刘 光 大
【内容题要】日本地方分权改革对我国理顺纵向政府间职责关系、推动科学发展有重要启示：只有推进政府职能转变的“双转移”（“上对下转移”，上级政府对下级政府放权；“内对外转移”，政府对市场和社会简政），并推进各级政府间职责关系法治化，才能全面转变政府职能，有效提高地方政府推动科学发展的内在动力和政策执行力，激发市县经济社会发展活力，实现科学发展。
地方各级政府间职责关系决定各级政府，尤其是基层政府推动区域经济社会发展的内在动力、政策执行力和发展活力。通过对日本行政改革的学习考察，结合平时对日本行政体制改革的研究，笔者认为，可以充分借鉴日本在各级政府间权责划分方面的经验，深化行政体制改革，实现各级权责关系的法治化，推动科学发展，在成功实现经济体制改革“软着陆”后，进而实现对国家的统一、稳定和长治久安更具有深远意义的政府间职责关系制度改革“软着陆”。
一、日本地方分权改革的主要做法
日本与我国同属单一制国家，但建制层次更少，实行中央、都道府县、市町村三级政府体系，都道府县和市町村均实行自治。都道府县相当于我国的省级与地级建制的并合层，市町村相当于县级与镇级的并合层。都道府县共47个，其中东京称“都”，北海道称“道”，大阪和京都称“府”，其余43个称“县”。其中市町村是基层地方政府自治单位，曾多次进行合并，目前全国共有3100多个。
日本一向注重地方自治和依法界定各级政府间权责。早在明治中期，日本就开始实行地方自治制度，虽然直至二战结束前该制度都没有法律保障，但却为战后地方自治法的制定奠定了基础。二战后，受欧美影响，日本将地方自治作为民主主义社会的基础，并将其纳入国家统治结构中，逐步在立宪基础上推进地方分权改革，建立了较为系统完整的地方分权自治体系。该国地方分权改革可概括为三个阶段，一是法制奠基和逐步发展阶段。1946年9月，日本政府参照美国模式，起草地方自治法案。1947年该国发布《日本国宪法》和《地方分权自治法》，一并于5月3日起正式施行。该国宪法设定了地方自治的专门章节，规定了地方自治的基本原则，赋予地方立法自治权、行政自治权等广泛的自治权限。如明确地方政府的长官、议会议员以及法律规定的其他官员，由地方居民直接选举产生；废除地方的国家警察，调整由市町村管辖；引入罢免请求、条例制定改废请求、监查请求等居民直接请求的各项制度；对国家有关地方的立法权力进行限制。《地方分权自治法》对都道府县和市町村的自治权限作了更具体的规定。此后，地方自治法经过数十次修改，总的基调是扩大地方自治权，为日本战后复兴和经济高速增长提供了动力、活力之源及持久的法律保障。二是深化改革和全面放权阶段。日本战后的改革虽比战前大幅度分权，也取得重大成果，但改革具有不彻底性，如对地方的授权方式较为概括，在实际运行中，中央政府仍有把地方政府作为其派出机关的明显倾向。地方政府承担了大量的上级机关委任事务（中央政府各省厅委托地方政府办理的事务，机关委任事务被认为是日本中央集权型行政体系的核心构造）而非自治事务，央地关系实质上仍是行政隶属关系。此外，中央还掌握财政大权，地方政府征收的地方税不到其财政开支的40%，增强了地方对中央的财政依赖，自治权难以落实到位，也在客观上助长了地方政府争取财政转移支付过程中的腐败行为。