【内容摘要】行政审批制度改革作为政府职能转变的突破口，在浦东行政管理体制改革尤其是国家综合配套改革的成效方面起着举足轻重的作用，因此，对于当前浦东在审批制度改革方面存在的主要问题与挑战进行系统的分析，进而指出其未来的发展空间，将会对浦东系统推进各项改革、进而在全国作出应有的表率提供一定的借鉴和参考。
浦东行政审批制度改革的历史与现状
（一）前五轮审批制度改革的概况
浦东审批制度改革自2000年正式建政以来已经进行了五轮改革，分别是2001年、2002年、2003年、2006年和2008年。改革后，浦东的行政审批事项从原来的724项缩减到244项，减少了办事流程与环节，不仅提高了办事效率，也在极大程度上为办事人员提供了便利。具体体现在：
1.改革前置审批，减少审批环节
前置审批是对某些特殊行业的企业设立之前的准入进行管理的制度。对这些行业来说，只有取得了前置审批的许可，方能向工商行政管理部门申请核准登记，未取得前置审批许可的，工商行政管理部门将不予受理企业登记申请。然而，这在实践中给企业带来了很多麻烦和重复性的工作，为了进一步降低企业准入门槛，方便企业登记，浦东对涉及经营项目的151项前置审批事项进行改革。除保留国务院各部、委、办、局规定的46项前置审批事项外，针对市级各行业主管部门的审批事项80项和新区的审批事项32项（其中7项市级与新区审批有交叉），提出了取消（市级1项、区级1项），改为后置（市级66项、区级16项），采取告知承诺（区级4项）、并联审批（区级7项）和保留（市级13项，区级4项）的改革建议，并起草了《浦东新区市场准入登记和审批实施办法》，为办事人员提供了极大的便利。
2.推进登记提速，缩短审批时限
按照《浦东新区市场准入审批制度改革方案要点》，对企业登记注册审批时限进行了提速。改革后，企业登记注册时限从原来的35个工作日缩短为11个工作日。其中，工商部门对企业办理开业、变更和注销登记，由原来10个工作日压缩至5个工作日内。质监部门对机构代码登记由原来5个工作日压缩至1个工作日内。税务部门将税务登记的办理时限从原来的20个工作日压缩至5个工作日内。此项改革已于08年年底正式实施。
3.试行登记联动，加强内部协同
改革企业登记注册登记流程，建立工商、质监、税务三部门联动登记机制，依托信息平台实现“一口受理、一表登记、一次审查、一网流转、一次发证”的运行模式，减少重复审查内容，提高行政效能。目前，工商、质监、税务等部门协商确定了企业登记三联动操作流程，对三联动登记适用范围、申请材料、流转环节、审批办法、各单位职责和文书表式等具体问题形成了共识。按照统一规划、整合资源的原则，三联动业务操作信息系统建设严格遵照由新区信息委所制定的新区行政审批平台统一框架和功能布局的要求，率先在新区企业准入方面开展主题应用，同时该系统以新区企业管理与服务系统为基础，拓展系统的应用功能，整合新区现有的信息化资源，充分发挥新区信息化资源的综合效应。
（二）浦东当前审批制度改革的现状
应该说，前五轮改革在创新审批方式、缩短时限、提高效率等方面取得了较好的效果，然而自2009年5月浦东与南汇两区合并以来，不同的审批方式和权力划分标准使得合并后的浦东迫切要进行一次全面彻底的梳理，为此，2010年正在进行的审批制度改革也就成为了第六轮改革。此次改革的重点主要体现在：
1.清理行政审批事项和审批要素
经初步统计，“两区合并”后，浦东新区的行政审批事项约有472项，新区政府机构从13家增加到19家，审批职能有较大变化。为了统一审批事项、统一审批流程、统一审批要素和时限，进一步精减审批事项，减少审批环节，提高行政效率，近期将抓紧开展浦东行政审批事项的全面清理工作，为深化改革打下扎实的基础。此项工作由新区审改办会同监察局组织实施，相关审批机关按照各自的职责负责本单位行政审批事项的清理和改革。
