何风秋 张丽红
【内容提要】本文首先从绩效评估对政府制度创新的贡献度、绩效评估对地方政府内在创新动力的外化、绩效评估拓宽政府制度创新形式的角度分析了绩效评估对政府的创新作用，同时分析了羁绊制度创新的相关因素，并提出创新的途径，认为这种创新从一开始就应有国际化视野，同时需兼具本土化的特点，才能形成具有中国本土特色的政府制度创新。
从20世纪80年代开始，我国各地政府结合实际，改革创新，大胆探索，借鉴西方政府绩效评估的经验，引入现代绩效评估的理念、方法和技术，开展了地方政府绩效评估实践。目前有近三分之一的省(区、市)不同程度地探索开展了政府绩效评估工作。总体上看，无论采取何种政府绩效评估模式，都对我国地方政府管理产生了深刻影响，这种影响涉及了政府管理的方方面面，给以往的政府制度安排带来了全新的冲击。这种冲击表现为：激发了政府的活力，促进政府一系列创新活动的产生，并由此引发了一系列的变革。
政府绩效评估对政府制度创新的作用
政府绩效评估对于政府制度创新作用可以从绩效评估对政府制度创新的贡献度、绩效评估对地方政府内在创新动力的外化、绩效评估扩宽政府制度创新形式的角度进行分析。
1.绩效评估对政府制度创新的贡献度分析。西方新制度经济学曾从两个方面来探讨制度创新的效果问题：一是分析制度效率；一是进行新旧制度安排的利益比较。①新制度经济学家普遍认为，制度创新的过程实质上就是最佳配置社会资源的过程。②简单地从经济利益和资源配置的视角来探讨绩效评估对于政府制度创新的成效，可能无法完全解释政府制度变迁的复杂性和多样性③，但却给我们提供了分析的借鉴。我们评价绩效评估是否推动了制度创新并在其创新中作用，可以从两个角度衡量:绩效评估促进制度变迁是否起到合理配置资源作用、降低了成本；政府相关制度改变是否符合人民群众利益。
2.政府绩效评估是政府创新动力的外化。实施绩效评估并促进政府创新主体的主要是地方政府。诺斯等人把制度变迁和创新的主体,概括为个人、团体和政府。④我国地方政府作为中央政府的代理机构，依法管理一定区域内的公共事务，特别是随着放权让利和“分灶吃饭”的财政体制的推行，地方政府不再仅仅是传统的统收统支的财政体制下那样的一个纵向依赖的行政组织，而是具有独立的行为目标和行为模式，具有强烈地追求本地经济快速增长以及进行制度创新的动机。然而，中央给予地方的权力运作空间很有限，改革的难度和成本大。这就迫使地方政府进行大胆的制度创新，绕开改革的难点，从传统体制外入手，进行增量改革。地方政府的制度创新主要集中在两个方面：一是根据本地的实际贯彻中央的制度安排；二是在自己的职权范围内自主进行制度创新。⑤推行绩效评估过程通常涉及到对现有制度的挑战，这样的挑战，激发了政府活力，使地方政府在地方治理中表现出敏于应对环境挑战、勇于开拓竞争、善于变革创新。绩效评估恰恰具备了各地可以根据本地的资源禀赋进行适合本地的制度创新，可以绕开一些改革难点，具有很强的制度创新内在动力。绩效评估和政府制度创新内在动力是趋同的，绩效评估外化了地方政府内在创新动力。
3.绩效评估拓宽了制度创新空间。绩效评估激发了政府活力，这也是政府管理活动产生持续的高效能的前提和基础，它是政府发展追求的重要目标之一。从某种意义上来说,绩效评估引发的制度嬗变的过程也就是政府整体制度的创新过程，并从形式上拓宽了制度创新空间。纵观人类历史的变迁，制度的变迁是根本的变迁，制度的发展也就是社会的发展，制度创新成为政府治理范式变迁的重要动力性资源。萨拜因在《政治学说史》中就非常赞同英国著名的思想家埃德蒙·柏克的观点：“制度不是发明或制造出来的；它们是活生生的并且是不断发展的。因此必须以尊崇的态度对待它们，以审慎的态度提到它们”⑥制度自身的演化规律，实质就是制度变迁的共性问题。马克思对整个社会制度变迁的共同性进行了高度概括，即生产力的发展是社会制度变迁的根本动力：“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程……。随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革“。⑦我国政府绩效评估也是在经济社会发展到一定程度上的产物。绩效评估促使政府制度创新开创的各种形式从某种程度上来说是一个制度变迁共性的创新特征。