在此背景下，日本国会于1995年通过《地方分权推进法》，同年7月实施；1998年5月，日本内阁制定了“第一次地方分权基本计划”；1999年3月，内阁设置了地方分权推进委员会，随之该委员会制定了《地方分权计划》，根据该计划，1999年7月，日本国会通过《有关推动地方分权相关法律建设的法律》，即《地方分权一览法》，明确央地权责分工，全面废除机关委任事务，重新划分地方自治事项，将地方政府事务划分为“自治事务”（地方政府原有行政事务和原机关委任事务中被划归地方政府的事务）和“法定委托事务”（法律或政令规定的由中央政府承担但实际委托地方政府执行的事务）；重新审视对地方政府的行政干预，压缩中央派驻地方机构规模；对地方交付税和国库补助金制度进行改革，扩大地方财税权，强化地方财政独立性，废除中央政府限制地方发行公债的许可制度，从2005年4月起，地方债的发行由原审批制改为协议制；在总理府成立国家地方纠纷处理委员会，独立、公平审查央地间权限方面的矛盾纠纷。同时，以地方政府为当事人的诉讼，都必须服从司法机关的判决。该法以实现“地方能决定的事务由地方自行决定”为改革目标，规范了国家干预的基本原则、基本类型、程序及争讼处理流程，扩大了地方政府自我决定和自我负责的领域，国家与地方关系由上下、主从关系向对等、互助关系转变，标志着中央与地方的“对等合作法律关系”的正式确立。三是最新发展和提升完善阶段。近年来，日本的国内、国际行政环境发生深刻变化，如少子老龄化问题进一步加剧、地方财政紧张、分权型社会形态的形成、内需不振、全球化和国际金融危机的影响等，都给日本行政管理带来巨大挑战。于是日本开始着手制定新时期改革规划，进一步深化改革。改革延续了过去的放权思路，并有了新的发展。主调是扩大地方自治权的范围、增强放权的力度、提升放权层次，力图对过去地方分权改革措施拾遗补缺，进一步提高完善。主要内容为：采取有力措施继续扩大地方政府自主权；有计划有步骤推行综合性地方主权改革，制定《地方主权战略大纲》，并计划于2012年制定《地方主权推进大纲》；遵循平等合作伙伴关系原则，中央尊重地方的自主决策，上下联动；设置高层次改革议事协调机制，建立以总理大臣任主席的地方主权战略会议，开设国家与地方协议平台；废除国家派驻机构，将原来中央派驻9个专区的派驻机构划归地方管理；推行财权与事权匹配为原则的财税体制改革，将部分税种的征收权划归地方政府，提高地方财力；转变政府职能，将政策制定职能作为政府中心工作，政策执行职能尽可能政社合作履行或委托社会组织承担，相应建设更小的政府；行政理念由“行政管理”向“行政经营”转变，其核心内容是在目标上指向居民福利和满意度的最大化，树立客户服务意识和效率结果导向，合作参与互动治理格局，建立精简高效的组织架构，科学配置行政资源，全面实行信息公开。
二、日本地方分权改革的基本特点
日本历次地方分权改革，激发了地方改革发展活力，减轻了中央政府负担，增强了地方政府在经济社会发展中的责任，为其经济社会高速发展和各地区协调均衡发展提供了行政体制机制保障。归纳起来，日本各级政府间权责划分有以下特点：
（一）通过宪法和法律界定各级政府职责。日本中央与地方及地方各级职责关系已实行法治化。首先是职责法定，由中央以通用法律的形式列举中央与地方职责，如《日本国宪法》规定了中央与地方的理顺职责关系原则和地方政府行使职责的大致范围，然后通过《地方自治法》、《地方分权一览法》等专门法加以细化。二是依法仲裁，上下级政府关系由等级制的行政隶属关系演变为相对平等的法律关系，相互间纠纷由高层次、独立的第三方委员会或司法机关裁定。
（二）地方政府享有很大的地方自治权。从世界范围看，经济发达国家，不管是联邦制国家还是单一制国家，地方政府都具有高度自治的特征。尤其是上世纪70年代以来，一些地方政府已高度自治的国家又开展了一场大规模的权力下放运动。战后的日本也掀起地方分权运动，尤其是新公共管理运动，对该国有重大影响，其主调也是大规模下放政府职责（含政府向市场和社会领域的外部放权，上级向下级政府的内部放权），开始从上级政府直接掌握和行使行政权力模式向重视产出和结果、重视监督和评估模式的根本转变。
