上海市机构编制委员会办公室主任 王 瑜
中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》提出，要通过行政管理体制改革，实现政府向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。
推进承担行政职能事业单位改革，既是深化行政管理体制改革和事业单位分类改革的必然要求，又是推进依法行政、规范行政行为、完善体制机制的重要环节和内容。按照事业单位分类改革试点要求，我们以转变政府职能、理顺体制机制为出发点，对承担行政职能的事业单位进行了梳理分析，对推进改革工作可能碰到的问题进行了初步研究。现结合上海的工作实践，就承担行政职能事业单位改革谈几点浅见。
对承担行政职能事业单位的基本认识
当前，理论界对行政的理解有广义和狭义之分。广义的行政是指一切社会组织对其事务的组织与管理；狭义的行政仅指国家行政机关对公共事务的组织与管理。本文对事业单位承担的行政职能，主要是采纳行政法意义上的行政，即为狭义的行政。
（一）行政职能的内涵、外延和类型
从内涵上看，行政职能是指行政机关、事业单位和其他组织按照法律法规的规定，对社会公共事务进行组织、管理和服务的职责与权能；
从外延上看，行政职能既包括内部的行政管理，如行政决策、行政执行、行政监督等，又包括外部的行政执法，如行政检查、行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收等；
从类型上看，事业单位承担的行政职能有法律法规授权的，有法律、法规和规章委托的，也有行政机关自行委托的。
（二）事业单位承担行政职能的要素
按照中央编办函〔2008〕45号文明确的“承担行政职能的事业单位，即从事行政决策、行政执行、行政监督等行政管理工作，按照行政机构方式运行的事业单位”，以及《关于主要承担行政职能事业单位改革的指导意见》（征求意见稿）提出的“承担行政职能是指主要行使行政许可、行政处罚、行政强制、行政裁决等行政职权”，我们认为，承担行政职能事业单位有四个要素需予以把握：
一是主体要素，承担行政职能事业单位享有行政权，能以自己的名义实施行政管理活动，并能独立承担由此产生的法律责任；
二是职权要素，承担行政职能事业单位是对法定行政职权的具体运用，与行政职权无关的行为不是行政行为；
三是法律要素，承担行政职能事业单位的行政行为要能产生法律效果，对行政相对人的权利和义务发生影响；
四是行为要素，承担行政职能事业单位必须是按照行政机构方式运行和管理。
（三）承担行政职能事业单位的范围
根据事业单位分类改革对承担行政职能事业单位的认定规定，上海承担行政职能事业单位的范围大致可分为两部分：
大部分为授权性行政主体，即根据法律、法规的授权行使行政职权，包括执法和管理两个类别，执法类是指主要从事行政处罚、行政强制、行政检查等行政执法职能的事业单位；管理类是指主要从事行政许可、日常行政管理等行政管理职能的事业单位；
小部分为职权性行政主体，即根据法律、法规的规定，应当作为行政机构，其上级机构或同类机构也是行政机构，因受行政编制数额限制列为事业单位的机构。
上海开展行政执法事业单位改革的主要做法
2002年以来，上海根据《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）、《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发〔2002〕56号）等文件精神，从建立健全符合上海国际化特大型城市管理特点的行政执法体制出发，坚持边改革、边实践、边完善，探索推进了承担行政职能事业单位改革。
（一）试点先行，探索综合执法改革模式
结合不同领域的自身特点，采取不同的改革模式。在城市管理、文化市场等领域，分别组建了执法总队，相对集中行使相关部门的行政处罚权，实施跨部门综合执法；在城市交通、水务、农业等领域，整合归并执法事项，理顺专业执法队伍，实施系统内部综合执法。
（二）清理规范，明确行政执法主体地位
市政府法制办、市编办等部门对全市行政执法主体、执法事项、执法依据等进行了重新梳理，共确认行政执法主体1300家，许可、处罚、强制等执法事项4689项目，执行的法律、法规、规章3526件。经重新确定的行政执法主体，均在政府网站上公布执法事项、执法依据，接受社会监督。
（三）建章立制，健全行政执法监督机制
市政府法制办会同有关部门制定下发了《关于贯彻实施〈国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见〉的实施意见》、《行政执法过错责任追究办法》等文件，对行政执法过错责任的追究等提出了明确的要求和程序，进一步完善了行政执法监督机制。
（四）优化结构，提升执法队伍整体素质
针对承担行政职能事业单位进人条件标准不一、人员素质参差不齐、总体素质偏低等情况，制定试行了《行政执法类事业单位工作人员参照公务员制度管理实施办法》，结合公务员登记和事业单位清理工作，对执法队伍的聘用、借用人员进行了清退，对工勤辅助人员实施了分流。对参照公务员法管理的执法事业机构，进行人员考核和考试过渡。
经过几年的改革探索，上海承担行政执法事业单位的职能定位比较清晰、执法行为逐步规范、人员结构更加优化，为承担行政职能的机构分类工作奠定了较好基础。
