江西省机构编制委员会办公室副主任
汪晓勇党的十七大和十七届二中全会从我国经济社会发展战略和改革开放总体布局出发，作出了加快行政管理体制改革的重要部署。按照党中央、国务院的要求，我省已启动了省政府的机构改革，市县政府机构改革也即将展开。在我省各地学习实践科学发展观，全面落实胡锦涛总书记“三保一弘扬”指示精神的新形势下，如何扎实推进市县政府机构改革，加强政府自身建设，全面正确履行政府职能，推进科学发展，促进社会和谐是当前我们面临的一项事关全省改革发展全局的重要课题，需要我们按照科学发展观的要求，以创新务实的精神去探索和实践符合江西实际的市县政府机构改革新思路。
进一步转变政府职能，着力加强社会管理和公共服务，建设服务型政府
政府职能，要解决的是政府该干什么、有何作用、该怎么干的问题，它反映着政府管理社会的理念和方式，规定着政府活动的基本方向、根本任务和主要作用。因此，转变政府职能是深化行政管理体制改革的核心。政府的职能定位、机构设置、责任界定、层级分工等各个方面、各个环节都要紧紧围绕并充分体现政府职能转变的要求。
政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四个方面。对这四个方面的职能，各级政府都要履行，但不同层级的政府，在行政管理体制中所处的地位和发挥的作用不同，职能转变的侧重点也有所不同。市县政府直接面向社会、企业和公众，其主要职能是履行好市场监管、社会管理和公共服务职能。
经过历次机构改革，我省市县政府职能转变取得了一定的成效，但与推动科学发展、促进社会和谐的要求相比，还有较大差距。主要表现：在经济调节方面，政府对微观经济活动干预仍然过多，政府代替市场、企业、社会中介组织，过多介入微观经济活动，存在明显的越位现象；在市场监管方面，市县政府有监管责任，但权力不对等，监管手段和力度不够，存在明显的错位现象；在社会管理和公共服务方面，市县政府在社会管理中依然包揽了本来可以由社会组织承担的事务，该由政府管理的公共服务方面却显得十分薄弱，提供的基本公共服务还不能适应社会公众的需要，错位和缺位的现象同时并存。
要解决上述矛盾和问题，推进市县政府职能的转变，要立足我省农业比重大、经济欠发达的基本省情，适应我省以新型工业化为核心，加快推进城镇化和农业产业化的发展战略，把促进科学发展和保障改善民生作为衡量各项工作的标准。更加注重有效贯彻实施中央方针政策、国家法律法规，落实好省委、省政府的工作部署；更加注重强化社会管理和公共服务职能，着力解决民生问题；更加注重强化执行和执法监管职责，增强处置突发公共事件和社会治安综合治理的能力，逐步把我省市县政府转变为向社会、企业和公众提供优质服务的“服务型政府”。
一是突出加强政府社会管理能力的建设。加快推进政企分开，政资分开，政事分开，政府与中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，采取统筹规划、重点扶持的政策，根据市场经济、社会建设和发展的需要，鼓励社会组织的发展，积极稳妥地推进社会组织和行政机构的分离，引导社会组织积极参与市场的公平竞争，提高社会组织的管理功能。积极承担政府职能转变所剥离的职能，从制度上发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，降低政府社会管理的成本，促进社会稳定和谐。
二是突出加强政府公共服务能力的建设。结合我省农村人口多，经济欠发达的基本省情，市县政府应围绕关系民生的问题，着力保障改善与群众生活密切相关的教育、文化、卫生、就业、社会保障等方面的基本公共服务，在保证最低生活保障、初级卫生保健、义务教育的基础上，以保护贫弱者为重点，逐步扩大公共服务的覆盖面，从而实现人人享有基本公共服务的目标。要在创新公共服务体制上下功夫，鼓励有条件的地方探索通过“政府购买服务”和“以事定费”等方式发挥行政功能，引入市场竞争机制，提高政府提供公共服务的能力和水平。
