孙 荣 辛方坤
【内容提要】当前，国家正在大力推进“省管县”财政管理体制改革。本文在肯定了“省管县”财政体制在解决县乡财政困难方面的积极意义的基础上，分析了该体制可能带来的一系列问题，对如何完善省管县财政体制进行了反思。研究发现，“省管县”财政体制改革仅仅是县政体制改革迈出的第一步，进行县政综合改革是从根本上解决县政困境，为发展县域经济提供动力的突破点。
继2009年中央一号文件再度提出“推进省直接管理县（市）财政体制改革”之后，财政部又发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出了改革的“时间表”：2012年底前，在我国非民族自治地区全面推行省直接管理县财政改革。《关于推进省直接管理县财政改革的意见》指出，实行省直接管理县财政改革，就是在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，“省财政与市、县财政直接联系”，开展相关业务工作。这意味着，原有的“省-市-县”财政层级设置将转变为“省-市”和“省-县”。
实施市管县体制，确立地级市在省、县之间的一级政区与政权地位，在加快中国的城市化步伐、带动县域经济发展等方面贡献过积极力量。然而，随着中国市场经济体制改革的不断深入，“市管县”体制越来越暴露出一系列弊端。由于中国目前实施分税分级财政体制，财力实际上在向市级政府集中，县级基层政府的财政收支矛盾相当尖锐。①因此，财政“省管县”体制应运而生。截止到2008年8月，全国23个省份已经进行了“县财省管”的试点工作。这些政策规范以及改革实践表明，“省管县”财政体制改革已经成为全社会默认的解决县乡财政困难的一把钥匙。然而，县乡财政归省管之后真的能从根本上解决县政困境吗？还是这仅仅是县政体制改革迈出的第一步？
财政“省管县”的积极意义
省管县财政体制是地方政府为缓解县乡财政困难、促进县域经济发展而进行的制度创新。通过财政体制的扁平化改革，可以降低行政运行成本，达到精简机构、减少财政供养人员的目的；而且政策、资金直达到县，减少了传递环节，有效地避免了“市刮县”问题，充分调动了县级发展经济的积极性。
1．促进县域经济发展。
现有的省以下财政管理体制，在一些地区已经严重地影响了基层地区的经济发展。由于拥有“准法律”授予的对县级政府的管辖权，市级政府处于两级政府的权力中心，在两级政府的竞争中处于优势地位，市级政府会截留省级政府下放的各种权力，同时下侵县级政府的各种权益。因此，势必地会出现县乡等基层政府事权与财权不对称的情况。
市管县体制在市场还没有成为资源配置基础的时候，尚能通过行政手段和行政机制增强要素集聚和市域范围内的经济关系协调。而在市场经济体制下，市和县都拥有专属的空间资源和经济利益，是基本的空间竞争主体，这自然会造成市有可能用其政治优势和行政权利，控制财权，优先保证自身发展所需的资源，限制所辖县的发展。根据制度经济学理论，省管县财政体制作为一项制度创新，其供给必有相应的社会需求。中央政府为了解决三农问题，保证县域经济的发展活力，有较强的动力来推行新的制度安排；县级政府事权与财权的不对称，又强化了中国财政体制创新的需求。因此，对新的制度安排的供给与需求决定了省管县财政体制的推广。
《关于推进省直接管理县财政改革的意见》在收支划分、转移支付等方面重新调整了省市县三者之间的关系：在收支划分上，确定市、县财政各自的支出范围，市、县不得要求对方分担应属自身的支出责任，同时合理划分省与市、县的收入范围；在转移支付上，转移支付、税收返还、所得税返还等由省直接核定并补助到市、县，市级财政可通过省级财政继续对县给予转移支付。因而，避免了当前存在的“市吃县”、“市刮县”现象，②极大地调动了县级政府发展本地经济的积极性。因此，省管县财政体制相对于现行的市管县体制将会使县级政府获得更多的权力，极大地促进县域经济的发展。
2．减少行政成本，提高管理效率。