（三）各级政府职责都受到严格的限制。日本是法治国家，政府的总体特征表现为有限政府，推行宪政。一方面，从政府与外部的经济和社会领域权力结构看，政府职能有限，受到宪法和法律的严格限制；从内部权力结构看，横向上把权力分为相互独立的几块，立法、行政和司法机关之间相互监督制约，纵向上地方政府权力与中央政府权力在法律面前各负其责，互相制约，从而使各个权力主体相互约束，防止彼此权力越位、错位和缺位。同时，政府履行职责也受到独立性很强的新闻媒体、社会舆论的有力监督。自然人、法人及社会组织的权利受到政府侵害时，可向法院提起诉讼。
（四）各级政府职责争议解决和调整机制的程序化和制度化。各级政府在履行职责过程中出现争议需要解决时，一般是有规范化、程序化和制度化的正式机制。在日本，以地方政府为当事人的诉讼，必须服从司法机关的判决。此外，根据修订后的《地方自治法》，在总理府（现内阁府）设立一个新的机构——中央与地方争讼处理委员会，作为准司法机构协调处理中央与地方职责争议，作为司法诉讼渠道的补充。
（五）强调分权协作和权力运行机制的灵活性。目前，日本各级政府间职责结构出现既清晰界分，又在某些共享权领域相互渗透、优势互补的特征，呈现既各负其责又相互合作、相互发展和相互协调的特征，并通过建立一些权力合作协调机制，使各级政府权力运作具有更强的灵活性和适应性。
（六）坚持渐进放权的改革策略。日本的地方分权改革不是一步到位的，而是随着经济社会的发展变化、法治意识和水平的提高，先提出面临问题，明确改革方向，进而制定改革规划，然后进行立法，起草具体行动方案，有目标、有规划、有步骤的分步推进和实施，这使该国的分权改革得以稳定有序进行。
三、主要启示
日本与我国同属儒家文化圈，有着共同的文化背景和一衣带水的深厚历史渊源，其作为单一制国家，从中央高度集权转型为地方享有高度自治权、上下级由行政隶属关系转型为平等合作法律关系的改革演变过程，对我国深化行政体制改革，转变政府职能，理顺政府间职责关系，解决面临的现实问题，推动科学发展有以下重要启示：
（一）理顺职责关系要紧紧围绕推动科学发展大局，着眼解决深层次的行政体制机制问题。日本不管是解决政治矛盾，还是解决经济和社会问题，都重视通过政府间职责划分、扩大地方政府自治权、激发地方政府积极性，相应使地方政府分担更多责任等改革的办法，去解决经济、社会领域自身难以平衡和解决的问题，而不是自身“包打天下”。科学发展问题表面上是经济问题，实质上是行政问题。如区域、城乡发展不均衡问题，深层次原因就是体制机制不合理，尤其是行政体制机制不合理。要实现科学发展，不仅要着眼于深化经济体制改革，还要把改革延伸到更深层次，即着眼于上下级政府之间职责关系理顺和行政资源配置上。只有通过行政体制机制改革，科学调整上下级政府间职责权限和行政资源配置，才能增强目前偏弱的基层政府社会管理和公共服务能力，提高落实中央和省要求推动科学发展的政策执行力。计划体制下，市场和社会是弱市场、弱社会，因此经济难振兴、社会没活力；市场经济体制下，要强调转变“老爸”型政府角色，让市场和社会成长和自立起来，分担更多的经济和社会责任，建设小政府、大市场和大社会。同样，目前上下级政府关系也与计划经济体制下政府与市场、社会的关系类似，上级政府扮演“老爸”角色，老是对下级难放心，总是为其拿主意，因此下级政府难以“长大成人”，推动地方发展缺少应有的权限、资源和能力，而有限的权限和资源也限制了对人才的引进和使用，已成为加快地方发展、推动全局科学发展的深层次体制机制障碍。因此，要坚决持久地推进行政体制改革，尤其要将扩大地方政府权限、增强资源配置、理顺层级间职责关系提到重要改革日程。
