江苏省机构编制委员会办公室主任 刘 方
党的十七大提出，“重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度”。党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》进一步明确，“健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力”。按照中央要求，在省委、省政府的领导下，江苏省委组织部、省编办、省审计厅三部门认真总结并借鉴省内外开展党政领导干部问责工作的成功经验，以省委办公厅、省政府办公厅名义印发了《江苏省党政领导干部“三责联审”办法（试行）》，在全省范围内实施党政领导干部选人用人责任审查、机构编制责任审核、任期经济责任审计“三责联审”工作。本文重点介绍以“三责联审”为载体开展机构编制问责工作的实践、初步成效，探讨未来需要研究和解决的问题。
以“三责联审”为依托，
全面推进机构编制问责工作
（一）同步联动，“三位一体”形成监督问责的合力
在“三责联审”过程中，组织、编办、审计三部门整体联动、整合资源，“三位一体”审查、审核、审计党政领导干部的用权责任。具体表现在三个方面：一是在监督主体上，组织、编办、审计三部门将各自的监督工作有机结合，并建立“三责联审”协调会议制度，协商联审工作计划及相关事宜。二是在监督内容上，把监督党政领导干部用人、用编、用财等核心权力有机结合，通过联审形成其履行职责情况的报告，客观公正全面地评价领导干部。三是在监督对象上，把监督党委（党组）一把手和行政一把手、监督一把手个人和监督领导班子集体有机结合，既明确区分个人责任和集体责任，又增强了监督的针对性。“三位一体”的监督问责格局，将过去有关职能部门各自为政、分散单干的“小而散”式监督整合成集中优势兵力、三合一的“组合拳”，减轻了基层负担，降低了监督成本，提高了监督效能和权威性。
（二）区分对象，合理界定机构编制责任
“三责联审”的对象主要分为两类，一类是市、县（市、区）、乡（镇）党委、政府正职，另一类是省、市、县（市、区）党政机关工作部门正职。党委、政府直属事业单位和人民团体主要负责人参照执行。原则上凡任期届满或因变动而离任的，在地区党委、政府同一职位任职满3年以上的，在党政机关工作部门同一职位任职满5年以上的，均要接受“三责联审”。根据机构编制管理的各项规定和江苏省情，主要从改革、管理、纪律和组织领导等四个方面来构建党政主要领导干部机构编制责任审核的基本框架。在此框架之下，针对党委、政府正职和党政机关工作部门正职不同的机构编制管理职责，合理界定各自责任。
就党委、政府正职而言，其一方面肩负着贯彻落实机构编制政策法规和重大决策的责任，另一方面又承担着组织领导本地区机构编制工作的责任，既有决策权又有执行权。因此，我们初步将其责任界定为以下四个方面：一是推进行政管理体制改革和机构改革情况，以及推进改革的创新举措。二是因地制宜，加强机构编制管理情况。包括机构编制总量管理、实名制管理、考核评估和责任追究、公开和报告等制度建设情况。三是机构编制纪律执行情况。包括是否存在擅自设立、撤销、合并行政机构或者变更规格、名称，擅自超职数、超规格配备领导成员，违反规定审批机构编制等违纪行为。四是组织领导机构编制工作情况。包括重视机构编制工作，定期研究重要问题，建立健全机构编制与相关部门协调配合制约机制，加强机构编制部门领导班子和队伍建设情况等。
相对于一级党委、政府正职而言，党政机关工作部门正职主要是贯彻落实相关机构编制政策法规和决策规定，其机构编制责任主要集中在执行环节上。因此，初步将其责任界定为以下四个方面：一是推进部门（行业）机构改革情况。包括组织实施部门“三定”规定，全面正确履行职责，部门（行业）管理体制改革和创新情况。二是部门机构编制管理情况。包括机关、所属事业单位机构编制管理和机构编制实名制管理情况。三是机构编制纪律执行情况。包括是否存在违规干预下级职能配置、机构设置或者编制、职数配备，擅自扩大或者缩小职责范围和权限，擅自设立（分设）、撤并机构以及提高机构规格，超职数配备内设机构或者下属机构领导干部，超过核定的编制使用工作人员等违纪行为。四是组织领导机构编制工作情况。
（三）规范程序和方法，务实推进机构编制责任审核工作
