袁 孝 友
【内容提要】本文意图探求在城乡统筹、构建一体化发展格局的大趋势下，县级行政管理体制改革的方向和路径。粗略分析了新时期以来广大农村发生的重大变化，指出了当前县级行政管理体制存在的弊端。按照中央〔2008〕5号、12号文件的要求，围绕促进农村农业现代化大发展的主题，必须进一步深化县级行政管理体制改革。提出要扩权强县，进一步转变职能，优化组织结构，扩权强镇，进一步深化改革、精简效能，推进政府自身的法治化进程，以体制机制创新促进城乡统筹发展。
一
县级行政管理体制，作为基层的上层建筑，如何适应日新月异的县域经济社会发展新形势，不断改革创新、与时俱进，是县级机构改革应该把握的核心和关键。
改革开放三十年来，我国广大农村发生了翻天覆地的变化。经济、政治、文化、社会与三十年前不可同日而语。农村经济有了很大发展。农村经济结构不断调整优化，农民收入稳步提高。在党的强农惠农政策激励下，我国农民收入平均超过5000元，总体上已进入小康社会。农村的基础设施和民生得到很大改善。水电路等基础设施建设投入逐年加大，使农村的生产生活条件大为改善。教育、文化、卫生、体育、广播电视都发生发很大变化，农村面貌一新。农民的文化素质有较大提高，民主法制意识有所增强。50岁以下的农民一般都具有小学以上文化程度，大都外出务过工，思想观念、劳动技能、维权意识都不同以往。农村的人口结构已经并正在发生很大变化。在许多农村，常住人口只有户籍人口的60%左右，其余常年外出务工或上学，逢年过节或农忙时期返乡。农村城镇化水平较大提升。县城、中心镇承载能力和辐射带动能力增强，工业化进程在加快推进。农村基层党组织建设得到加强。村民自治水平逐步提高，党群干群关系得到改善，矛盾纠纷化解能力和社会治安综合治理能力加强，构建和谐社会氛围日益浓厚。
新时期以来，按照中央的统一部署，适应“三农”发展的形势，在县级管理体制改革创新方面做了大量工作，开展了一些有益的探索，也取得了较为明显的成效。如扩权强县、下放部分审批权限、省直管县级财政体制改革等，增强了县级政府的职能；又如教育、卫生实行以县为主管理体制，理顺县乡财政管理体制等，增强了县级统筹能力；在乡村层面上开展的村财乡管以及集体“三资”代理服务、乡级为民服务全程代理工作，基层农技综合服务体系改革，涉农资金管理“一卡通”、“一线实”等做法，村级公益事业“一事一议”财政奖补试点等，都是有益的尝试，得到了广大农民的欢迎。
历次的县乡政府机构改革，乡镇事业单位改革，在转变职能，理顺关系，精简机构人员，提高服务能力等方面，都取得了明显成效。
二
然而，我们也应该清醒地看到，县级行政管理体制相对于当前“三农”发展的形势与趋势，还有许多不太适应的方面，主要有：
1.职能转变不到位，错位、缺位、越位的问题，依然存在。
一方面，该管的没有管住管好，如经济发展环境的营造，良好生态环境的保护，统筹城乡发展规划谋划，中央强农惠农政策的落实、民生问题解决，社会矛盾纠纷的化解等，这些方面的执政能力和作为能力还不强；另一方面，管了一些不该管、管不了也管不好的事务，习惯于计划经济体制和城乡二元结构下的那一套老办法。如在经济领域，过多过具体地干预企业的经营活动，热衷于下指标、分任务；不顾广大农民的意愿，催耕催种，要求农民种这养那，结果造成卖难买难。在社会事务中，对关乎群众生产生活的事情关注不够，社会稳定存在隐患，与抓经济建设、城镇建设相比，存在一手硬一手软的问题。
2.条块分割，职责交叉，权责脱节，削弱了县级政府的治理能力。
工商、国税、地税、国土、质监、金融、保险、电力等部门，省以下实行垂直管理。加之现在部门权力的扩大，通过项目、资金等手段，检查、验收、考评等方式，调控县级经济活动，县级政府的处境是尴尬的。条块分割直接影响了县作为中国最完整最基层一级政权功能的发挥。
另一方面，从横向上看，部门之间职责交叉，权责脱节，效率不高。主要是同一件事，几个部门负责。如涉农培训工作，农委、扶贫、人力资源与社会保障三部门都在实施，三龙治水，难以整合。如此等等，加大了行政成本，分散了工作力量，影响了实际效果。
3.统筹城乡发展能力薄弱，存在着畸重畸轻的问题。
