陈 明 贵
【内容提要】省直管县，是推进行政体制创新的一大新课题。本文从分析目前地方政府多级行政层级弊端入手，阐述省直管县的客观必然性，进而着重论述稳妥推进“省直管县”改革，最终达到建立高效服务型地方政府、增强县（市）自主发展能力、实现全面建设小康社会目标之目的。
《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》指出，“继续推进省直接管理县（市）的财政体制改革，有条件的地方可以依法探索省直接管理县（市）的体制”；2009年中共中央、国务院一号文件指出，“鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制”。这预示着政府改革从减人、减事、合并机构的行政职能调整，开始扩展到“减少层级”的行政改革。可见，“省直管县”已是大势所趋。
地方多级行政层级弊端凸显
1983年以来，我国地方行政体制多了“市管县”一级，这对于增强大中城市实力、带动县域经济发展、推动城乡一体化进程和加快城市化步伐起到了积极的促进作用。但随着工业化、城市化进程的不断加快，市管县体制弊端日益显现，已不能适应经济社会发展的需要。
1.行政成本上升。据查，2007年底全国地级市由227个增至283个，占地级建制85％，说明市管县已成为中国地方行政体制的主要形式。进而造就了宏大的“皇粮”大军。以一个中等地级市为例，一般有厅级干部20人、县处级干部200人、科级干部1000人、公务员和事业单位人员1万人，人均工资按3万计，每年财政约要支付工资3个亿，加上后勤、公务经费等，一年一个市本级财政支出至少要7个亿。照此推算，全国地级市每年财政要负担人员经费2000亿。这在高度重视保障和改善民生的今天，不失为一个惊人的数字。
2.行政效率受阻。孰不知，有一级政府的存在，就有一级各类机关和事业单位。人为地设计出一个中间层级，省县之间权力多一层运转，信息沟通自然稍缓，信息失真率也会提高。决策层和实施层多了一个行政距离，这与建设高效服务型政府和在信息网络高度发达及交通十分便利的今天已越来越不合时宜。
3.城乡差距拉大。市管县体制主要是农村为中心城市服务，县的行政和经济收入都受制于地级市，市里依靠行政权力，将财政收支压力层层分解到最基层；一些地级市由于先天发育不良，加上所辖县数量较多，存在“小马拉大车”现象，有的不仅不能有效地辐射并带动所辖县，反而出现截留资金、政策与项目，影响了县域经济发展，城乡差距越拉越大。这与城乡统筹发展也不相称。
省直管县的客观必然性
所谓“省直管县”，就是地方行政管理关系由“省—市—县”三级体制转变为“省—市、县”二级体制，有财政意义上和政府管理体制上两层含义，主要包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。目前，全国已有20个省在财政体制等方面试点。这在当前我国“三农”问题比较突出、城乡差距比较明显的背景下，省直管县便是大势所趋，人心所向。
1.中央态度愈加明确
2005年6月，温家宝总理在全国农村税费改革试点工作会议上就指出，要改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推进“省管县”的改革试点。党的十六届五中全会提出，要优化组织结构，减少行政层级，条件成熟的地区可以实行省直管县的财政体制。党的十七大提出“精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层级，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题”。国家“十一五”规划明确提出，理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。2008年《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》指出，继续推进省直接管理县（市）的财政体制改革，有条件的地方可以依法探索省直接管理县（市）的体制。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》强调，推进省直接管理县（市）的财政体制，优先将农业县纳入改革范围，有条件的地方可以依法探索省直接管理县（市）的体制。《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中有一个亮点，就是“鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制”。种种迹象表明，中央决策层不仅限于在原有体制上考虑行政改革问题，也更关注从行政架构上寻找改革的突破口，而且中央支持和鼓励省管县的态度越来越鲜明，要求越来越具体。
2.省管县的条件日趋成熟