根据公共管理理论，在管理规模既定的情况下，一般中央政府对地方的管理会在管理幅度和管理层次之间进行选择以达到动态平衡。换言之，增加管理层次就意味着缩小管理幅度；扩大管理幅度就意味着减少管理层次。信息技术的发展使我国各层级地方政府的管理幅度不断扩大，因此，管理层次需要相应地做出缩减。我国现行的行政管理体制为五级管理，即中央、省、市、县和乡。这样的政府层级会导致政务信息传递过程的距离和时间都变长，进而信息在上传下达的过程中发生扭曲并造成失真的概率也倍增。
当前，世界上大多数国家的公共行政体制都采用了扁平化的组织结构形式，即三级行政体制。③扁平化的组织结构意味着权力下移、基层组织的权力增加，有利于调动基层的积极性、主动性和创造性。我国实行省管县财政体制的改革的核心就是减少财政管理的层次，逐步实现中央、省、市县三级财政体制，使分税制在省以下具备落实条件。通过财政体制的扁平化有望带动行政体制的扁平化，有效实现政府机构的精简，降低行政运行成本，提升整个社会、经济、生活的统筹协调水平。
省管县财政体制可能衍生出的问题
虽然省管县财政体制的初衷是提高管理效率，促进县域经济的发展，然而，在现行体制的刚性约束下，以及各种利益关系的制约下，这种财政单兵突进式的改革也必定会带来一系列相应的问题。
1.行政管理与财政体制的匹配失衡。
省管县仅仅是针对财政体制的改革，然而，市管县不仅仅是财权问题，干部的人事权是市管县的最重要内容。按照当前的干部管理体制，地市级党委直接领导县级党委，在一些实行“强县扩权”的地区，无论行政权力如何改革，官员的任免权还是牢牢掌握在上级党委的手里。这就决定县级领导不会有任何抵触市级领导意志的可能。这样的制度安排也就决定了县级政府不会从根本上与市级政府进行竞争，而GDP导向的官员考核制度激励下的市级政府仍然有可能通过各种方法对县级政府进行资源掠夺，面对市级领导的政绩工程，县级政府也会尽力而为之。
“中央拨的钱，不经过市里，直接到我这，免得市里给我截走一部分，这是好事。但是，我现在面临着一个更加棘手的问题，就是怎样处理好与市里的关系。虽然现在有些工作直接联系省厅直局，但与市里的关系仍不能忽视，我的“帽子”在他手上呀!”（中部某省市一位主管经济的副县长）。④上面的访谈结果也验证了我们的假设。而“市管县”体制下形成的工商、税务、土地、金融等垂直部门的地位，因县级扩权而变得更加复杂；其它职能部门也因与市级政府管理脱钩而变得无所适从。他们名义上要对省直属相关机构负责，实际上由于人事权依然掌握在市级政府手里，他们还要听命市级政府的领导。
因此，如果仅仅财政省管县，这样的制度设计将会导致行政管理与财政体制的匹配失衡，从而在解决县域经济发展困境上的效力将大打折扣。省管县财政体制改革是一个系统工程，如果不同时进行必要的配套改革，可能会出现县级政府的行为偏差，带来事与愿违的负面效应。
2.省级政府的管理幅度过大。
现代管理学认为：一级组织结构下大概以50个左右的子单位为其极限，即使在信息沟通渠道多元化和信息处理手段极大丰富的21世纪，也难以应付更多的下级子单位。但是从中国目前的行政区划来看，目前我国有32个省级行政单位(不含香港、澳门两个特别行政区)，最多的如四川省下辖180个县，河北省下辖172个县，平均每个省级行政单位辖89个县，我国省一级(包括省、直辖市、自治区和特别行政区)的数量相对较少、规模过大。⑤省管县财政体制实施后，对大省来说管理半径很难覆盖到全省的每一个县、权力的有效监督将成为很大的难题。
省管县体制将省对市、市对县的两层博弈改成由省直接一对多的单层博弈，虽然在一定程度上降低了行政规则成本，但同时增加了省一级的事权。面临突然增加的事权，省级机构必须采取更科学、更有效率的办事方式。在这里，需要指出的是，县一级作为理性的经济人，将最大化自身的利益，必然在要政策与省级讨价还价的方面增大力度，省级机构在权力管制方面能力增强，这样就形成了权力的重新配置，在缺乏相应制度规章出台的背景下，可能会导致权力租金的出现和寻租情况的产生，造成资源的浪费和制度性腐败。
3.经济发展不均衡造成的市县定位差异。
推行市管县体制的初衷是依据区域经济学的“中心-外围”理论，通过市级政府的聚集与扩散，带动县域经济的发展。但，当前省管县财政体制已经使市级政府失去了作为“中心地”存在的意义。在某些经济较发达的的地级市，在“市管县”体制下，市对县是有财力支持的。而“省管县”后，市级财政就认为再没有责任了，因此，在某些财政资金配套问题上，原市级财经配套部分，却由于管理体制的改变而不到位，这反而又从另一个层面上加重了一些县的财政困难。