绩效评估需要重新定位政府的职能，这种变迁不是简单的组织精简和重组，而是对政府治理的理念、原则、结构、流程、行为等进行深层次的改革，如各种绩效评估理念导人、绩效评估方法使用、对于绩效评估结果问责的重视等。绩效型政府管理以政府绩效为本，以公共责任的实现程度、效果、服务质量和社会公众需求的满足为第一评价标准，降低政府成本，通过一整套完整的评估体系，最终实现政府管理的“4E”——经济(Economy)、效率(Efficiency)、效益(Effectiveness)和公平(Equity)。政府再造过程正是制度创新的过程,同时也是提升地方和国家竞争力的有效途径之一。重新定位的政府应是一个民主的、法治的、高效的政府。这一系列变化较之以往的政府创新更能拓宽其创新空间。
绩效评估理念输入——反思制度羁绊
先进管理理念输入，促使对现有制度的反思，并促进行政改革的进一步深化和相应制度的建立。从上个世纪八十年代以后，全世界范围内都在进行着大规模的政府改革运动和政府再造运动。西方政府改革的口号，建立“以顾客为中心的政府”。他们把企业管理、顾客的观念，引入到政府管理当中来。政府再造的目的很明确，通过政府本身制度的再造，最终提升国家的竞争力，使政府能够为社会和公民提供更高品质的公共服务，构建一个人民需要的、民主的、法治的、负责任的、有能力的和有效的政府，当代西方国家公共管理中所蕴涵的分权化管理、责任机制、结果为本、顾客导向等理念及其方法，已经成为当今世界各国政府改革的大趋势。尽管大家对公民是不是顾客存在着争论，但这种观念促进了政府积极地转换思维，为公共部门绩效管理提供了有效应用的制度基础。发达国家政府绩效评估的实践，主体上强调多元化，评估程序上强调法制化，评估标准上强调公民导向，评估指标上强调科学性和可行性，在评估管理机构上重视成立专门的评估组织，在评估信息沟通上注重信息技术的应用和对绩效信息的管理。
我国政府绩效管理和评估既受西方上述特点的影响，也带有强烈中国特色，中国的政府改革亦然。一段时期以来，由于多种原因，许多政府部门热衷于搞脱离实际劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”，政府经济效益为先,忽略了对管理成本、对环境造成影响，忽视可持续发展的能力，诸多决策失误诸多问题的产生，大都源于绩效评估标准的不科学、不准确、不全面或不完善。“科学发展观”和“正确政绩观”的提出，标志着我国政府绩效管理理念的巨大变革，新型绩效管理体系的建立，将是一场深刻的变革，要用正确的政绩观保障科学发展观得到落实，就要着眼于转变观念，对政府绩效进行评估是整个政府管理创新的一部分，关系到政府职能和运行机制转变，有利于提升政府管理能力，提升管理水平，提高政府效能以逐步建立和完善，新理念不断冲击，对政府制度创新有些不可估量的影响，这不能不说是地方政府推行绩效评估的一个贡献。
今天国与国之间的竞争，既是经济上的竞争，也是政府管理的竞争、政府治理能力的竞争、政府管理效能上的竞争。政府最基本的一个目的，就是为了管理社会的共同事务，也就是为了满足我们社会的一个共同利益。公民对政府的认同、支持和拥护，也恰恰是我们政府合法性的惟一来源，也是各种事业成功的一个基本的保障。以公民为中心就要保障公民的基本权利，要促进公民的基本权利的实现，这是政府最基本的职能。因而政府绩效评估围绕构建民主的、法治的、负责任的、有能力的和有效的政府进行，体现公民导向和结果导向。这些理念的输入，对于我们政府制度、政府管理是个冲击，政府要从以政府为中心的管理体制，转化到以公民为中心的体制上来。