2.建立行政审批事项数据库和备案审查制度
行政审批事项清理和改革后，对于保留的行政审批事项，将建立统一的、规范的行政审批事项数据库，统一确定行政审批事项的编号、名称、程序、条件、申请材料和办理时限等要素，推行行政审批标准化改革，并向社会公开。同时，对于新增行政审批事项，或者需要调整行政审批事项要素的，应当报经新区审改办审查备案后实施。
3.全面推行告知承诺制度
根据浦东综合配套改革试点重点工作安排和《上海市行政审批告知承诺试行办法》的规定，全面推行行政审批告知承诺制度，各审批机关要在行政审批事项清理的基础上，对不涉及公共安全、社会秩序、环境保护的行政审批事项，编制告知承诺文书，推行告知承诺审批方式。属于企业设立前置审批范围的行政审批事项，按照浦东新区的有关规定执行，实行统一告知、一口受理、内部流转的告知承诺审批方式。
4.加快推进行政审批信息化建设
按照浦东综合配套改革试点的要求和新区行政审批平台建设总体规划，以及市政府关于区县网上审批平台的建设要求，结合浦东新区行政审批制度改革进程，从企业和市民的办事需要出发，加快建设全区统一的企业、市民行政审批服务信息化平台，提供便捷、协同、高效、透明的服务。各行政审批机关的行政审批系统建设必须符合新区行政审批平台建设的总体要求，统一规划、建设和实施，确保业务协同、信息共享。
当前浦东审批制度改革面临的突出问题
（一）在管理方式上，“蛋黄现象”依然存在，影响部门之间的协同配合
所谓“蛋黄现象”是指将两个鸡蛋打碎放在碗里，如果不用筷子或其他工具将两个独立完整的蛋黄打散的话，这个碗里的蛋黄还是分属彼此的，而只有将两个蛋黄完全打散，彼此完全融合在一起，没有蛋黄与蛋黄、蛋清与蛋清之别，这样的鸡蛋才是真正实现了内部的融合。而浦东当前的审批制度改革便存在这样一种状况：尽管在工商、质监、税务三部门已经启动了联动登记机制，但在企业工商执照、组织机构代码证和税务登记证的办理程序上仍然存在三部门彼此分离的现象，内部资源没有得到共享，办事人员还要重复填写之前在其他部门已经填过的相关资料，此外，内部流转没有落实到位，仍需要办事人员自己从这个窗口到另一个窗口去跑，而真正的内部流转应该是办事人员把申请所需材料放在工商部门，由工商部门直接把申请人的材料传递到下一个审批环节，而不是交由申请人自己去办，因此，这种看似部门之间相互流转的工作方式使得实践中办事人员往往自己还要多跑几次才能把事情办好，导致联动登记的高效率让办事人员体会不到。
（二）在立法权限上，审批权限存在分散与不足的现象
行政管理流程中的基本建设项目审批从立项、规划到施工许可证有7个审批环节，仅行政机关办理相关审批就需100个工作日，复杂的办事环节必然影响办事流程的快捷。在前四轮改革中，新区拥有的行政审批事项244项，其中有87项入驻新区市民中心。这里既有横向的审批权限分散，如新区受小政府的框架以及行政编制配备数量的限制，许多事权延伸到机关所属事业单位承担，造成了审批权限分散的问题。也有纵向的审批权限分散，如一个项目涉及的审批事权，有的在街镇，有的在新区，有的在市里，有的则在国家。这就造成了审批时间长、服务对象奔波次数多的问题，影响了办事进程，服务对象不满。据了解，目前的审批事项10％左右终审在市级以上层面，20％左右终审在新区层面，70％左右终审在街镇等有关层面。行政权限的分散使得统一的办事平台成为文件审批的收发室、中转站，影响行政效能的提高。
（三）在审批理念上，存在“抓紧权、抓重权、不放权，重前置审批、轻后续监管”的现象