而且，在一些地区，特别是中西部地区，市级政府依然是整个区域的中心，生产性要素依然向市级城市聚集，县域经济也依靠市域经济的带动来发展。这又给我们提出了一个问题，是不是全国上下搞“一刀切”？特别是对中西部城市而言，资金、技术、资源等生产性要素稀缺，若将其聚集到中心地-市级政府，可能会产生规模效应，带来积极效果，但若被分散到各个县域，可能会被浪费。因此，对市级政府的定位问题，需要慎重思考。
因此，推行省管县财政体制，不能盲目搞一刀切，需要在当前的试点省份中不断摸索、总结。推行省管县财政体制的初期，也不可避免地会出现顾头不顾尾的现象，这需要我们在推行过程中不断创新，对该体制予以完善，使其在促进县域经济发展的同时，统筹市县经济的协调发展，保证效率与公平。
改革的目标是县政综合改革
在全国大范围推广省管县财政体制改革最终的目标有两个：一是通过减少财政层级，来推动省以下分税制财政体制的调整和规范，理顺地方各级政府间的财政关系，最终建立起一个各级政府事权明晰、财权规范的地方二级财政体制，为中央、省、县三级财政和行政管理体制的形成提供一个有效的切入点；二是从制度创新角度去寻求解决县乡财政困难的治本之策，从根本上解决束缚县域经济发展的体制障碍，提高基层政府提供地方公共服务，尤其是农村地区公共商品的能力，为转变政府职能、构建公共服务型政府提供财力保障。但是这样单兵式的改革又会衍生出相应的问题。因此，围绕着这一目标定位，省管县财政体制改革就不能被简单地理解为减少财政层级，当前的改革还需继续深化，需进一步推进县政综合改革。⑥
要解决目前省管县财政体制所存在的困境，如果只是在省、市、县三者的职权关系上改革，是很难取得真正成效的。因此，要突破县政困境，为发展县域经济提供动力，需要更加深入的制度创新，需要体制性的突破，即县政综合改革。财政省管县只是改革的第一步，这时市对县仍然维持行政领导地位。第二步是市和县分治，相互不再是上下级关系，各自均由省直管，重新定位市和县的功能，市的职能要有增无减，县的职能要合理扩充。但是，当实现了真正意义上的省管县体制后，省级政府的管理幅度会过大，这又会出现一系列相应的问题，因此第三步是市的改革，合理扩大市辖区，调整精简机构和人员，缩小县域的范围。而且，由于省辖市与县单位众多，因此，对于一些大省，可以采取“划小省域”⑦的对策，通过增加省一级政府的数量，来解决因实现省管县而导致的省一级政府管辖幅度过大的问题。
增设省一级行政区数量，具有积极而又广泛的意义。①有利于各地更好地因地制宜，灵活、合理地实行中央与地方、地方与地方的分级管理，使各地区更有效地制定和采取切合实际的政策和地方法规，避免“一刀切”，并为推行大国惯行的差别税收制度提供体制支持。②有利于形成更有力的竞争态势，使个体之间相互竞争，形成活力。一个省如果过大，容易形成官僚主义以及工作上的惰性和僵化。③有利于增加工作透明度，便于自上而下、自下而上地相互监督，从而有效地避免工作上的主观性、随意性。④有利于解决省与省之间比例失调、大小不均的问题。海南省和重庆直辖市的设立所取得的成果就是这一发展趋势的很好说明。若省区划小变为现实，各省区就可以以更加合理的管理幅度建构省直接管理县市的公共行政体制。【参考文献】
①贾康,白景明.县乡财政解困与财政体制创新[J].经济研究,2002,(2)：6。
②唐若兰, 师丽。我国县乡财政解困与政府层级改革[J].国家行政学院学报，2007（1）：74－77
③罗湘衡。对“市管县”和“省管县”体制的若干思考，地方财政研究，2009（4）：43－48
④庞明礼，“省管县”能解决县乡财政困难吗？，中国行政管理，2009，7：39－44
⑤刘红梅。省管县财政体制的问题和对策研究[J].高等教育研究，2008,(2):173-175。
⑥谢禹，黄晓伟.关于我国省管县财政体制改革的思考[J].经济研究参考，2007（37）：46－48。
⑦孙学玉、伍开昌。构建省直接管理县市的公共行政体制[J].政治学研究2004（1）35－43。
（作者单位：同济大学）