许 波
按照《中共中央办公厅 国务院办公厅转发〈中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见〉的通知》的部署和中央编办有关要求，辽宁省编办组织相关处室对深化全省乡镇机构改革工作进行了调研。调研组历时一个月，先后赴本溪、鞍山、营口、大连、朝阳、阜新、铁岭和辽阳8个市，对11个县（市、区）41个乡镇的行政管理体制进行了深入调研。通过调研，对全省上一轮乡镇机构改革以来行政体制运行情况有了比较清晰的认识，为全省深化乡镇机构改革理清工作思路，奠定了良好基础。具体情况如下。
目前乡镇行政管理体制运行的基本情况
2002年辽宁省乡镇政府机构和事业单位改革后，农村进行了税费体制改革，乡镇政府职能发生了很大变化，客观上要求行政管理体制也必须进行改革。2006年，在本溪、沈阳、抚顺三市分别进行了深化乡镇机构改革试点和扩大试点工作，取得了一定成绩。
1.政府职能由管制约束型向管理服务型转变
通过农村税费改革和行政体制改革，各地从建立社会主义市场经济体制、发展社会主义民主政治、构建和谐社会的要求出发，乡镇政府职能已发生了深刻变化。从过去主要直接抓生产经营、催收催种、收费罚款等事务中解脱出来，向现在的促进经济发展、加强社会服务、建设和谐农村的偏重服务型政府转变。乡镇政府的工作重点主要集中在：
一是招商引资，兴办特色产业，推动产业结构调整，促进地区经济发展，落实各项强农惠农政策（包括土地延包、粮食补贴、农业专项补贴），促进农民增收。鞍山牌楼镇依托镇内镁矿、滑石矿等资源企业大力发展第二产业，去年全镇财政收入近2亿元，工业产值已占经济总量的90%以上；营口陈屯镇通过加大水、电、路基础设施投入，发展大棚水果产业，农业亩产值增加几十倍；阜新大巴镇因势利导发展肉驴产业规模，成为全国养驴第一镇，通过扩大养殖规模和驴肉深加工，驴肉价格上升1倍多；本溪桓仁镇通过集中培训、规范组织，镇内80%的富余劳动力输出到市外和境外务工，人均年收入超万元，已占家庭年收入的90%以上。
二是加强新型农村建设，大力发展文教、医疗、社会保障等社会公共事业，打造民生工程，加强政策引导、典型示范、信息咨询、技术服务，提高乡镇政府公共服务能力。芦屯镇制定3年镇域城市化的发展规划，兴建新型小区集中安置农民，通过置换补偿、养老保障等形式将农民向市民转型；本溪小市镇通过集中授课、实地指导等形式，每年为农民提供科技培训、技术推广活动数百场；铁岭泉头镇通过扶持种植示范户、扩展销路的形式，促进榛子产业的规模化和科技化水平，镇内榛子产量一年翻了两番。
三是以维护农村稳定、促进社会和谐为重点，加强社会治安综合治理，了解社情民意，及时化解矛盾，维护社会公平正义，切实维护农民合法权益。牌楼镇加强政法委工作力度，抽调专门人员进行综合治理和维稳工作，在经济指标逐年增长的情况下，全镇保持两年无命案发生。本溪古城镇开展“领导一线工作制”、“为民代理服务制”工作方法，将政府工作位置前移，提高了公共服务的水平。营口九寨镇发挥乡镇司法所的调解维稳作用，每年化解近千件治安隐患，将大量不稳定因素消化于萌芽状态。
四是推进基层民主、指导村民自治，推动农村社区建设，促进农村和谐。
2.机构设置科学合理，管理效能大幅提高
按照精简、效能的原则，各地通过合乡并镇和规范乡镇机构设置，大大减少了乡镇和机构的数量，有效整合了行政资源。辽宁省乡镇数量从2001年的1300多个减并至目前的944个。在机构设置上，各地根据机构改革的总体精神，结合自身实际情况，初步构建出了一套适合乡镇行政管理需要的机构体系。
