罗 峰
【内容摘要】明确政府职能的价值定位是有效推进其职能转变的前提条件。在现代社会，作为工具性的政府要建立在合目的性的基础上，政府是产生于社会并服务于社会的组织体，并且，政治越发展，政府就越能增进与实现公共利益，因而，公共性是现代政府的价值定位，也是政府职能转变应坚守的底线。政府置身于一定的生态环境中，在转型的中国，政治圈、经济圈、社会圈和文化圈的变动是政府职能转变的内在动因；由于全能政府的惯性、职责同构的弊端、市场质量的影响、社会发育的迟缓以及现实利益的阻隔等方面的原因，政府职能的转变不可能一蹴而就，因而，在推进的过程中应坚持渐进性原则。
“转变政府职能”现在几乎成为一句耳熟能详的话语，在各种场合被频繁提及和强调。实际上，“转变政府职能”不是现在才开始提出。从1984年提到的“政企职责分开”，到1987年党的十三大明确把“转变职能”视为政府机构改革的“关键”，以后历次党代会都涉及到这一主题。实现政府职能转变的目标可谓困难重重，长路漫漫。那么，政府职能转变的本质内涵是什么？在中国的语境下，其转变的原因以及转变艰难的原因有哪些？本文通过对现代政府职能的公共性价值指向的探讨，运用行政生态学的分析方法，将政府职能的转变放在一定的环境中去考察，找出市场质量、社会发育度等因素对政府职能转变的影响，以期揭示出政府职能转变渐进性特征后面所蕴涵的学理依据。
公共性：现代政府职能的价值定位
探讨政府职能的转变，一个前提性的问题就是要弄清楚政府职能的价值定位，即从“应然”的角度上看，到底什么是政府职能，其存在的目的到底是什么？本文的分析认为，现代的政府，其职能的价值取向应该是公共性，政府的职能是公共性的现实表征。现代政府的职能转变不是要改变、消解一切，它是在遵循公共性的价值前提下而进行的调整和变革，公共性是政府职能转变应坚守的底线。下面就从政府工具性与目的性、国家与社会的关系以及政治发展与公共利益间的关联这三个层面来进行具体的阐析。
1.政府的工具性与目的性。在《现代汉语词典》中，“职能”是指“人、事物、机构应有的作用”；政府的“职能”则是指政府在社会中应发挥的作用。按照《现代汉语词典》的解释思路，这里只是提出了政府职能的价值定位问题，对什么是政府的职能并没有作出具体的界定。密尔提出的政府的“合目的性”问题可以给我们分析政府职能的价值定位以某种启示。他认为：“政府整个说来只是一个手段，手段的适当性必须依赖于它的合目的性。”既然存在着“手段”，必然需要“目的”来牵引，也就是所谓的“合目的性”，而政府的“目的”就是政府职能的价值定位；同时，既然政府是“手段”，必然会产生它是“谁的”“手段”的追问，亦即对政府属性的追问。在王权体制瓦解、政教分离的现代社会里，这个对“谁的”的追问最后不得不归结于最广大的民众，这就是通常所说的“人民主权”。在“人民主权”的观照下，政府存在的价值、政府职能转变的目标指向，都同公共性紧密相连。
2.国家与社会的关系。由于政府是国家的具体代表，所以，探讨政府的合目的性就可以转化为对国家的合目的性探讨。而国家的合目的性同国家的起源问题紧密相连。美国政治学家波奇（Gianfranco Poggi）讨论了国家起源的三种学说：一是管理的视角，强调国家形成过程中的自上而上的特征，在越来越大的国土上建立日益有效的政治管理；军事视角，强调战争对国家形成的重要意义；经济视角，将国家视为生产者和剥削者进行阶级斗争的结果。实际上，无论是管理的视角还是军事的视角，后面都有经济因素的推动作用。在国家与社会两分的理论背景下，经济因素被纳入到社会这一更广阔的空间中。所以，波奇在论述国家形成时，提到一个更基本的概念，即社会权力，他认为，“要理解什么是‘近代国家’，首先要从一个更为广泛的、更为基本的概念——社会权力的讨论开始”，而社会权力“取决于人们拥有某些资源，并且完全按照自己的方式来使用这些资源。”权力背后的资源支持及其争夺引发了管理上的诉求甚至催生了战争，经济上的因素是国家形成的决定性因素，从这个意义上说，作为经济主体或其要素的归属地——社会，对国家的形成就具有基础性作用。马克思也认为：“法的关系正像国家的形式一样，既不能从它们本身来理解，也不能从所谓人类精神的一般发展来理解，相反，它们根源于物质的生活关系，这种物质的生活关系的总和，黑格尔按照十八世纪的英国人和法国人的先例，称之为‘市民社会’”。