（二）理顺职责关系要注重立法改革，在现有法律框架内考虑问题与推进法律体系的修改完善相结合。日本注重通过宪法和法律文件界定各级政府职责，并将司法裁定作为解决职责争议的最后救济渠道。且每次改革必考虑立法，为扩大地方自治权提供法律支撑。我国合理划分地方各级政府职责，既要考虑法律文件的稳定性，积极在现行法律框架内寻找改革空间，又要看到当年的立法形势与当前立法形势的巨大反差。从近期看，要从宪法和法律法规的权威性和稳定性考虑，合理划分地方各级政府职责应在现有宪政框架内积极寻找改进空间。从远期看，加强对滞后于实践发展的宪法和法律法规的有关条文进行深入研究，并在条件成熟时及时加以修改和完善，甚至进行具有前瞻性的立法建构，为扩大地方政府权限、推动科学发展提供法制保障。
（三）理顺职责关系要在加大简政放权力度的前提下推行系统的法治分权。我国理顺政府间职责关系史上的一个重要特征是，上级政府沿着“层层下放”的思路向下级政府进行行政放权，起到了积极作用。但现在看来，放权思路带有明显的局限性，其本质上是一种政策分权模式，是在计划体制下长期形成的职权划分方面的观念模式，具有划分依据的不规范性、划分主体的同体性、划分标准的主观随意性、划分内容的单项性、涉及领域的局部性、划分策略的战术性、划分方式的简单性等局限，很易造成职权不清、“一放就乱”、“一收就死”等弊端。因此，要科学、合理划分各级政府职责，首先要解放思想，突破职权划分的旧的观念模式，由主要或实际依据政策分权向实际依据法律制度分权的法治性、制度性、系统性的分权模式转换，把放权的思路转变到放权与分权并重的思路上来，将合理系统分权定责与职责关系的法定化结合起来，从被动单兵突进式“行政放权模式”向主动系统规范式“法治分权模式”转变。
（四）理顺职责关系要通过转变职能奠定理顺职责关系的基础。考察日本的经验，其处理地方政府间职责关系，一般要进行两次分权，第一次是政府与市场和社会的分权，第二次是地方政府内部的分权，第一次分权是第二次分权的基础，只有在政府与市场和社会分权的基础上，才能明晰政府间的分权。我们可充分借鉴经验，理顺政府职责关系要纵向与横向统筹考虑。在各级政府理顺职责关系过程中，要重视把横向的职责结构调整与纵向的职责结构调整结合起来，将推进“横向政府职能转变”作为推进“纵向政府职能转变”的基础。为了解决纵向职责结构不合理问题，首先解决横向权力结构不合理问题，明确政企、政事、政社之间的权力边界。在横向政府职能转变上，具体可采取“减”、“转”、“降”、“扩”、“增”五字方针。即减审批许可事项，减审批程序，减审批时限，减机构冗员，减直接投资，减文件会议，减预算外开支，进一步给政府职责减肥瘦身，从重审批到重监管和服务；转移更多政府职责给社会自律组织和市场中介组织承担，同时加大对市场中介组织、非营利组织等社会组织的培育、规范和管理监督力度，增强其承接政府转变的职能的能力；调整优化一级政府内部各部门间的职责结构，对职能实行“同类项”合并，解决职责交叉扯皮问题；降低市场准入门槛，减少企业商务成本，鼓励和刺激能促进产业结构优化升级的行业快速发展；切实扩大公众对政府管理的参与渠道，通过政务网站、虚拟电子会议平台等形式，形成公众广泛参与、政府与社会双向互动的新型合作治理关系；增强社会监督，广泛调动社会各界和新闻媒体的外部监督力量，健全监督程序，强化对政府具体和抽象行政行为的监督，使政府在法定的职责框架内规范、透明、廉洁、高效运行。