界定职能，提高公共服务质量，促进服务型政府制度建设
经济社会的发展带来的政府外部环境的变化，必然要求政府职能做出相应的调整。单单政府本身，不足以解决复杂的社会问题。当代政府治理，需要的是政府、社会组织、企业的共同参与，才能有效地解决社会问题。需要建立一个政府、社会组织、企业共同治理的模式。所以，绩效评估过程也是正视这一变化的过程，政府绩效评估重新界定政府的职能，为政府衡量特定职能的合理性与必要性提供一个较为清晰的标准和尺度，为政府主动界定其职能提供了一个方向。另外，社会公众对特定政府职能的评判所形成的巨大压力，可以促进政府对其职能及行使方式进行反思。
首先，绩效评估强调评价政府有限作为，构建相应制度，限制政府越位、错位行为，调整政府和市场关系。绩效评估评价政府能够发挥作用和理应发挥作用的领域，这需要转变政府职能，调整政府与市场的关系，建立适应市场经济发展需要的“有限政府”，政府应把自己管不了、管不好的事务交出去。充分发挥市场基础性调节作用，政府正确进行角色定位，避免政府“越位”、“错位”现象。通过绩效评估，构建相应制度。在我国地方政府绩效实践中，从指标设计的演变过程看出，经历了重视经济指标和招商引资指标到强调社会公平正义、重视公共服务和民生指标的转变轨迹。
其次，绩效评估坚持公共服务理念，进行公共服务制度化建设，调整政府和社会关系。政府绩效评估强调公民导向，提供优质公共服务，要求政府官员及其他公共部门服务人员由“官僚”转变为“管理者”，由传统的“行政”向“管理”和“治理”转变，提倡公民导向、政府提供回应性服务，满足公众(顾客)的要求和愿望，提高服务质量，改善政府与社会的关系。
降低行政成本，提高行政效能，
建设高效政府
绩效评估促进政府建立成本效益分析制度。高效政府应充分地利用各种的资源去实现政府管理和服务目标，政府要重视资金使用效率。高成本的政府管理意味着公民要为此付出的更多，意味着公民的利益的丧失。在西方，绩效评估推动目的之一就是要节约财政、降低政府的管理成本。政府绩效评估的一项重要任务就是成本控制，即对政府投入和产出进行比较和计量，促使政府在行政管理的各个环节合理地配置和使用行政资源，有效制止政府行政中的亏损现象和浪费现象，从而达到降低行政成本，提高行政效率的目的。降低成本也就要求政府的管理和服务符合简单的效率原则，要重视产出的效果。
政府绩效评估结果导向，就是避免过去政府经常将投入当成产出。如经常用每年开会的次数、发文件数量、花钱的多少、成立的机构作为政府成绩，即用投入来代替产出。绩效评估理念强调的是以少的投入换取更多产出，强调结果导向，所投入真正的产出结果是不是公民需要的和满意的，最终判断政府是不是有效能的，主要看社会问题的解决程度。
引入外部评价，健全监督机制，
构建开放、透明政府
顾客至上和最大限度满足公众的需求是政府绩效评估首要标准。科学的政府绩效管理评价体系通过引人外部评价机制，公众可以有效地向政府表达意愿，对政府可以形成强大的外部导向和压力，纠正政府的违法行为，引导政府回归科学与理性。
政府绩效评估促进政府政务公开制度建立。绩效评估以加强与完善公共责任机制、提高公共管理的效率和能力、提高公众的满意程度为评估目的。相应地必须进行相应信息公开，推动政务公开制度建立。绩效评估引入公众评议，让公民参与监督，也可以促进建立一个开放和透明的政府。
公众参与进行政府绩效评估是当代公共行政科学化、民主化和行政法治原则的必然要求。引人公民满意度评价，定期征求社会公众对政府工作的满意程度，最终以此作为对政府绩效评估的依据，可以使政府机关不仅对上级机关负责，更重要的是对人民负责，形成人民监督和上级监督相结合的绩效推动机制，从而建立让民众满意的服务型高绩效政府。
