——以江苏省无锡市为例
蒋运钧【内容提要】随着社会公共事业的快速发展，事业单位编外人员数量日益庞大，如何贯彻《劳动合同法》，使编制外用工更加规范化、法制化已成为大多数事业单位面临的一个重要课题。本文以江苏省无锡市为例，总结分析事业单位编外人员现状特点、对事业单位编外用工存在的主要问题和原因、解决的对策进行思考和探寻，以期找到更完善的事业单位编外人员管理方法和用工方式。
无锡市地处沿海，是中国重要的经济中心城市，经济总量位列全国大中城市前10位。近年对服务型政府建设、社会公共事业发展高度重视，投入不断加大，率先在全国推行社会事业管办分离及事业单位公共绩效考核、法人治理结构建立、岗位设置管理等专项改革，社会事业取得了快速发展，但随之事业单位编外用工的数量也在不断攀升，需迫切进行清理和规范。为取得详尽数据和全面掌握有关情况，近期无锡市机构编制管理部门联合财政等相关部门就事业单位编外用工展开了专项调查统计。调查统计的对象为市属事业单位，调查采取数据统计和问卷调查的方式进行。无锡市事业单位编外用工调查统计数据是本文有关分析和结论的重要基础。
事业单位编外人员现状特点
1．数量庞大、集中。事业单位编外用工数量呈逐年增多趋势，部分事业单位编外用工总数和核定编制数相比比例偏高。无锡市市属事业单位目前实际使用编外用工6114名，占到在编总人数的26.7%。部分事业单位编外用工人数甚至远超出了编内人数，如无锡市某社会福利事业单位，编外人员是在编人数的1.6倍。
事业单位编外用工相对集中。岗位主要集中在专业技术类和后勤类。无锡市市属事业单位编外用工中39.7%为专业技术岗位，42.89%为后勤服务岗位，而管理岗位编外用工比例较少。事业单位编外用工岗位主要有医护人员、聘用教师、保育员、讲解员、驾驶员、保安（门卫）、清洁工、食堂工作人员、服务人员、打字员等。用工相对集中的另一方面表现为用工的行业集中。无锡市卫生、文化、教育、交通建设四大行业市属事业单位编外用工数占市属事业单位编外用工总数的72.3%。
无锡市市属事业单位编外人员岗位分布图
2．形式、身份多样。事业单位编外用人形式主要有三种，一是通过劳务市场或人才市场实施人事代理，二是通过人才公司或劳务公司派遣，三是单位直接使用。通过人才公司或劳务公司派遣已占编外用工形式主体，无锡市属事业单位中通过劳务派遣渠道进入的编外用工占编外用工总数的67.1%，接近三分之二，其余三分之一由用工单位直接聘用或实行人事代理。
事业单位编外人员身份较为复杂，主要有大中专毕业生、下岗职工、进城务工人员、退役军人、离退休人员。编外用工增加了就业渠道，在一定程度上缓解了大中专毕业生、下岗职工、进城务工人员、退役军人的就业问题，特别是大中专毕业生的就业问题。无锡市市属事业单位编外用工中大中专毕业生占39.04%，下岗职工占11.8%，进城务工人员占11.6%，离退休人员占8.2%；技术工人占7.7%；退役军人占1.3%。
无锡市市属事业单位编外人员身份分布图
3．层次高移。事业单位编外人员总体学历、职称虽然低于在编人员，但随着事业单位对专业技术人员需求的不断增长，编外人员学历、职称呈高移趋势。无锡市属事业单位编外人员中具有研究生学历的占0.6%，具有本科学历的占16.5%，具有大专学历的占18.9%，具有高级职称的占0.8%，具有中级职称的占2.6%；具有初级职称的占21.3%。
无锡市市属事业单位编外人员学历分布图
无锡市市属事业单位编外人员职称分布图
4．收入偏低。受身份和人员经费渠道等因素影响，事业单位编外人员整体收入水平远低于在编人员。无锡市属事业单位编外人员平均年收入约为编内人员的一半，且差异较大。月收入2000元以下的占68.8%，2000元至3000元的占19.1%；3000元至4000元的占5.5%，4000元至5000元的占1.6%，5000元以上的占5.1%。
无锡市市属事业单位编外人员月收入分布图
事业单位编外用工存在的主要问题