采用科学而务实的程序和方法，是确保机构编制责任审核工作在既定时限内掌握实情、抓住实质、取得实效的关键。在联审中，遵循“多渠道、全方位、客观公正”等基本原则设计四道工作程序，认真审核联审对象履行机构编制责任的有关情况。在准备阶段，主要是根据联审计划成立联审工作小组，研究制定实施方案；向联审对象及所任职地区或部门送达通知书，告知有关事项；进行审前公示；联审对象做好总结和自查工作；联审工作协调会议办公室征求纪检、监察、信访等机关部门意见。在动员阶段，组织、编办、审计部门联合召开“三责联审”进点会议，通报联审实施方案，发放调查问卷，开展民主测评。在实施阶段，运用不同形式和方法深入了解和掌握联审对象履行机构编制责任的情况。在总结反馈阶段，形成机构编制责任审核报告，书面反馈给联审对象及所任职地区或部门党委（党组）。
在审核方法上，根据不同联审对象，从地区或部门的实际出发，因人制宜、因地制宜、因事制宜，灵活采用“望”、“闻”、“问”、“切”四法全面、客观、公正地获取联审对象履行机构编制职责的相关信息。
1.“望”——查阅资料，用数据和事实说话。在联审过程中，认真查阅、核对联审对象所在单位有关机构编制工作的各类资料，比如有关机构编制议题的文件、会议纪要、记录，机构编制统计数据，实有人员花名册等，让鲜活的数据和客观事实说话，以理服人。
2.“闻”——听取汇报，让联审对象直陈己见。在准备阶段，联审对象按要求提交履行机构编制责任的自查报告，系统总结履责情况。联审工作小组不仅当面听取联审对象的有关汇报，还就汇报中的相关问题进行核实，或者提出疑问请联审对象予以解释和说明。通过汇报和问答的互动方式，让联审对象畅所欲言、直陈己见。
3.“问”——访谈座谈，突出重点兼顾全面。访谈、座谈是两种不同的获取联审对象履行机构编制责任情况的方法。采用访谈法，联审工作小组与联审对象所在地区或部门领导班子成员、所在地区有关部门负责人或所在部门中层干部进行个别交流沟通，详细、具体了解联审对象的履责情况。座谈会则是从面上出发，选择与联审对象履责相关的部门负责人，就联审对象履责情况进行沟通，拾遗补缺。在联审中，以访谈法为主，座谈会为辅；通过访谈重点突破，通过座谈多角度了解。这两种方法灵活搭配，既突出审核的重点与焦点，又兼顾广度与全面性。
4.“切”——民意测评，倾听基层和群众的声音。除了通报联审方案、动员部署及明确要求外，还就联审对象履行机构编制责任情况进行问卷调查。同时，视情况邀请基层或群众代表开展问卷调查。民主测评采用无记名方式，由联审工作小组进行，争取最大限度地收集民意、倾听民意、反映民意，客观公正地评价联审对象的履责情况。
（四）强化结果运用，发挥联审结果的综合效应
机构编制责任审核的生命力在于综合运用联审结果，形成“有权必有责、用权受监督、违法要追究”的格局。在联审实践中，特别注重发挥联审结果的作用，督促党政主要领导干部掌好权用好权，不断提高机构编制管理的整体效能。
1.作为整改提升的依据。针对联审中发现的问题或薄弱环节，联审对象及所任职地区或部门必须分析查找原因，制定整改方案，并在接到联审结果30日内将整改方案上报联审工作小组。组织、编制、审计等部门联合对整改方案的落实情况进行跟踪督查，对不认真整改或整改不到位的，给予有关责任人诫勉谈话或者通报批评。
2.作为工作实绩考核和干部选拔任用的依据。机构编制责任审核结果纳入了“三责联审”结果的综合运用体系中，除了上报党委、政府外，还将归入领导干部人事档案和廉政档案，作为工作实绩考核和干部选拔任用的重要依据。
3.作为机构编制调整的依据。把机构编制责任审核结果与日常机构编制管理有机结合起来，联审结果将作为编办在机构改革或日常管理中调整联审对象所任职地区或部门机构编制的参考依据，不断提高机构编制管理的动态性和科学性。
4.作为评优表彰奖励和实施责任追究的依据。在实际操作中，我们与纪检（监察）、司法机关和组织部门建立了互通机制，机构编制责任审核结果既是评优表彰奖励重要依据之一，又是纪检（监察）或司法机关追究机构编制违纪违法责任的重要依据。
机构编制问责工作初显成效
在各方支持配合与协同努力下，以党政领导干部“三责联审”为依托的机构编制责任审核工作虽然实施时间不长，但其作用与成效已初步显现。
（一）强化了党政主要领导干部的机构编制责任意识