承担行政职能事业单位的分类情况
按照事业单位分类改革试点要求，我们对承担行政职能事业单位的分类主要采取了以下几项措施：
一是拟定机构分类标准，为使分类有据可依，我们根据中央编办函〔2008〕45号文有关精神，从承担行政职能事业单位具有行政主体地位、有法律法规授权或法定委托、按行政机构方式运行等三个核心要素出发，对这类单位的主要特征予以进一步明确；
二是梳理执法依据职能，会同市政府法制办，按照依法行政要求和机构分类标准，对承担行政职能事业单位的执法职能、执法类别、执法事项、执法依据等进行梳理，尤其是对法律、法规授权承担行政职能的事业单位进行了重新确认，对委托承担行政职能的事业单位进行了梳理研究；
三是制定机构分类目录，为使分类平衡统一，防止操作中将职责任务基本相同的单位划入不同类别，造成今后改革措施的不一致，将承担行政职能事业单位细分为行政执法、行政管理和其他等三种类型，并进一步列举了机构名录；
四是甄别确认机构类别，会同市人大法工委、市政府法制办，在对事业单位承担行政职能所依据的法律法规条款逐一查证的基础上，进行了甄别和确认。对兼有公益服务等其他职能的混合型事业单位，按照“就低不就高”的原则，在职能调整的基础上再予以确定机构类别。
推进承担行政职能事业单位改革的几点思考
由于承担行政职能事业单位改革工作是一项涉及体制、法制、机制的综合性改革，目前尚处于研究和探索过程中，因此，对试点工作所面临的问题，需予以统筹考虑并妥善处理。
（一）关于经济社会发展的压力问题
随着经济社会不断发展，政府将会减少对微观经济领域的直接干预，经济调节领域的行政管理和执法任务将会逐年减少。但由于目前市场经济体制尚不完善，制度不够健全，诚信体系缺失，公共服务滞后，需要政府加强市场监管、社会管理和公共服务职能，势必造成这些领域的行政管理和执法任务不断加重。根据事业单位分类改革要求，现有承担行政职能的事业单位逐步转为行政机构或职能划归行政机构，涉及的机构编制不得突破行政机构编制限额，今后也不得再批准设立，如何处理好“两个不得突破”的改革要求与经济社会发展的迫切需求之间的关系，需要进行前瞻研究。
（二）关于法律法规的执行问题
《行政处罚法》不仅在第17条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚，而且在第18条、19条规定，行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以委托依法成立的管理公共事务的事业组织实施行政处罚。因此，在分类改革的同时，需要同步梳理、调整、完善有关法律法规的规定，从而协调处理好事业单位分类改革与法律法规组织实施之间的关系。此外，根据上述法律法规规定，目前仍存在一些委托承担行政处罚的事业单位，这些单位如何分类和改革仍需进一步研究和明确。
（三）关于单位认定的标准问题
由于以前对承担行政职能的事业单位未从法律、法规等制度层面上做出统一规定，因此，各地方、各行业承担行政职能事业单位情况做法各不相同。从程序上看，有通过法律、行政法规立法的，有通过地方人大立法的，也有机关自行委托的；从职能上看，有经过法律法规授权的，也有接受委托的；从机构设置上看，有单独设置的，也有合署办公或增挂牌子的；从人员管理上看，有已经参照公务员法管理的，也有仍然作为事业单位的。对于这些事业单位，需要进一步制定和细化全国统一的认定标准。
（四）关于各项改革政策的衔接问题
承担行政职能事业单位改革是一项综合性、系统性很强的工作，需要政策配套、协调推进。目前，在养老保险政策方面，国务院下发的事业单位养老保险改革试点文件对于承担行政职能事业单位“转行政”之前已退休人员的养老保险享受什么政策也尚未涉及；在人员安置政策方面，各地在事业单位改革过程中，探索了不同的人员安置办法，今后人员安置办法是否要作面上统一，是否要实行“老人老办法、新人新办法”等，均需面上做统一研究和平衡。
推进承担行政职能事业单位改革的意见建议
为切实推进承担行政职能事业单位改革，结合前几年上海市事业单位改革探索和实践，我们建议：
一是坚持统筹规划。建议中央有关部门在听取地方意见的基础上，研究出台统一的指导性意见，明确改革思路、改革方向、改革措施、改革步骤等各项内容，同时及时制定相应的配套政策，对职能梳理整合、机构归并重组、行政主体确认、法律法规修订、经费性质调整等提出具体办法，便于地方在中央有关部门的指导和帮助下，统筹推进承担行政职能事业单位改革。
二是加强指导协调。实践经验表明，采取自上而下的改革方式，改革政策会比较有力，改革措施会比较到位。由于各地承担行政职能事业单位的情况不一、各有特点，对改革方式的理解和改革力度的把握也难免存在差异，因此，改革工作需要在中央有关部门的大力指导和帮助下，及时解决问题，协调各方关系，从而既可以防止改革工作出现偏差，又可以有效防止相关部门变相干预地方改革工作。
三是确保稳妥有序。事业单位的特点是政策体系健全、行政特征明显、类别众多复杂、专技人员集中，推进承担行政职能事业单位改革势必涉及人员身份的转换、利益关系的调整、机构编制的精简等方方面面问题，加上当前促进经济发展、维护社会稳定的压力较大，因此，改革工作要妥善考虑人员安置政策，坚持以人为本，切实维护职工权益，并按照“成熟一个、推进一个”的原则，积极稳妥、分步有序地予以推进。