我国行政审批制度改革，是随着市场经济体制和行政管理体制改革的深化而渐进发展的，审批制度的内涵应该是“使行政权力与外部关系主体之间处于合法有效的良动状态，以此促进社会经济、政治、文化的发展。这是行政审批制度存在的基础，也是行政审批制度发展变革的动因。”2也就是说，审批制度存在的意义和价值就在于最终要“促进社会经济、政治、文化的发展”，换句话说，就是要为社会的健康运行提供有效的公共服务和公共产品。然而，现实的审改往往把有限性和服务性替换成了管制性。这种带有明显计划经济色彩的东西与今天的政府定位极不协调。如浦东经过四轮审改，行政审批事项由原来的724减少到244项，但未有部门提出减少机构、减少编制，反倒是不断提出增加机构、增加编制。从减少的事项看，很多都是可管可不管的小权、没有多少利益的小权、一年只审批几件的小权、一项拆成几项的小权，而涉及重要利益的大权、重权则紧紧抓在手里、或者希望从别的部门转到自己的手里。在审批环节上，强调审批，因为按照严格的审批要件，就不必承担失职的责任，与服务政府降低准入门槛、加强后续监管的理念和要求相背离，也恰恰成为政府部门开脱责任的借口。
（四）在人员素质上，参差不齐的办事态度和个人色彩浓厚的办事方式，影响了实际办事效率的提高
由于办事单位的审批事项基本上是一次性审批，许多人员此前从未有过相同审批经历，加上审批人员自身素质的差异，使得许多办事人员对审批事项、审批流程的理解出现偏差，人为造成了办事人员往返次数多、审批时间长、办事效率低的问题。正如苏东斌所言，“任何意义上的人性假定，都离不开具体人的具体行为。”3每个个体在具体实施行政审批制度改革的各项规章时的态度、处理问题的方式与待人接物的方法等在很大程度上会影响办事人员对该项改革的直观判断。因此，如果说寻求制度的路径是我们进行改革的出发点，那么寻求人的路径则是我们进行改革的落脚点。
浦东行政审批制度改革的未来发展空间
结合相关资料，笔者认为，在当前审批制度改革中，应重点加强以下几个方面的工作，以应对当前普遍存在的问题。
（一）在管理方式上，要切实打破“蛋黄现象”，提高部门之间的协同度
“蛋黄现象”的存在是阻碍行政审批制度改革效率的一个重要因素，要打破这种现象，深化审批部门之间的协同度，需要满足以下几个条件：一是寻找协同度较高的部门，如工商、质监和税务三部门之间的协同度便很高，一般情况下，任何企业的设立都需要到这三个部门办理，彼此工作的连续性将为内部的紧密配合提供坚实的基础。相反，如果协同度不高的部门，彼此工作没有多大关联，那么也无需将它们捆绑在一起，否则反而带来效率低下的结果。二是强化内部监管，再好的制度如果脱离了监督也会走样，既然是涉及多个部门之间的协调与配合，一个部门的工作完成与否将直接影响下一个部门工作的展开，因此加强内部监管也就成为重要的保障。三是进行利益整合。这是关键的一步。紧密配合的前提是彼此的利益关联，如果彼此之间没有利益约束，配合的效果一定大打折扣，因此，是否可以考虑将协同部门的工作纳入奖惩体系，成为以后工资与晋升的直接依据，一个部门的高效率如果得不到其他部门的及时配合，这个部门也得不到相应的奖励而是惩罚，这样，将部门之间用利益这一链条连接起来，使得工作人员从自身利益考虑不得不提高办事效率。否则，没有利益这一链条的连接，单纯把几个部门集中在一起办公，或者以红头文件的形式进行书面规定，其效果都是不确定的。
（二）在运行机制上，构建行政审批体制相对集中的改革模式，以解决审批权限分散等现实问题
在目前的决策、执行、监督职能一体化的管理体制下，难以区分对应工作人员具体承担职能的情况，人员承担职能复合化的情况突出，增加了转变政府职能的难度，为进一步提高行政效能制造了障碍。从现实情况看，相对集中审批是促进政府职能转变、促进审批方式改变很好的契机和形式，相对集中审批使得决策和执行相对分离，为理清人员关系创造了前提条件，为进一步的深化机构改革创造了有利条件，使政府切实转变政府职能成为可能，是改革的突破口。