三是有针对性地加强不同类型政府的功能建设。从城市政府来讲，应该突出城市规划、城市管理、基础设施建设、环境保护等方面的职能，加快推进中心城市的建设和发展；从市辖区政府来讲，还应该突出社区服务、基础教育、卫生保健等方面的职能，健全基层社会管理体制；从县政府来讲，还应突出为“三农”服务的职能，服从服务于县域经济社会的发展，发挥好县一级政府应有的作用，促进经济发展，维护公平正义，推进社会主义新农村建设。
进一步规范机构设置，调整和优化组织结构，积极探索职能有机统一的大部门体制
政府机构是政府各项行政行为的实施主体，其行政效率的高低很大程度上取决于行政机构的设置是否合理。目前在市县政府机构设置方面存在的问题主要有：一是机构设置“上下一般粗”的问题。尽管从中央到省里多次强调下级政府机构设置不必与上级部门“上下对口”，但实际工作中省里一个厅，市县都要相应有个局。有的县级政府可谓“麻雀虽小，五脏俱全”，原本可以由一、二个人承担的工作，非要成立一个机构，造成机构设置过于零散。与此同时，受机构限额的影响，有的地方自定了直属机构或部门管理机构，机构设置的随意性较大。二是机构重叠的问题。仅以农业部门为例，有的地方设置了农业局、水产局、农机局、蔬菜局、果业局、乡镇企业局、农业开发办、扶贫办、革命老根据地建设办等等，林林总总加在一起多达十几个，增加了协调难度，降低了工作效率。三是机构设置不够规范的问题。受机构限额、行政编制数以及部门权利利益化的影响，行政不够事业凑和事业单位承担行政职能的现象比较普遍。有的地方将履行行政职责的机构列入事业单位。由此造成履行相同职责的机构在甲地是行政机构，在乙地可能是列入参照公务员管理的事业单位，在丙地可能就是一个一般的全额拨款事业单位。
按照精简统一效能的原则，要从根本上解决好上述问题，就是要按照“宽职能，少机构”的思路，积极探索职能有机统一的大部门体制。大部门体制改革是党的十七大提出的一项带有探索性、创造性的举措。国务院政府机构改革和省政府机构改革对大部门体制都进行了积极的探索。中央对大部门体制改革提出了农业、工业和信息化、交通、城乡建设和住房、人力资源等八个方面的指导性意见。对各地来说，这八个方面都有一定的整合空间，关键是要结合当地的实际，解决机构设置中的突出问题。
一是加大部门整合力度。一方面，省里整合了的机构，市县一定要整合起来，也可以在省里整合的基础上扩大整合的范围，比如，在农业方面，省里把农垦整合到农业厅，市县可以在此基础上，把有关涉农的部门整合起来，以便于整合资源，政令畅通。另一方面，各地还可以选取一些职能和职责相近的部门和整合空间较大的领域进行机构整合，突出解决关乎民生的社会管理和公共服务领域的体制机制问题。作为过渡的办法，可以先实行相关部门合署办公，或一个机构多块牌子统筹设置，对外对上保留各部门名称，领导兼任，实为一体。
二是积极开展大部门体制试点。中央已要求在全国八个省开展大文化体制改革的试点工作，各地可以加大改革试点的力度。此外，有条件的设区市和县(市、区)还可以开展大城市管理、大农业、大经济等方面的试点改革，为大部门体制改革提供改革经验。
三是继续推进综合执法改革。应进一步规范综合执法机构的设置，在现有队伍的基础上整合执法队伍，尽可能地加大综合执法的范围，设置综合性的执法机构，集中行使几个行政机构的行政检查权或行政处罚权，减少重复执法、多头执法的现象。
四是认真清理现存各类机构。各地不得再单独设置议事协调机构的办事机构，清理规范部门管理机构以及履行行政职能的直属事业单位。能归并的归并，能整合的整合，使政府机构设置更加精干、高效。
进一步理顺职责关系，着力解决好权责不清、关系不顺和职责交叉的问题，推动建立责任政府