1．非规范用工，管理无序。事业单位编外用工的管理离规范化、有序化的要求还有一定差距。大多数城市，尤其是中小城市尚未建立健全事业单位编外用工管理制度和办法。大部分事业单位编外用工由用工单位自主决定。无锡市属事业单位经审核批准的编外人员仅占编外用工总数的6.9%，而且事业单位编外用工审批存在组织、人事、财政、编委（编办）等多家部门审批或者核准的多头审批现象。在编外人员的招录方式上缺乏规范统一、公开透明的操作程序，所进编外人员素质良莠不齐，难以满足岗位需要。对劳务派遣、人事代理、单位自管等不同管理方式的编外人员，在适用对象、所需条件等方面尚未作统一明晰的规定。对未经批准的编外用工无清理规范办法，对已经批准的编外用工的监管也未能及时跟上，在人员进出、薪酬、考核等方面的管理随意性较大。
2．非法用工，引发社会矛盾。《劳动法》和《劳动合同法》等法律法规相继出台后，不少事业单位为规避用工矛盾，通过劳务派遣公司与编外人员签订劳动合同，再由用工单位与劳务派遣公司签订劳动协议的方式聘用编外人员。但有的事业单位法制意识不强，并未与编外人员签订劳动合同，甚至只是在用工之初达成口头协议。无锡市目前尚未签订劳动合同的市属事业单位编外人员，差不多占总数的一半，达47.4%。有些事业单位即便与编外人员签订了劳动合同，也存在合同期限长短不一，工资收入、福利保障标准不一等劳动合同不规范问题。事业单位编外人员社会保险缴纳也五花八门，有的项目不全，从2项到6项不等，还有的不交纳，无锡市市属事业单位编外人员中未交纳社会保险的占21.6%，对象主要是提前退休人员和下岗职工，员工权益得不到保障。事业单位编外人员用工期限不明确，极有可能导致编外用工难以清退的问题。随着事业单位人事制度改革不断深入和员工维权意识的增强，与编外用工有关的劳动争议呈增多趋势，处理不好，会引发社会矛盾，影响社会稳定。
3．非同酬用工，影响工作积极性。事业单位聘用编外人员的一个重要动因就是降低人力资源成本，因此，在同一岗位上工作，事业单位编外人员均作为临时性用人，其待遇大大低于编内人员，同工不同酬的现象普遍存在，影响了编外人员工作积极性的发挥。如无锡市某医院的护士岗位，在编人员年工资性收入约5万元，编外人员约为2万元-2.5万元间，只有在编人员的40%-50%。此外，在同一类岗位工作的事业单位编外人员，因用工单位不同而导致收入不同的比比皆是，甚至还出现同一单位同一类岗位编外人员的同岗不同酬现象。更为重要的是，一些对专业技术要求比较高的事业单位聘用的编外人员中，高学历、高职称的人员越来越多，这些人员中不少已成为单位的业务骨干或不可缺少的中坚力量，但由于待遇（工资福利、学习进修、管理使用等）与编内人员存在多方面的差异，一定程度上影响了单位的事业发展和员工的职业生涯发展。
4．非列支用工，人员经费支出难保障。按照有关规定，事业单位员工的工资福利经费支出应列入财政预算管理，而大量未经批准使用的编外人员的工资福利支出一般作为临时性支出，没有列入财政预算管理。无锡市市属事业单位编外用工费用中由市财政拨款的仅占总支出的6.2%，由单位自筹的占到总支出的86.8%。不少事业单位在经费得不到保障的情况下，只能靠挤占办公经费、项目经费等业务经费的办法列支，甚至出现事业单位为减少经费支出，无偿借用下属企业工作人员，或者由下属企业来支付编外用工人员经费的现象。这样做，一是违反了财政预算管理规定；二是导致编外员工工资低、福利差，基本养老、医疗、工伤、失业等保障待遇得不到落实。
造成事业单位编外用工现状的原因分析
当前事业单位使用编外人员的现象比较普遍，管理不尽规范，造成这种现状的原因既有事业单位工作量不断加大、人员编制相对紧缺的外部因素，也有自我约束不强和人员控制不足的内部因素。
（一）外在因素
1．事业单位有配置编外人员的客观需要。随着经济社会快速发展、城市化进程的加快推进，政府加大了对社会公益事业的投入，同时人民群众对政府公共服务的要求不断提高，一些事业单位客观上需要增加一定数量的工作人员。而另一方面，近几年对事业单位人员编制的控制非常严格，在人员编制无法得到及时增加的情况下，合理配置编外人员成为解决人手不足矛盾的必然选择。