需要明确的是，相对集中审批并不是改革的最终目的，转变政府职能将始终是行政体制改革的核心和首要任务，因此必须继续大力推进行政审批制度改革，能转的坚决转出去，目前不能转的暂时相对集中，但必需大力创造条件转，使政府职能不断精简，减少集中审批的压力。
目前，部分地方（如成都武侯区成立权力集中的行政审批局）开展相对集中审批进行了不同程度、不同方式的探索，并取得了宝贵的经验。与新区不同的是，他们的改革是在传统体制下进行的审批制度改革，政府机构改革并未同步进行，而浦东目前已经实行了小政府管理架构，审批项目也在一定程度上得到了集中，因此改革的重点是如何进一步转变政府职能，如何对现有机构、编制、流程等进行优化。在此基础上的改革更符合大部制改革的内涵，也更加符合综合配套改革的要求，也更加具有示范性的意义。
（三）在审批理念上，切实转变“抓权不放”、“重审批轻监管”等错误观念
要做到这一点，至少需要以下三个方面的配套措施：
一是政府自身职能认定、转变均能到位。既不存在对政府职能界定不清的内涵认定，也不存在不舍得放弃重要事项之权力的外在延伸现象。两区合并后的权力事项清理与确认成为审批制度改革的关键所在，政府到底应该承担哪些职能，哪些职能应该交由政府以外的力量去做，将会为审改的深入发展带来基础性影响。一旦这第一步走好，接下来的审批制度改革在哪些权力应该下放、哪些权力应该集中上遇到的阻力将大为减少。二是中介机构的健康发育足以承接政府职能剥离后的有机整合。中介组织发育不良是当前浦东面临的一个重要问题，如果政府职能转变中将一部分职能交由市场和社会力量完成，然而却找不到能够履行相应职能的社会组织，不但会无形中扩大政府职能范围，也会走回原来审改的老路上去。三是充分利用网络平台来强制性地加强公众对审批流程的监督，建立统一的对外网站和内部办公管理系统，推进电子监察系统的整合、升级。自己对自己的监管始终难以做到公正公平，只有将监督的权力交给人民，并且这种权力不是软性的而是硬性的，能够对工作人员产生实际影响的，这样的监督才能真正将办事人员与工作人员连接起来，并时刻约束工作人员自身的行为。
（四）在人员素质上，加大教育和培训的力度，为培养优秀高质的干部队伍打下夯实的基础
无论一个国家引入了多么现代的经济制度和管理方法，也无论这个国家如何仿效最现代的政治和法律制度，如果执行这些制度并使之付诸实施的那些个人，没有从心理、思想和行动方式上实现由传统人到现代人的转变，真正能顺应和推动现代经济制度、政治管理和法律创新的健全发展，那么，这个国家的现代化只是徒有虚名。我们须记住：政治机器并不自行运转，正如它最初由人所制，它同样须由人、甚至由普通人去操作，它需要的不是人们单纯的默认，而是人们积极的参加。
我们知道，职能的调整和优化必然带来人员队伍和素质的调整与优化。由于新区实行小政府的组织架构，职能高度综合，特别是审批权限较多的单位，如果派驻人员全面负责所属单位的审批事项，将会对个人能力提出非常高的要求。再加上每个人的人格特点、教育水平等都存在着参差不齐的客观差距，要想协调这种差距至一种相对平衡的状态，一个有效的途径便是对这些办事人员进行有针对性的培训，使之成为各单位窗口办公的形象代表，为新区政府形象的塑造奠定坚实的基础。（作者单位：复旦大学国际关系与公共事务学院）
参考文献
1.前四轮改革都得到市政府的正式批文，2008年的改革虽然没有得到批文，但由于在审批的重点领域进行了专题改革，故将此次看作第五轮改革。
2.辛传海主编：《中国行政体制改革概论》，中国商务出版社2008年版，第117页。
3.苏东斌：《人与制度》，中国经济出版社2006年版，总序第3页。
4.潘伟杰：《宪法的理念与制度》，上海：上海人民出版社2004年版，第318页。