理顺职责关系，是政府机构改革的重要内容，是转变政府职能，优化组织结构的必然要求。目前，我省各级政府之间以及政府部门之间都不同程度地存在着权责不清、关系不顺和职责交叉的问题。突出表现在：一是权责结构不合理，特别是县一级政府权责不对称。很多具体执行事项集中在省、市直部门，使下一级政府履行职权受到制约，遇到问题事事请示，界定责任容易互相推脱；有的事项权限在上级政府，但责任却由下级政府承担，影响了政府职权的完整性。比如《地方组织法》虽赋予县级政府统一管理本地经济、社会、文化等各项事务的权力。但实际上其职权被分成相对独立的几块，国税、电信、电力、金融、海关等由国家掌管；工商、地税、质监、药监等由省里掌握；近年来国土等机构还逐步实行半垂直管理，剩下的才是县级政府职权。二是部门之间分工过细，职能交叉现象普遍。一项整体性职能因分工过细，分割给多个部门行使，不同部门在行使相同或类似职能。如食品监管从“田头到餐桌”涉及多个部门，有农业、动物检疫、质检、工商、卫生、食品监督等，每个部门各管一段；水务管理分散在水利、环保、建设以及公用事业等多个部门；交通管理中的路政与运政、公交与轨道及出租车客运分离等等。有的事项因部门之间的分工过细，协调难度大，执行不顺畅。三是事权划分缺乏统一标准。多数法律法规对不同层级间管理权限的表述比较模糊。比如，《畜牧兽医法》规定“国务院畜牧兽医行政主管部门负责全国畜牧业的监督管理工作。县级以上地方政府畜牧兽医行政主管部门负责本行政区域内的畜牧业监督管理工作”。表述过于简单，具体事权划分时，受人为因素影响，有的工作纵横交叉，不同层级不同部门管理同一件事情的问题也司空见惯。比较典型如地方城市管理涉及的部门和层次太多，出现多头管理、责权不明、职能交叉，既影响管理的效率，也引发了不少矛盾。这些矛盾和问题，使政府在公众中的形象大打折扣，影响了政府的执行力和公信力。
市县政府机构改革中，要把理顺职责关系作为改革的重点，按照权责相统一、财力与事权相匹配以及决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，科学划分省和市县两级政府职责，进一步明确政府各部门的职责，在明确政府行使权力的范围和手段的同时，要求政府应当承担起相应的责任，推动建立责任政府。
一是省政府各部门应最大限度地下放管理权限。省政府各部门应强化宏观管理职能、减少微观审批事项，并按照“责权统一、重心下移、属地管理”的原则，将相应的管理权限下放给市县。凡是市县政府能够处理的问题应尽可能地交给市县政府处理。特别是一些涉及民生的社会管理、公共服务等事权要尽可能地交给市县。这次国务院政府机构改革中国家下放给地方的权限，该交给市县承接的也要坚决移交。对已经下放到市县政府及其所属部门的各项管理权限，除国家有明确规定外，省政府所属部门不得以任何理由上收。要从法律层面解决各级政府事权划分标准的问题，能尽量下放地方的事权，通过法律程序加以解决。
二是开展“省直管县”体制改革试点工作。县级政府的相对独立性比较强，区市政府应进一步下放属于县级的管理权限，不干预县级政府能够自行决定和处理的事务。要在实行“省直管县”财政体制的基础上，积极探索“省直管县”的行政管理体制，进一步扩大县级政府社会管理和经济管理权限，减少行政层级。
三是进一步调整垂直管理体制。适当调整省直部门对市县部门的垂直管理体制，充实和完善市县政府职能，特别是承担对市场监管的具体职能的部门，应逐步下放给市县管理，进一步增强市县政府推动区域经济社会发展的能力。根据国务院相关规定，确需实行垂直管理的机构，其相关责任要由省级主管部门承担，不能把责任推给市县政府。与此同时，要扩大市县对省垂管部门管理的参与度，健全垂管部门的管理和监督考评机制，把市县党委、政府的意见列为垂管部门领导班子及其成员考核评价的重要依据，充分征求市县党委的意见。
四是明确界定政府各部门的职责。坚持一件事情原则上由一个部门负责，对确需由多个部门管理的事项，要明确牵头部门，分清谁主办、谁协办，相互间如何衔接，进一步理顺政府部门间的职责关系。要尽可能避免主次不分、扯皮推诿等现象。要坚持权责一致的原则，在赋予部门权力的同时，明确相应的责任。通过“定职能、定机构、定编制”，明确各部门的职责，强化各部门的管理责任。