2．人事制度改革增加了编外用工需求量。全员聘用制和后勤社会化改革的推行，使事业单位的用人方式越来越灵活，一些辅助性、服务性、保障性的岗位人员聘用已逐步通过政府购买服务、“花钱养事”的方式解决，不再由编内人员承担，只能靠长期聘用编外人员解决。
（二）内在因素
1．管理理念局限和管理制度缺失。一直以来，在管理理念上，对事业单位人员规模的控制主要局限于对在编人员的管理，编内人员的增长得以严格控制，但对于编外人员的管理基本处于无序状态，缺乏相应的制度约束，加之用工单位控制意识不强，造成编外用工大量出现及管理的不规范。
2．存量人力资源未积极盘活。目前，一些事业单位存量人力资源远未充分利用，工作量不饱满、人浮于事、因人设岗的现象依然非常严重，对于增加的工作量不是通过内部消化的方式解决，而是不断扩大用工规模，使编外用工数量不断增加。
3．编制管理未及时衔接配套。近年来，一些重点社会公益事业发展快速，如教育、卫生事业，但这些领域仍然沿用老的人员编制标准，造成用人需求与核定编制的矛盾日益突出，已核定编制人员与承担的工作任务不尽匹配，不少事业单位向机构编制部门提出了增加编外用工人数，由政府购买服务的要求。如无锡市某急救单位提出应根据急救车辆实有数核定人员编制，但卫生系统的人员编制标准仍是根据老的床位数核定。
规范事业单位编外用工的政策建议
针对事业单位编外用工现状，为做到既控制人员规模增长，又促进社会公益事业发展，提出如下政策建议：
1．加强总量控制，将编外用工纳入人员总体规模控制范围。要切实转变工作理念，突破将控制事业单位人员规模等同于控制在编人员规模甚至仅限于控制财政拨款在编人员规模的陈旧理念。工作中，不但要将事业单位所有在编人员纳入人员规模控制和管理范围，还要将事业单位编外用工人员也纳入人员规模控制和管理范围，将客观存在的编外人员作为人员规模的有机组成部分进行统一管理。
2．出台管理办法，建立健全编外用工管理制度。要加快制定出台事业单位社会化用工管理办法，事业单位编外用人应按照《劳动法》和《劳动合同法》等法律法规，一律实行社会化管理，明确可以使用编外人员的岗位、管理部门、审批程序、预算安排、录用程序、管理方式，建立健全部门之间的监督制约机制、责任追究机制，进一步规范编外用工制度。做到依法用人、规范管理，用制度保障编外人员的合法权益。
3．梳理既往情况，清理规范现有编外人员。由编制、人事、财政部门会同业务主管部门和用人单位，对现有编外用人情况进行分类审核清理。对已经过机构编制部门批准的编外人员，相关事业单位要按社会化用工管理办法所明确的要求进行规范管理。对未经机构编制部门批准，但实际使用并且确需使用的，相关事业单位须按社会化用工管理办法所明确的审批程序办理相应报批手续，批准后按规定使用和管理。对报批后未批准，但已实际使用的编外人员，相关事业单位要妥善做好清理清退工作，通过合法合规的方式解除劳动合同。辅助性、保障性项目实行政府购买服务后，原提供该服务的编外人员全部依法解除劳动合同。同时，由机构编制、财政、组织、人事、劳动社保等相关部门组成工作小组开展对事业单位编外人员清理工作的监督检查。
4．创新管理手段，建立健全编外用工管理信息库。充分利用现代信息技术手段，建立事业单位编外用工管理信息库。将机构编制部门编外用工指标核准情况、组织人事部门人员招录情况、财政部门经费支出情况等进行网上贯通管理，实施相互监督制约，实现编外用工动态化、精细化管理，将部门之间的制约机制落到实处。在条件成熟的地方应将编外人员纳入实名制管理。
5．探索新路子，节约编外用工成本。事业单位要认真梳理现有编外人员岗位，对可推向市场，实行服务外包的岗位，如保安、保洁、食堂、会议服务、维护维修等后勤服务岗位，要用“服务外包”形式予以代替，提倡“购买服务”，变“花钱养人”为“花钱养事”，节约编外用工成本，提高事业单位社会服务水平。【参考文献】
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（作者单位：江苏省无锡市机构编制委员会办公室）