本溪市在试点中重新规范了乡镇机关的内设机构，将全市乡镇机关统一归并为“三办一所”，即党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务管理办公室和财政所（对外挂经管所牌子）；重新明确了乡镇事业单位承担的公益性职能，将现有的自收自支事业单位转为企业或中介组织，每个乡镇设置5个全额拨款的公益性事业单位。沈阳市实行乡镇机构综合设置，乡镇机关统一设置4-5个综合办公室，设置3-5个服务中心，其他机构一律取消。还有近一半的地区仍沿用委员助理制或综合办公室与委员助理制相结合的形式。个别乡镇部分经济发达地区的乡镇，如营口市熊岳镇根据城市化进程加快的实际情况，提高领导和机构的规格，已尝试按照城市管理的模式设置机构。
3.编制职数比较精干，行政成本得到控制
上一轮机构改革中，辽宁省认真贯彻落实中央编办下发的《关于严格控制乡镇机构和人员编制的通知》精神，组织专门力量对所有乡镇的行政机构、事业单位、行政和事业编制按照相关标准进行了逐个核定，并对乡镇人员编制进行了大幅压缩。重新认定的编制数作为此后的控制基数，为深化乡镇改革和日常管理也打下了良好基础。
全省平均每个乡镇行政编制33名，事业编制36名。通过有力的控制措施，人员编制做到了5年内只减不增，各地没有超编现象，编制还有一定空余，全省乡镇行政编制空编20%左右，乡镇事业编制空编2%左右。一般乡镇的领导职数为5-6人，人口较多的、经济发展较快的、有合乡并镇情况的、有移民安置任务的乡镇增加1-3名领导职数。基层普遍反映我省乡镇政府人员编制和领导职数设置比较合理，能够满足工作需要，与其他省市相比也比较精干。
我省乡镇行政管理体制中存在问题和原因
1.在乡镇政府履行职能方面的问题
一是乡镇政府法律地位模糊，执政能力弱化。作为一级政权，乡镇的机构设置和法定职权应具备完整性和相应的自主性。但相关法律法规都缺乏对乡镇政府权利责任的明确界定，造成乡镇政府在工作中无法可依，只能根据上级政府的行政命令具体执行，各类审批权、执法权基本都由县以上政府和相关部门行使。教育、文化、卫生、科技、财政、民政、治安、司法、计划生育等职权，被上级部门从乡镇政府中分离出去，造成了乡镇政府的行政权力和手段受到限制，在乡镇工作中造成部门之间、部门与乡镇之间的不协调、不配合，导致乡镇政府难以统筹安排力量而有效管理本乡镇的社会公共事务，使乡镇职能处于一个“空架子”的状态。诸如在乡镇域内出现的生产安全、违章建筑、河道治理、环境污染、免疫疾控等工作，乡镇政府在缺乏法律授权的情况下，无法采取有效的实质性管理行为。
二是乡镇政府财力不足，严重限制政府提供公共服务的能力。在取消农业税后，乡镇政府财源萎缩。目前实行的乡财县管和税收分成财政体制，对乡镇政府的财政倾斜力度严重不足。在农村税费改革后，乡镇在农业税收收入上几乎将为零，一些以农业为主的乡镇，特别是边远山区乡镇的财源枯竭，行政开支完全依靠上级财政的转移支付，根本没有多少财力用来兴办农村公益事业、开展公共服务，税费改革前形成的大量债务也无从消化。上级政府在农村实施的许多基础设施建设项目都需要乡镇配套投入资金，使乡镇财政背上了沉重的负担。大部分乡镇如果得不到上级政府的资金支持，根本没有能力在农业基础设施建设和为农民提供社会公共产品上进行投入。一些乡镇政府为了提高财政收入，完成上级要求的经济指标，不得不将大部分精力参与经济活动，热衷于土地开发和项目建设，政府逐利倾向日渐显现。