现阶段，各地都在重点推进工业化、城镇化，大力招商引资，千方百计争项目、上项目，县级政府的主要精力用在了这上面。相对而言，抓“三农”工作、社会事业、社会保障、民生工程、生态环境保护的力量就得不到保证了。如何加大统筹城乡发展力度，县级政府在工作思路、方式方法和体制机制方面还不太适应。
4.机构和人员仍然过多，精简分流难度大。
虽然经过了几次机构改革，县级政府机构和人员编制得到了一定的调整精简，但从实际情况看，机构仍然过多，尤其是议事协调机构、常设办事机构较多；人员编制写在账面上，实际人员远比定编多，而且行政、事业编制混用，机关借用，聘用人员屡禁不止。这些都加重了财政负担，影响了精简效能。
三
关于县级行政管理体制改革，中央〔2008〕5号、12号文件已提出了明确的要求。如何把中央的要求与基层实际结合好，围绕促进县域经济社会大发展的目标，顺应统筹城乡发展的大趋势，进一步突出县这个层级的特点，在转变职能，理顺关系，明确强化职责，优化组织结构，精简规范机构编制，完善管理体制上寻求突破，则是当前需要认真研究和解决的问题。如上所述，县级行政管理体制改革面临的经济社会形势已发生并继续发生重大变革，而行政管理体制改革本身却显得相对滞后，因此，深化改革，创新体制机制势在必然，改革是动力，动力源自基层和群众。
（一）扩权强县是必需的，既是发展的需要，也是稳定的需要。
“郡县治则天下安”。县是最完整的基层政权，党的执政基础，国家政权的基石，群众利益的最直接代表者。党和国家的方针政策，法律法规，靠县一级去执行，去落实。因此，必须通过行政管理体制改革，进一步放权于县，壮大县政府职能，使之完整、统一、效能。原则上，县政府的工作部门都应由县负责管理，该下放的尽量下放，能不垂直的尽量不垂直。
（二）进一步推进职能转变，优化组织结构，做到精简高效。
要顺应城乡统筹、构建一体化发展新格局的要求和趋势，整合县政府职能配置，按照实现政府职能向创造良好发展环境，提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变的要求，科学设置机构，核定人员编制。要破除计划经济体制和城乡二元结构下沿袭了几十年的机构设置模式，按照大部门体制的要求，来定职能、定机构、定编制。要真正按照科学发展观的要求，加强经济管理部门、社会管理部门、民生服务部门、维护稳定促进和谐部门和生态环境保护部门。也只有这样，才能从根本上精简机构和人员编制。
（三）扩权强镇，推进城乡统筹发展，促进农业农村现代化。
镇是一定农村区域内的经济、政治、文化中心，是城乡的节点。通过行政管理体制改革，扩权强镇，赋予镇更多更大的经济发展、社会事务管理、资源开发利用的权力，才能又好又快地推进城乡统筹发展，推进新农村建设，推进农业农村现代化。当然镇级政府在扩权之后，要围绕工业化、城镇化和农业现代化“三化一体化”谋划，做到发展规划、基础设施、公共服务、产业发展，促进就业、社会保障、环境资源保护利用、城乡社区布局“八大统筹”，实现共同发展。对此，成都、重庆在城乡统筹发展试点方面积累了许多宝贵经验，也有成功的典型。安徽肥东白龙镇、肥西官亭镇也先行一步，以大统筹带动了大发展。推进中心镇行政管理体制改革的时机和条件已经具备，应抓紧开展工作。
（四）规范“窗口”机构及其职能，完善制度，提高服务水平。
安徽金寨等县创新的面向群众的乡镇村为民服务全程代理，以及“一卡通”、“一线实”等便民服务做法，很受群众欢迎，而且节约了行政成本，提高了政府工作的透明度和公信力，应该通过乡镇机构改革加以格式化、规范化。同时，要结合乡镇机构改革，健全面向“三农”的农业技术综合服务体制，公益性的应统一规范设置机构核定编制，由政府供给；经营性的推向市场，鼓励通过市场竞争为农民提供优质的“服务产品”。
（五）依法行政，首要的是实现政府自身的法治化。
要逐步推进政府职能、机构及人员配置、行政运行机制和管理方式的规范化、科学化、法制化。无规矩不成方圆。只有对政府自身进行有力有效约束，而且公之于众，才能提高政府的公信力和权威，才能便于监督。而这恰恰是行政管理体制改革必须抓住的重点和关键，也才能从根本上把机构改革的成果巩固下来、延续下去。（作者：安徽省六安市机构编制委员会办公室）