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》一文中更明确指出了国家形成于一定的社会基础之上：“国家是表示：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面……这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。”按照马克思主义的观点，国家本身并不是目的，国家的发展最终要消除那种“自居于社会之上”、“同社会脱离”的异化趋势，国家在本质上是维护和增进一定利益的手段，它是产生于社会并服务于社会的组织体。从国家与社会的这种关系上看，政府，作为服务社会的具体实施者，其职能定位和行为选择必然要以公共性为其价值导向，否则，就会导致国家的异化。
3.政治发展与公共利益的关联。从总的方面来讲，人类社会发展的历史就是作为社会主体的人不断获得主体性地位的过程。对任何社会个体而言，国家作为一个外在的客观实在都会对个体产生极大的影响力；政治越发展，越是要将这种外在的影响转化为人们内在的认同。因而，人主体性地位实现的要件是要将国家权力的合法性建立在民众认同的基础上。从这个意义上说，政治发展的目标之一是要将国家所维护和增进的物质利益从单纯的个体，如封建君主，转向社会中的每一个体或曰社会大众，这就是国家行为的公共利益导向，或者是国家的社会管理职能。在现代社会，作为国家的具体代表，政府惟有将其合法性建立在公共利益的基础上，才能获得较高的执行力和持久的影响力。恩格斯认为：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”社会职能是所有国家都不得不执行的职能。法国启蒙思想家卢梭曾就政府与公共利益的关联作了很好的阐述。他在定义政府时指出：“政府就是在臣民与主权者之间所建立的一个中间体，以便两者得以互相适应，它负责执行法律并维持社会的以及政治的自由。”在卢梭那里，政府“只不过是主权者的执行人”，它“按照公意的指示而活动”。他所指的“主权者”是“全体个人的结合所形成的公共人格”，“公意”是“着眼于公众的利益”所以，无论是“主权者”还是“公意”都同公共利益紧密相连，政府只有增进和维护公共利益，才能获得存在的价值和依据。经济学家樊纲也认为：“所谓‘政府’，一种公共机构，其‘本份’的职能，说到底简单的一句话就是‘组织和执行公共物品的供给’。”现代政治发展体现在政府层面，除了其权力运作的理性化以外，还要求政府职能的转变及其定位必须着眼于公共利益、以合法的程序来定义与形成公共利益，并且以有效的手段来保证公共利益的实现。
总之，以上是从三个不同层面来论述政府的公共性，但有两个共同特点：一是将政府置于现代的社会空间中，正是在现代社会中，人民主权意识才得以高扬，社会相对于国家才具有基础性意义，政治发展才能指向公共利益；二是，以利益，进一步说是以公共利益作为这三种理论关系展开的核心，无论是人民主权的确立，社会作为国家的归宿的实现过程，还是政治发展中政府合法性的来源，公共利益的确立与实现都是其中最为核心的内容。
政府职能转变的动因：行政生态学的分析
政府本身并不是一个自足的存在，其职能的定位与调整固然离不开政府机构及其人员自身的作为，也需要考虑环境中其他主体的需求、期望与压力。由于政府所处的环境并不是一个固化的空间，环境中的变化是政府职能调整的基本依据，对某一层级的政府或是政府机构来说更是如此。著名行政生态学学者里格斯认为：“影响一个国家公共行政的生态要素是多种多样的，其中最主要的生态要素有五种，即经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统以及政治构架。”由于里格斯所说的沟通系统和符号系统都与文化因素相关联，因而，下面在运用行政生态学的理论来分析转型期中国政府职能调整的动因时，主要是从政治圈、经济圈、社会圈和文化圈这四个方面来展开。