三是上级政府和部门层层施压，乡镇政府疲于应对。乡镇政府是行政体系中最基层的末梢型政府，也是最终直接面对管理对象的一级政府。上级政府和部门通过目标考核、检查评比、签订责任状、一票否决等形式，将管理压力全部下移到乡镇政府。公安派出所、法庭、司法所、工商所、税务所（国地税）、动监所、药监所、技术监督所和国土资源管理所均由上级机关派驻乡镇，人、财、物、权都不在乡镇政府。个别单位缺乏大局意识，从部门利益出发，利用拨款、考核等手段，要求乡镇配备人员、提供经费，甚至直接向乡镇下达工作指标。乡镇政府迫于压力，只能不计成本地完成上级下达的“硬指标、硬任务”，严重影响了履行公共服务的职能。
2.在机构设置方面存在的问题
一是乡镇行政和事业单位职责不够明确。乡镇政府的工作具有综合性、季节性的特点，临时性、突发性的任务较多。一项任务下达后，需要相当一部分干部去做，甚至要各个机构全员出动大忙一阵才能完成。而且，不同乡镇的特点各异，工作重心也千差万别。这些特点决定了乡镇党政机构设置不可能面面俱到，整齐划一。很多乡镇同志提出，按照上级要求设立的很多部门，并不一定符合乡镇自身工作要求，无法完全发挥作用，具体工作还是由领导临时分工直接指挥，部分部门只是形式上多了一块牌子，形同虚设。
二是事业单位履职能力有待加强。部分乡镇的事业单位功能定位不准，法人主体地位不明晰，政事不分、事企不分。事业单位活力不足，一定程度上还在依靠行政化运作，管理方式和手段单一，政府公共服务水平较低。一些事业单位兼有行政管理、规费征收等职能，存在严重的行政化倾向。随着市场经济体制向深层次发展，部分乡镇事业单位职责发生了很大变化，如农机站、农科站、畜牧站等机构的职能日趋弱化或消失，已被市场和中介组织逐步替代。新的乡镇工作情况要求事业单位的组织形式、机构设置和职责界定做出调整，才能更好地履行公共服务的职责。
三是新的工作内容对乡镇行政管理体制提出新的要求。随着经济发展，很多经济发达乡镇已经具备了小城市雏形，部分地区甚至提出在短时间内实现全域城市化的目标，乡镇政府的工作重心由逐步向城市管理方向转移的趋势。一些较发达乡镇在面对新出现的市容管理、综合整治、环境监管等工作，缺乏相应的机构设置和法律授权。往往采取临时拼凑人员的方式开展工作，既不符合机构编制规定，也取得不了好的工作效果。个别乡镇采取自设工作机构、高配规格的做法，缺乏科学标准，随意性大，机构过多过滥，亟待进行研究和规范。
3.人员编制和领导职数方面的问题
一是乡镇存在行政空编、事业超编、人员混岗现象。由于人事制度和财政制度调整不到位，造成乡镇公务员招录不及时、留人机制差。乡镇行政编制普遍存在空编，部分市县空编数已占编制总数的1/3。乡镇事业编制虽经大力精简，但因分流渠道少、改革成本高、减员不减支等原因，仍有超编情况。由于行政缺编无法及时补充，乡镇政府只能借用事业编制人员和长期聘用临时人员从事行政工作，混岗现象十分普遍。乡镇政府工作人员长期得不到补充和流动，主体工作人员的年龄在40-50岁左右，知识匮乏、技术落后现象比较突出。
二是领导职数管得过死，有畸轻畸重现象。各地乡镇的领导职数一般按5名标准统一设置，但由于乡镇情况不同也有突破标准额外增加的现象。以小乡镇的人员数量和工作强度衡量，领导职数较多；按合乡并镇、经济强镇、规模大镇的工作需要，领导职数又显得过少。
