则征求意见稿广泛征求了纳入政府绩效考评范围的60个市政府部门的意见，结果多数部门认为，该实施细则内容全面，标准明确，方式得当，操作性强。有了这个评价，我们对参与市级国家行政机关绩效考评工作才算有了比较大的信心和底气。当然，我们制订的这个细则还将试行一段时间，接受实践的检验，然后根据实际工作的需要再不断加以完善。（作者单位：北京市机构编制委员会办公室）