1.从政治圈来看，政治系统战略的调整与变化直接影响到政府职能的转变。政府执行着政治系统的相关决策，本身就归属于政治圈。在中国的政治系统中，有很多政治主体都能对政府施加影响力，但尤以执政党和人大为甚。中国共产党作为领导党、执政党，人大作为政府权力的直接委托者，它们的影响力渗透到整个行政系统，执政党系统和人大系统的战略部署和政策变化会直接传导到行政系统，它们是转型期政府职能调整和变化的现实政治推动力量。具体的，在转型期，随着党战略重心的转移、执政方式与领导方式的转变，这是引发“全能政府”走向解体的最重要的政治上的原因，也为“有限政府”、“服务型政府”的建立提供了重要的政治保障；同时，改革开放以来，人大法定的提高、监督功能的逐步加强以及与之相伴随的制度体系的出台，如关于人大及其专门委员会建设、《选举法》的不断修订与完善以及《监督法》的制定与实施等等，这些变化及其相应的制度规定在改变人大“橡皮图章”的形象、“做实”人大的同时，也为政府职能的转变提供了制度支持和监督的法律手段。
2.从经济圈来看，经济领域的变化是政府职能调整和变化的决定性力量。经济领域的变动引发了政治、社会和文化等层面深层次的变革与调整。经济领域的这种决定性影响来源于人们为了生存而对物质的基本需求，“人们首先必须吃、喝、住、穿，然后才能从事政治、科学、艺术、宗教等等；所以，直接的物质的生活资料的生产，因而一个民族或一个时代的一定的经济发展阶段，便构成为基础，人们的国家制度、法的观点、艺术以至宗教观念，就是从这个基础上发展起来的，因而，也必须由这个基础来解释，而不是像过去那样做得相反。”一定的政府组织结构与功能与一定的经济发展阶段相适应，受制于一定的经济体制。建国初期，经济、社会重建的任务要求当时的政府提出一定的经济发展战略。林毅夫等人的研究认为，政府经济发展战略的选择直接影响到经济体制的形成，政府“一经选定了重工业优先发展战略，就会形成相应的扭曲价格的宏观政策环境，以及以计划为基本手段的资源配置制度和没有自主权的微观经营制度。”在革命惯性的影响下，正是在这种发展战略及由之而来的计划经济体制催生了当时的“全能政府”，政府是“无所不包、无所不管”，政府的职能是全方位的。所以，计划经济体制的形成尽管是政府主导的产物，但后面根本的原因是革命后经济重建的迫切要求。在转型期，改革开放以来出台的一系列政策举措使市场在资源配置中逐步占据主导地位，市场力量的激活、市场机制的发挥需要政府职能的准确定位，它不仅要求政府提供市场经济运转的制度规则，更重要是政府要规范和约束自己的行为，从“全能政府”逐渐走向“有限政府”，政府的职能是有限的。从根本上说，催生“有限政府”并支撑其运转的，还是强大的经济要素。之所以说“经济圈”的变动是政府职能调整与变化的决定性力量，是因为经济方面的要素可以直接渗透到其他“圈”中，进而引发这些领域的变化与调整。
3.从社会圈上看，社会领域的变化是政府职能转变的现实依据。从上面关于政府公共性属性的论述中可以看出，社会是政府的合法性基础和力量源泉。政府作为回应和满足社会民众需求的工具，必须关注社会的需求与变化，并通过一定公共政策的制定与实施来有效回应这些需求与变化。政府具体的公共政策是其职能的反映。因而，社会的变化会引发政府职能的调整，而政府职能的调整是通过公共政策反映出来。密尔认为：“政府的固有职能不是一成不变的东西，在不同的社会状态而有所不同，在落后的社会状态比在先进的社会状态要广泛得多。”在计划经济年代，面对着现代化资源匮乏的现实和革命后一盘散沙的社会现状，政府必须将社会重组起来，通过这种重组来汲取资源和维持基本的社会秩序。这样，城市社会的“单位体制”和农村社会的“人民公社体制”就应运而生。政府在重组社会的过程中自觉或不自觉地将行政权力渗入其中，整个社会被行政所吸纳。由于没有相对独立、自主的社会，本该由市场组织、社会组织承担的功能不得不由政府来担当，政府就会变得无所不包、无所不管，“全能政府”就这样被生产出来。改革开放以来，随着市场力量的逐步释放和个体个性的张扬，社会流动资源的增多和个体自由活动空间的扩大，社会组织逐步发育、成长起来；同时，在社会中，随着市场机制的逐渐建立与完善，市场主体也日益脱离了政治与行政色彩而成为独立运作的经济主体。这样，在计划经济年代被全能政府所主宰的社会被分为社会组织和市场组织，其逐渐发育、成长及其有效运转标志着社会领域发生了重大变化。这些重大变化要求政府从“全能政府”的阴影中走出，政府职能的调整与变化一方面要有利于增强政府的行政能力，另一方面也要有利于市场主体、社会主体的发育与有效运转。之所以说，社会领域的变动是政府职能调整的“现实依据”，是因为如果政府不从“全能政府”的行为模式中走出，市场主体和社会组织的发育与成长就会受到“现实”制约。