三是还有一些历史遗留的人员问题。由于上级奖补政策没有兑现，基层财力无法负担改革成本，上一轮机构改革的事业单位分流人员社保问题仍未解决。乡镇事业单位人员虽与行政人员同岗同责，但缺乏晋升空间，工资福利待遇较差，严重影响工作积极性。乡镇政府缺少工勤编制，长期聘用后勤服务人员，与现行政策抵触。
对下一步深入乡镇机构改革的建议
1.理顺权责关系，提高乡镇政府执政能力
一是明确乡镇政府职责，放权强镇。乡镇政府作为最基层的一级政府，要使其切实履行好应有职能，就必须依法界定县乡两级政府的职权范围，真正做到权力与责任相符，事权与财权匹配。对人口规模和经济实力较大的乡镇，除需由上级政府统一协调管理的事项外，县级政府应依法下放行政审批权和行政执法权，在经济发展、市场监管、社会管理、公共服务、民生事业等方面，扩大镇级政府行政事务管理和处置权限。
二是对等配置乡镇政府财权和事权。在乡财县管体制下，要保障乡镇政府财政收入足额划拨到位，上级政府不得截留挪用，乡镇全额拨款单位的人员工资和办公经费应由县财政足额拨付到乡镇。各级政府用于乡镇的专项财政投入应考虑基层财力状况，取消或减免乡镇配套的资金部分。健全税收属地征管体制，将耕地占用税、契税等税种划为乡镇财税收入，土地增值收益向乡镇政府倾斜，增强乡镇政府服务农村的投入能力。
三是减少乡镇政府不必要承担的工作压力。省、市应集中进行一次乡镇政府的检查评比项目清理，对于过多过滥、形式主义、干涉机构编制的条款一律取消。各级政府对乡镇的检查应以年终统一综合检查评估为主，尽量消减日常单项检查项目，对乡镇政府的一票否决项目必须严格控制。以书面形式明确乡镇政府职责范围，属于乡镇职责范围内的工作，县区政府要下放相关行政职权、保证必要的财政经费；不属于乡镇政府职权范围内的工作事项，乡镇可以进行配合工作，但不能作为考核项目。在考评县区政府和职能部门时，要征求乡镇政府意见，要赋予乡镇政府监督评议上级机关的权力。
四是理顺乡镇和垂管驻镇单位的职权关系。省及市政府应对垂直管理部门与当地政府的工作衔接机制做出具体规定，县级职能部门应慎重设置的区域管理机构和驻镇机构。确需在乡镇设置机构的，必须明确权责机制，由乡镇政府进行人、财、事日常管理；不能下放管理权的，上级部门不得以拨款、审批等手段，向乡镇政府下达工作指标，不得要求乡镇政府提供人员和经费。省、市、县三级政府应加大管理力度，定期对垂管驻镇部门履职情况进行检查监督，并把乡镇政府的意见作为考核驻镇部门工作绩效的主要依据。
2.科学进行工作分类，按实际情况设置机构岗位
一是分类指导，综合设置乡镇机构岗位。乡镇工作的特点决定了机构岗位的设置不能过为具体，应给乡镇留有一定的灵活性并淡化行政色彩，便于乡镇统筹使用人员。建议将乡镇政府的职责划分为几个大类，再按类设置综合工作机构。在具体设置上，可对限额、名称上做出基本规定，由乡镇政府按自身特点和需要进行具体设置。乡镇政府的党政综合办公室、便民综合服务中心作为乡镇政府必设机构。另根据乡镇的规模、产业特点、经济发展水平、社会责任等指标设定机构限额，由乡镇在限额内自行选设社会事务服务机构、经济发展服务机构、农业综合服务机构、城市管理机构、特色管理机构等。
二是深化镇事业单位改革，强化乡镇政府服务功能。将乡镇非公益性事业单位推向社会和市场，将公益服务性事业单位的工作纳入政府工作范畴。在机构设置上，逐渐淡化机构的编制色彩，乡镇政府不再区分“行政部门”和“事业部门”，统一称为乡镇政府“工作机构”。整合公益性事业单位，将农业、科级、文化、社保等归并到“一站式综合服务中心“，统一向群众和企业提供公益服务。