（五）理顺职责关系要以给老百姓提供便捷高效的服务为准绳。日本的经验表明，理顺职责关系要以满足老百姓的需要为目标，根据经济社会发展需要，有计划落实和不断扩大地方政府的地方自主权，增强直接面对市场和社会的基层政府的公共服务能力和水平。我国在改革中，可参照政府与市场关系处理的原则，能由基层政府提供的服务和承担的行政许可事项，尽可能划给基层政府办理；能由一级政府办理的事项，不由两级政府办理。上级政府主要承担绩效监督、跨领域规划管理和执法协调、区域经济合作与调控等事项，由直接掌握和行使行政权力模式向重视产出和结果、重视监督和评估模式的根本转变。通过调整，使不同层级政府的职责各有侧重，自上而下呈现出从宏观到微观的差异性梯次。越往上，政治性职能和宏观调控职能越多；越往下，政治性职能越少，具体社会管理和公共服务的提供职能越多，市县镇级政府应更多地配备社会管理和公共服务职能，以便就近、快捷地为辖区居民提供服务，满足人民群众的日常生活需要；而省级政府则应更多地发挥承上启下的作用，赋予规划、指导、协调地区发展职能等。具体应综合考虑受益范围、行动范围、事务繁简等对政府职责进行划分。
（六）理顺职责关系要突出“财力与事权”相匹配。有人提出要实行“财权与事权相匹配”，一级政府负责多大的管理事务，就应有多大的财力保障。“财权”二字有多种含义。如果把“财权”理解成“财政支出能力”，强调“事权与财权相匹配”的命题是成立的，如果把“财权”理解成“组织财政税收的权力”，一级政府负责多大的管理事务，就要有多大的税收权力，那么这个命题是不成立的。落后地区财政税收很少，但政府不可能停止运作，只能通过转移支付来保障。而发达地区财政收入很高，但政府也不能随意花钱。在发达国家中央与地方的事权划分实践中，收入上一般是中央财政占大头，而支出上则是地方政府占大头。如日本，作为基层自治政府的市町村，自有财力只占25%，75%的资金是由中央通过转移支付提供的。可见，使用“事权与财力相匹配”的提法较为准确，以免引起误解。在日本我们也了解到，该国地方政府也存在一定程度的财力与事权不匹配问题，因此在历次地方主权改革中，经历了一个从扩大对地方的财政转移支付，到将财税权交给地方直接行使并要求其承担相应责任的过程。我们的改革也可按推进基本公共服务均等化的方向，配套深化财税体制改革，按照权责一致的原则，采用制度化的手段扩大地方财力或财税权，合理调配各级政府的财政收入比重，完善分税制和财政转移支付制度，推进财政管理信息化建设，使财力与事权相匹配，加快与各级政府职责关系调整相匹配的财力调整。当前要尽快对各级政府财政分配关系予以重新界定，按省管县的方向推进财税体制改革。
（七）理顺职责关系要进一步深化政府机构改革。日本经验表明，理顺职责关系是一项系统工程，不在重新划分各级职责的同时相应优化横向职责配置和机构设置，交叉扯皮内耗问题就不能从根本上加以解决，旧体制就容易复归。因此我国要在科学合理配置纵向政府间职责的基础上，按照精简、统一、效能的原则和确保政府全面履行职能的要求，相应调整和优化政府机构设置，对各级政府中职能相同、相近和交叉的部门实行“同类项合并”，同时根据各级政府职责调整情况，相应精简机构人员，将原来承担已下放、取消或转移职责的机构和人员转型充实到迫切需要加强的部门或执行机构，从而优化政府组织和人员的纵横结构。大部制改革的核心要求部门决策职能要宽，执行职能要窄或外移，相应缩小机构和人员规模，同时按照重心下移、关口前移的原则，把切去的力量转移到一线执法机构或基层执行机构，大幅度增强一线执法机构和基层执行机构的力量。当前工作重点是全面推广顺德改革经验，深化以大部门体制改革为重点的县级行政管理体制改革，加快政府职能转变，探索建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的机制。同时，按照“扩权增财、权责一致、重心下移、减少层次”的原则，积极推进富县强镇和简政强镇事权改革。