“三责联审”的对象是党政正职，其在领导班子和机构编制管理工作中处于核心地位，行使重要权力，起着关键作用，负有全面责任。党政正职不仅是机构编制督查的重点所在，也是难点所在，更是群众关注的热点所在。机构编制问责把监督的重心直指党政正职，促使其真正担负起机构编制管理“第一责任人”的重任。这不仅有助于解决目前机构编制管理中存在的问题，而且督促党政领导干部在今后工作中始终绷紧机构编制这根弦。从江苏实践来看，以“三责联审”为依托实行机构编制问责，党政领导干部的机构编制基础地位意识、责任主体意识和法律法规意识明显增强，“编制就是法律”的观念成了党政领导干部的普遍共识，为全面提升机构编制管理水平营造了良好环境。
（二）促进了联审对象全面正确地履行机构编制管理职责
职责管理是机构编制管理的基础与核心。由于过去受各方因素的限制，职责履行情况一直是机构编制监督检查工作的薄弱环节。借助“三责联审”，把职责管理作为重要内容问责于党政主要领导干部，抓住了问题的关键，督促了各地各部门严格按照地方政府机构改革方案和部门“三定”规定全面正确地履行职责。从这个意义上说，机构编制问责对确保职能转变、职责调整、职责协调、职责履行等落实到位起到了四两拨千斤的作用。
（三）规范了机构编制管理行为
长期以来，由于少数党政“一把手”对机构编制工作认识不深、了解不够、研究不多，在政策把握和操作程序上存在一定问题，突出表现在机构编制审批、领导职数使用、政策法规执行上的随意性，这在很大程度上影响了机构编制管理的水平和质量。借助“三责联审”载体进行机构编制问责，把地区、部门机构编制管理的责任落实到具体的党政正职，不仅抓住了机构编制监管的核心问题与关键环节，形成了“倒逼机制”，而且推动机构编制管理向规范化、科学化、有序化方向迈出了重要步伐。
（四）增强了机构编制工作的合力与权威
实行机构编制问责，使机构编制部门从后台走到了前台，从被动走向了主动。更多的干部和群众通过“三责联审”这一重要平台和载体，了解了机构编制工作，熟悉了机构编制部门，自觉提高了机构编制意识。各级党政主要领导也逐步将机构编制工作融入到党委、政府的整体工作中去思考、去把握，机构编制工作的合力增强了，其服务于经济社会发展的作用得到了认可，机构编制部门的影响力和权威性明显提升。
需要研究和解决的问题
在省级行政区域内，全面推行以党政领导干部“三责联审”为依托的机构编制问责工作，尚无先例可循。在实际工作中，也遇到了一些问题，需要在今后的实践中认真研究并逐步解决。
（一）科学界定不同联审对象的责任问题
科学划分不同联审对象的机构编制责任既是审核的起点，也是审核的难点。在“三责联审”中，我们感觉到，现有法律、法规、政策对担任党政领导职务个人的机构编制责任界定不够明确。例如，地方党委书记、政府首长（编委主任）、编办主任等角色之间，应分别就本级、下级的哪些机构编制管理问题承担责任，党政领导干部个人的机构编制责任与地区或部门的集体责任如何区分，目前尚难以明确界定。
（二）责任追究问题
在问责的基础上实施责任追究，是“有权必有责、用权受监督、违法受追究”原则的基本要求。目前，虽然《条例》、《解释》和《暂行规定》梳理归类了机构编制违法违纪行为，并对责任追究的最终形式作了规定，但主要是针对一级政府、政府部门或事业单位等集体对象，对应当承担责任的党政领导干部个人的责任确认仍缺少明确的判断标准，在实践中不易操作。因此，如何把机构编制问责工作与《条例》、《解释》和《暂行规定》等法纪有机对接起来，尚需在实践中继续探索。
（三）机构编制责任审核与执行情况评估结合的问题
机构编制责任审核可在事中或事后发挥有效监督作用，机构编制执行情况评估则可全程兼顾，具有本源性意义。目前，在全面推行“三责联审”的同时，我们也在积极推动政府部门执行“三定”规定情况评估试点工作。从总体上看，这两项工作既有联系又有区别，相互交叉但各有侧重。下一步，如何把“三责联审”与评估试点工作有机整合起来，需要在实践中不断总结并逐步完善。
（四）机构编制督查队伍的能力建设问题
就选人用人责任审查和任期经济责任审计而言，组织、审计部门既有成熟的队伍、完备的制度，又有丰富的经验。相比之下，机构编制问责工作是从零开始，人手偏紧、制度缺失、经验不足等问题是当前机构编制部门开展问责工作面临的现实挑战。抓紧解决这些问题，特别是尽快提高机构编制督查队伍的能力建设，十分迫切。