三是适度超前创新乡镇行政管理体制，为培育新兴城市提供体制机制保障。一些经济强镇的财政收入已达到欠发达乡镇的数千倍，在城市规模、人口数量、基础设施、社会环境等方面有了快速发展。乡镇政府的工作重心、管理体制也随之发生重大变化，沿用老式体制势必影响其进一步发展。应考虑在行政管理体制上适度超前创新设置，提高乡镇政府的机构级别，依法赋予乡镇更多的行政权，通过创新行政管理体制，提高政府行政效能，扶持和引导经济强镇向新兴城市发展。目前，辽宁省沈阳经济区已开始规划建设新城、新市镇33个，分别将原县级规模和镇级规模的乡镇区域提高到副市级和副县级，以此加快人口、土地、产业的集聚效应，增强中心市镇的辐射和带动功能。
3.合理利用现有编制，提高编制使用效率
一是盘活存量。上一轮改革后，乡镇编制规模已得到有力控制，5年内只减不增的政策得到认真贯彻，因此深入乡镇机构改革的工作上，进一步压缩编制、减少机构的意义不大。在编制管理上，更为重要的是解决如何管好、用好现有编制的问题。为了提高基层编制管理的科学性和使用效率，建议在严格控制编制总量的基础上，应授权省级甚至市级编办统筹调域内乡镇编制的职能，并研究乡镇空余编制跨层级使用的动态管理机制。
二是搞活机制。在深化事业单位改革的基础上，进一步搞活乡镇政府用人机制，提高乡镇政府的编制使用效率，首先即应打破人员身份界限，在乡镇一级应创造“乡镇政府工作人员”这一不体现行政和事业差别的编制概念，并完善相关人事制度。现有乡镇干部可保留政治和经济待遇，过渡至“乡镇政府工作人员”；新录用人员直接签署“乡镇政府工作人员”聘用合同。建议有关部门适时调整人事政策，将国家、省、市、县各级政府招录公务员的来源限定在“乡镇政府工作人员”范围，形成一条大学—乡镇基层—各级政府的人才流动渠道。这个机制的建立，第一有利于引导部分高素质大学毕业生首先到乡镇和农村工作就业；第二有利于改善乡镇政府工作人员知识结构和年龄结构；第三有效解决现有基层政府人员混岗问题；第四大大提高各级政府新录用公务员的基层工作经验和业务能力。
三是消化富余。乡镇的人员分流渠道过少，分流所需各项成本基层财政也难以承受，强行减员易造成不稳定因素。对于历次机构改革形成的一些富余待岗人员，我们建议人性化处理，避免激化矛盾，影响改革的继续推进。在下一步乡镇机构改革中不宜再进行大幅度的减员分流，采取尽量调整、合理存在、逐步消化、自然减员的方式，在不影响改革进度、不增加改革阻力、不提高改革成本的前提下，平稳解决。一些由于合乡并镇造成的领导职数超标，也可以采取卡住进口、逐步消化的办法进行处理。
4.加强机构编制管理的理论研究和创新
机构编制管理部门是党委政府的宏观决策机构，在工作中不能就改革本身来考虑改革，要用战略思维去思考和定位改革。机构改革要与经济社会发展总体布局以及产业结构宏观调整结合起来，以超前的眼光进行研究和预判，在行政管理体制上可适度走在形势发展之前。建议主要在以下几个方面进行研究和创新：
一是研究如何进一步合乡并镇，如何消减行政管理层级，理顺县乡关系和垂管部门行政体制。
二是研究乡镇政府工作部门不再保留行政和事业属性的可行性。
三是创新乡镇编制管理方法，研究设立“乡镇工作人员编制”取代现有的乡镇行政编制和事业编制的可行性。
四是乡镇机构改革、经济强镇管理模式和推进省直管县这几项工作相辅相成、互相影响，在宏观层面应通盘考虑、统一研究、同步推进。避免一事一议造成的改革措施前后抵触。（作者单位：辽宁省机构编制委员会办公室）