为增强大部门体制改革的方向性、战略性和前瞻性，应及时谋划中长期行政管理体制改革工作，适时制定深化行政管理体制和机构改革规划纲要。进一步强化改革配套，积极推进社会管理体制改革，继续在广州、珠海等市推进社会管理体制改革先行先试，适时研究制定推进全省社会管理体制改革的指导意见；健全基层公共服务体系，完善综合性服务中心，打造贴身服务型政府；积极推进事业单位分类改革，坚持优化配置公益事业资源和加快社会事业发展的改革方向，创新事业单位管理体制机制，配套推进事业单位养老保险制度、收入分配制度等改革；加快推进人事制度改革，重点深化县镇干部人事制度改革，提高基层政府对人才的吸引力，激发干部工作积极性；进一步创新和规范公务员和机关聘用人员制度；推进经济发达镇行政管理体制改革试点，将行政区划调整、规格建制调整与行政体制改革有机结合起来，在有条件的地方进行并镇并市（区）扁平化改革，在并镇设市（区）的同时，不再下设镇（街）这一层次等。
（八）理顺职责关系要创新有关部门纵向管理体制。要把理顺有关部门管理体制、强化地方政府市场监管的统一性、减少执法层次和多头执法、实现执法重心下移、改革省以下垂直管理体制、完善市县政府功能作为理顺地方各级政府间关系的一项重要工作。当前可重点考虑以下事项的改革：理顺工商、税务、质量监督、食品药品、文化、国土、农口、人力资源和社会保障、工业和信息化、卫生、水务、环保等系统监管体制，扩大地方政府的市场监管权限，同时建立严格的行政问责制度；减少多层执法，逐步精简中央和省级政府的市场执法队伍，将公安、商品价格和收费、药品医疗器械、文化出版、环境保护、安全生产、食品药品安全、渔政渔港监管等方面的执法权，尽量按属地原则由市县政府具体承担，推进执法力量下沉，减少多层重复执法；加快推进市县级综合行政执法；中央和省建立健全纵向监督机构和绩效评估机构，同时强化一级政府的横向监督，使“看得见的有权管，有权管的看得见”，实现责权统一。
（九）理顺职责关系要注意健全政府间职责运行合作协调机制。日本经验和我国实践表明，各级政府除部分专有权外，还有大量的共享权需合作行使。日本的经验是，在扩大地方自治权时，注重实现各级政府职责争议解决和调整机制的规范化、程序化和制度化。因此，理顺职责关系不是将全部职责截然分开，而是要在区分专有权和共享权的基础上建立制度化的合作协调机制。我国在理顺政府间职责时，随着各级政府依法行政观念和意识的不断提高，在共享权的共同行使过程中，政府间职责争议可能会增多，可考虑适时建立各级政府间的职责协调机制。一是建立上下级政府共同参与的理顺职责关系的民主决策参与机制。如建立省、市、县政府重大决策联席会议制度、秘书长联席会议制度、各级政府部门间重大决策联席会议制度，会议可吸纳各级政府或部门一定比例人员参加，定期或不定期召开，协商涉及纵向各级政府间职责划分的重大决策问题。二是建立专家学者和协会性组织参与决策的社会性磋商机制。要充分发挥专家学者的作用，建立决策论证会制度和咨询制度。要发挥地方政府间的协会性组织（如现有的“市长协会”、“开发区协会”等）的作用，使责权划分更加合理和客观公正。