五是建立健全政府绩效评估机制。要探索运用科学的方法、标准和程序，对政府各部门的实际工作情况进行定期考核评估，实行政府绩效管理，增强政府各部门的责任意识。与此同时，要积极推进政务公开、行政问责等制度，不断探索强化责任的途径及方法。
建立与改革相配套的长效管理机制，进一步严格控制机构编制，切实巩固机构改革成果
根据帕金森定律，任何机构都有自我繁殖和持续膨胀的一般规律，如不加以控制，无论工作量的大小，人员和机构每年注定都要有一定的增长。从历次机构改革的实践经验来看，每次机构改革后都有一些刚刚归并的机构又重新要求单设或挂牌，人员编制精简下来但又出现了膨胀的趋势，极易陷入所谓“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的怪圈，改革的后续管理压力很大，巩固机构改革成果的任务十分艰巨。
目前，市县在管理中面临的突出矛盾和问题主要有：一是“条条干预”现象屡禁不止。虽然中央和省里三令五申不能把机构编制作为评比、评先的内容，但仍有少数上级部门以考评、安排资金为条件，要求下级设立相应的机构，给市县制造压力。二是县一级行政机关超编现象比较严重。全省县（市、区）一级超编近万名。有的区市所属的县级政府都存在超编，有的县超编人数甚至达到了编制总数的50％。三是机关人员结构不合理。“年龄切线”等问题造成市县两级政府官多兵少、人员混岗现象比较严重，干部年龄老化，借用人员的现象十分普遍。有的干部50岁左右就退居二线，一方面造成了人才资源的浪费，另一方面有限的编制被占用，在岗的人却没有编制，也没有空余的编制招录新人。有的县级机关编制不到10个，领导干部7、8个，真正做具体事情的人只有2、3个，在岗在编的人员没有借用人员多，30岁以下的干部寥寥无几。
探究这些矛盾和问题产生的原因，一方面是由于政府机构有自我膨胀的内在规律，但更主要的是由于机构编制法治化程度仍然不高，人治色彩依然较浓，部分领导的机构编制法规意识淡薄，与改革相配套的管理机制不够健全。最根本的解决办法，就是要在各级党委和政府的高度重视和各相关部门的共同努力下，建立起与改革相配套的长效管理机制，加强改革的后续管理工作，进一步严格控制机构编制，切实巩固机构改革成果。
一是要加快机构编制立法进程。抓紧制定出台《行政机构设置和编制管理办法》以及《事业单位设置和编制管理办法》，推进机构编制管理法制化建设。
二是着力增强各级领导干部的机构编制意识。建议各级党委和政府把机构编制的执行情况列入各级政府领导班子、领导干部年度考核和届中考核的主要内容，把机构编制管理的相关内容列入各级党校地厅级、县处级干部培训班的必设课程，增强各级领导干部的机构编制意识。
三是要健全各项机构编制管理制度。特别是要下决心推行实名制管理，总量控制等有效措施，尽快制定相关政策，尽快消化县一级机关现有超编人员，以确保在2011年按照中央要求完成消化超编人员的任务。
四是加强对机构编制规定执行情况的监督检查。对违反机构编制规定的，认真查处，限期纠正。特别是要下大力气制止条条干预行为。严禁上级业务部门干预下级机构设置和编制配备，为各地政府机构改革创造宽松环境。
五是建立机构编制与组织、人事、财政等部门相配套的制约机制。尤其是要尽快将机构编制列入财政预算成本，建立机构编制和财政预算相结合的工作机制，增强政府各部门控制机构编制增长的自律性和积极性。
六是加强干部人事纪律。各地要严格执行省纪委、省委组织部关于进一步严肃组织人事干部纪律的要求，严禁在干部年龄上搞“层层一刀切”，严禁超编进人，超职数配备领导干部，省委省政府有关部门要加强监督。因“年龄切线”政策而退居二线的部分干部，经验丰富，精力充沛，各地应出台相关政策，根据干部特长，吸纳他们成为政府“智囊团”、“决策咨询组织”的成员，或以其他形式，使他们成为各级政府及其部门的“外脑”，充分发挥聪明才智。