目前我国经济发展、政治稳定，政府职能调整加快，基本具备了省直管县的改革条件。一是市场经济体制的建立与完善为省直管县提供了制度保障。市场经济打破了计划经济体制下的政府管理模式，资源配置由政府主导型转向市场主导型，政府大量的微观经济管理职能逐步转向宏观调控。这从根本上减轻了各级政府的工作量，尤其是中央政府和省级政府，这就为省直管县提供了可能。二是经济社会的发展，为省直管县提供了技术条件和基础条件。三是随着市场经济的发展，市指导县发展经济的可能性越来越小。四是行政层级过多，也不符合国际上的改革发展方向。从这一层级展开，较有力度，对于我国行政区划和行政体制改革都具有突破性的带动和示范作用。
3.有了试点地区的成功经验
自1992年至今，全国已有2/3省试行省管县财政或行政改革，浙江省最具典型意义。特别是从2002年起，浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁、重庆和海南等省市先后开始了“强县扩权”、“扩权强县”和“县市分治”改革，把地级市的经济管理权直接下放至一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局。这些试点地区都表现出了充分释放了县域经济的活力，赋予了县级财权、事权、人事权，权责更加一致；同时减少了地级市对县级财政的截流和对县级人事的干预，大量节省经费，还有利于中央的转移支付不经过地市级，直接转移到县级财政，避免财政流转过程中时常出现的流失、浪费现象。
稳妥推进“省直管县”改革
就全国而言，因我国幅员辽阔，各地经济实力、地域面积、人口数量、社会关系诸多方面迥然不同，情况十分复杂。因此，省直管县的改革要本着有利于科学发展社会主义现代化，有利于行政管理，有利于民族团结，有利于巩固国防的原则，稳中求进，不搞一刀切。
1.层面上分类推进。一是在已经形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区，如京津沪渝和广州、深圳、南京、武汉、青岛、大连等副省级市，可重点考虑加大“撤县建区”力度。为构建区域经济中心，较发达的地级市也可适当扩大管辖范围，改近郊县全部或部分为市辖区，或将几个近郊县部分区域划归市辖。二是在西部面积比较大又欠发达的地区，如青新藏蒙等省区，在区划未调整的情况下，仍保持目前区划格局，但可向县级下放部分权力，可以直管部分县。三是介于上述两种类型外的大部区域，应积极探索，先试先行。以经济发展、交通通讯、社会发育程度、干群积极性等为主要参数，选择不同类型的地方试点强县扩权改革，发挥示范作用，并加以巩固提高，以利由点促面。对交通、通讯比较发达，相当部分县（市）都通了高速和火车、县省距小、干群素质普遍较高的地方，可以在法律允许范围内全面实行省直管县，条件成熟的可实行从财政体制过渡到行政体制意义上的省直管县；而对交通、通讯稍逊一筹的县（市），可以创造条件，随后紧跟。
2.层次上分项推开。先财政省管县。财政省管县，即在收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政与市、县财政直接联系，进行相关业务往来。但必须坚持因地制宜、分类指导，科学规范、合理有序，积极稳妥、循序渐进，协调推进、共同发展的原则，强化省级调控功能，推动市县共同发展。再行政省管县。即市县分治，在财政、人事、行政审批、经济社会管理权上都由省与县直接交往，最终实现市不县，相互不再是上下级关系，各自都由省直管，但要重新定位市县功能，各自职能都要有增有减。如福建省县市人口、国土面积、GDP占全省的比例都在60%以上，强省之基在于强县，可见县一级的地位和作用日益突显。人事权上应创新选人用人机制，把突破口放在县委书记这个层面上，可选拔一批实际工作经验丰富、能力强的县委书记任副厅局级，有的可继续兼任县委书记。这对县域各项事业发展，对基层干部成长，对提高基层的执政能力，对县域的长治久安都有着重要的现实和战略意义。最后下放事权。在成功实行财政、行政（主要是人事）省管县后，进而在计划、项目审批等事权上再向县下放，除国家法律、法规有明确规定的以外，现行须由省辖市审批或管理的经济社会事项权，均由县自行审批、管理，报市备案即可，逐步实现“省管县”，并科学调整精简市级机构和人员。
3.层级上积极应对。省管县后，省政府更有精力加强宏观管理；市级政府要适时转型，下划权力，精简机构；县级更要强化推动县域经济社会发展的职责，完善责权一致的功能，要积极应对，把权力当责任，把信任当动力，把关心当激励，探索一条快速发展的新路子，建设一支较高素质的新队伍，创造一个有效管理的新机制，切实把党的十七大精神贯彻好落实好，把国务院支持海西建设意见实施好实现好。经过三五年努力，形成省与市县权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，省级政府规划、指导、协调、监管能力明显增强，市县发展活力明显增强，各级政府行政效能明显提高。
（作者单位：福建省政和县机构编制委员会办公室）
【参考文献】
①中华人民共和国宪法
②十七届二中全会关于深化行政管理体制改革的意见
③《中共中央、国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》
④2008年《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》
⑤国务院关于行政区划管理的规定
⑥中国行政区划网