（十）理顺职责关系要切实推进权力监督体制改革。权力监督体制改革是实现纵向职责划分与横向职责关系调整相平衡的基本途径，是保证基层政府在事权和财力扩展增强后不会“一放就乱”的根本举措。党的十七大报告指出，要深化政治体制改革，完善制约和监督机制，坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。深化政治体制改革，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力监督和运行机制，就要规范各级党委、政府、人大、政协、纪委、法院、检察院等各权力主体之间，党的领导权与国家立法权、司法权、行政权及其他权力之间的关系，完善政权组织体系和权力分配体系，完善权力运行机制和权力监督制约机制。可重点在以下几个领域进行探索：创新国家权力机关监督体制，建立完善重大决策事项和重大项目报人大审议制度，试行立法专员制度，建立健全预算机构，建立健全镇（街道）人大工作委员会；深入推进立法体制改革，革除“部门立法”弊端，实行立法公开制度，完善立法听政制度，建立第三方起草和专家论证制度，建立和健全法规备案审查制度；深化司法体制改革，改革和完善司法执行体制，加快司法信息公开，明确国家权力机关对司法活动的监督操作规程；推行人大代表、政协委员接访巡访制度，完善法律援助机制，加强公民法治教育，加强公民的责任意识和法律意识；强化社会监督，重点要抓好建立健全和完善群众举报的体系和网络，完善公民参与和监督机制；加快地方性新闻立法，理顺媒体监督与法律监督、党的监督、行政监督之间的分工合作关系，引导媒体监督发挥更大作用。
（十一）理顺职责关系要以建立法治化的职责关系体系为重点。一是全面清理相关的法规、规章和政策等规定。对各级政府现有职责进行梳理，分类对待。对凡法规规章规定明确、合理的，可继续执行；凡法规规章规定不清晰、不具体的，应予具体区分，明确各级政府间的职责界限；凡法规规章规定不合理的，应予取消，或按新形势、新要求修订法规规章。对依据政策性文件划分政府职责的，进行严格审查，凡属合理的，可考虑上升为法规规章予以规范；不合理的，一律取消。对那些没有法规、规章、政策规定，基本上属于自发形成或按习惯而为的不规范做法，原则上应予取消。二是加强政府理顺职责关系的立法工作。各阶段的理顺职责关系比较成熟的内容，可以通过行政法规或国务院决定等形式固定下来，将各级政府理顺职责关系的改革成果制度化，作为解释各级政府职责争议的法制依据，建立政府间纵向关系运行的必要的法治基础。从我国目前情况看，在全国性的法律法规修改和制定前，可先结合本省实际和形势发展的需要，推动各级政府向市场和社会放权，向下级政府放权。在此基础上，挑选若干情况相对单纯的部门，全面梳理这些部门的政策性文件，明晰和规范这些部门在具体业务方面的事权划分，形成规范性文件，并逐步扩展到全部部门。清理完成后，先通过政府规章的形式固定下来。条件进一步成熟后，可考虑在政府规章的基础上出台更具稳定性的地方性法规。
（十二）理顺职责关系不能一蹴而就，可先行推进政府间职责关系法制化试点。日本在推进地方自治权的改革中，往往先提出改革计划和战略大纲，制定3-5年规划，然后制定相关推进性法律法规，并加以细化和实施。各级政府权责划分涉及政治体制改革、行政区划调整、管理体制创新、机构人员整合等，其问题成因较多，历史因素、制度因素、人文因素、地域因素等复杂交织，理顺难度很大，是一项任务异常庞杂的系统工程，只有在解放思想，创新理念，稳步推进优化各类改革配套措施的基础上，才能取得切实成效。因此，理顺地方政府职责关系不能一蹴而就，要坚持循序渐进的原则稳步推进。要本着尊重历史、正视现实、展望未来的实事求是精神，坚持循序渐进的改革方略，以战略的思维，由点到面、由表及里、由浅入深，分远近、别易难、有步骤地加以理顺。我国在具体改革中，可选择有地方性法规和规章制定权的副省级市、经济特区先行先试，推进市县镇三级政府间职责关系法制化试点，边推进边完善，条件成熟时再逐级上溯，逐步构建科学合理、充满活力、适应市场经济体制需要和法治国家建设要求的地方政府间职责体系。
（作者单位：广东省机构编制委员会办公室）