政府绩效评估促进重大决策听证制度建立。建立健全科学民主的政府决策机制是提高政府行政能力的前提，现在各地兴起的决策听证热是对政府决策的有力回应，有助于政府决策的公开透明、科学民主，在一定程度上遏制决策腐败现象的产生；有利于决策者全面掌握各类群体的内心诉求，有效避免因信息不对称而造成的决策漏洞。总之，公众参与进行政府绩效评估是实现民主管理、完善公共政策过程的有效途径。
绩效法制化，完善法治政府
法治政府是现代政府的重要特征。法治政府的本质不仅在于它承认法律的最高权威并依照法律行使权力，更重要的是要求它所遵从的法律必须符合一定的价值标准，包含一定的实际内容，这种标准和内容就是保障公民的权利与自由，这已经成为现代政府区别于传统政府的关键所在。法治，意味着秩序，它意味着宪法和法律的崇高性，它的至尚性。法治政府的理念固然承认并重视民众的守法，但其重点不是“治民”，而是“治官”，法治政府的核心就在于政府受法律的约束和控制。如果要在最大的限度上抑制权力被滥用，惟有在制度上做出必要的设计和安排，进而为政府的治理行为设定规则和指向。
法治政府的核心理念是：治国者先受制于法。政府的权力理应受到监督和制约，这点十分重要。不受制约的权力，必然会侵害到他人的利益。法治政府的核心要意是：政府的权力必须受到有效的监督和制约，这是建立一个现代化的政府制度的一个前提条件。
政府绩效目标应源自于法，是建立法治政府的根本。政府绩效评估应是公众利益和意志的体现，是国家意志的体现，它来自于国家立法。实施政府绩效评估必然要进行政府绩效目标、绩效标准、行为规范、服务标准与服务质量立法。只有使符合公众利益与意志的绩效目标、绩效标准、评估指标、评估程序、评估结果如何运用等通过法的形式加以确认和固定下来，才能真正实现基于绩效的管理。⑧绩效评估内容法制化，是政府制度法制化的一个重要内容。法制化、规范化、程序化是开展政府绩效评估的前提、基础和保障。西方发达国家在全面实施政府绩效评估的过程中，很注意完善政府绩效评估的法律框架，用法律手段规范政府绩效评估体系。而我国的政府绩效评估是近些年来随着政治体制改革才逐步重视起来，因而相应的法律体系建设方面还很不够。一项制度只有以法律为后盾，才能保障其顺利有效的实施。在政府绩效评估立法上，应该立足于政府的法定职能，将政府职能的履行、行政效率与效益的实现、行政问责纳入法制轨道。
评估程序法制化，是法治政府的一个保障。我国目前政府绩效评估的重要缺陷之一，是评估程序没有规范化，存在很大随意性。政府的服务标准、服务流程和服务质量要充分反应公众的利益和意志要求,评估主体对政府绩效的评估就是以政府服务标准、服务流程和服务质量为主要内容的法律规范作为评价尺度，不是以个人利益、部门利益的实现程度作为评价尺度。因此，需要通过政府绩效评估立法，解决评估程序非规范化问题。通过立法设置政府绩效评估应当遵循的若干关键性的基本程序。这些程序包括：制定政府绩效评估计划、建立政府绩效评估组织、构建政府绩效评估指标、收集政府绩效评估信息、选择政府绩效评估的计量方法、撰写政府绩效评估报告和政府绩效评估结果的反馈和应用等。还要对绩效评估内容、标准和方法进行规范，这也是对政府绩效评估实践的规范化和程序化。
结 语
政府绩效评估促进中国政府制度的创新，这种创新从一开始就有着国际化视野，同时兼具本土化的特点，可以说是形成具有中国本土特色的政府制度创新。
人类文明发展史证明，任何一个社会，无论采取什么改革方式或革命方式，都无法从自身起源和发展的传统中彻底剥离出来,实现完全的“脱胎换骨”。“重建政府”、“制度的重新安排”、“制度创新”、“再造制度”等被大家一再重视且引起了众多改革家、政治家和学者们的关注，都希冀通过变革进行符合当今社会要求的新制度安排，以取代旧制度。但是，任何新的政府制度安排都与旧制度有千丝万缕的联系。政府绩效评估之于政府创新的推动，是在现有的资源禀赋条件下进行创新改造，在一项项改革中逐步显示其作用。因而，这种创新是建立在中国实践基础上的，是具有现代化气息的政府制度创新。
（作者单位：中国人事科学研究院）