4.从文化圈上看，行政文化的变迁是政府职能转变的内在动因。“社会文化氛围包围着行政系统，构成行政系统的文化圈……文化圈的作用不仅为一个客观的过程，而且也是环境对行政系统的一种积极要求，即要求行政系统的活动和行为符合文化圈的规范和动态结构”从计划经济体制迈向社会主义市场经济体制，不仅意味着经济结构的调整和变迁，而且意味着社会价值观念的嬗变。对行政系统来说，一定的文化弥漫在其周围，对行政行为及其绩效具有引导和支撑作用。价值观念的嬗变集中体现在行政文化的变迁上。计划经济年代的“政治挂帅”、封闭型、集权式、人治型和依附性的行政文化逐渐要转化为注重经济绩效、开放型、分权式、法治型和自主性的行政文化。改革开放的过程也正是这些价值理念逐步形成与散布的过程。具体来说，注重经济绩效，有助于将整个社会的创造力从“以阶级斗争为纲”、“斗私批修”等政治运动中解脱出来，在这种文化的引领下，整个社会的经济绩效才能得到提升，人们自由的实现也有着物质上的支撑；同时，开放型、分权式和自主性等文化的逐步形成，使人们从以前的封闭、被压抑的状态中走出，主体意识与创新观念的萌生，为物质财富的涌流提供了内在的动力；最后，法律、契约观念的形成，它是市场经济体制正常运转的必不可少的条件，因为“在建构社会主义市场经济体制的过程中，政府在培育市场体系、完善制度体系等方面起到了主导作用，但政府与市场之间需要保持一定的距离，政府不得随意干预市场主体的微观运作，这种距离的划分就是通过法律的规范来实现的。”行政文化中这些理念的形成是一个渐进的过程，它们构成了行政发展、政府职能转变的内在动力。
综上所述，政府存在与运转于不断变化的环境中，对一个现代性的政府而言，其公共性的价值导向要求它调整政府职能，以有效的公共政策来回应社会的需求。也就是说，既然现代政治发展已将政府的公共性职能定位为政府的本质属性，公共性也就成为政府自身努力的方向和外在监控主体的目标追求之一。在政府公共性的目标导向下，其职能并不是一个抽象的词汇，它是政府在追求和增进公共利益过程中所表现出的功能，对它的考量与界定必须放在具体的环境中。在转型期的中国，同计划经济年代相比，政府所处的政治圈、经济圈、社会圈和文化圈发生了很大的变化，这些变化是政府职能转变的主要依据。
政府职能转变的渐进性：多重原因的分析
政府公共性价值导向的确立呼唤着现代国家的建立，它意味着要将政府从一种异己的力量转化为实现民众利益的工具，这是一个艰难与漫长的任务。在中国，这一任务直到新中国成立才得以完成。但是，政府公共性价值导向的确立并不意味着永远解决了政府的公共性问题，在政府公共性的“应然”和“实然”之间，还有一定的距离。在某种意义上，现阶段中西方所进行的所有政府改革，都是针对政府在“公共性”方面所存在的问题而进行的，都是为了缩小“应然”与“实然”间的差距。正是基于此，对所有政府来说，其职能的调整与变动是一个永恒的话题。就拿美国来说，美国克林顿政府时期的政府改革顾问奥斯本（David Osborne）和盖布勒（Ted Gaebler）在《改革政府》一书的开篇就引出《时代》周刊关于“政府死亡了吗？”的话题，他们认为“在90年代开始时，对许多美国人来说，答案似乎是肯定的。”工业时代“政府机构曾有过辉煌的成就，但在某些环节上，它们脱离了人民，变得机构臃肿，浪费严重，效率低下。”美国政府存在的这些弊端说明了政府的“公共性”方面的缺失。对转型期的中国政府来说，其公共性问题也并没有因新中国关于政府“公共性”价值取向的确立而得到解决，因而政府职能的调整与变革、包括政府职能的转变也就一再被提及，成为转型期中国历次行政改革中的核心内容。那么，政府职能转变的这种渐进性受到了哪些因素的影响？
1.全能政府的惯性。在转型期，我国政府的职能体系受封建专制文化和革命战争年代命令体制的影响，且直接承接于计划经济年代的政府职能体系，全能政府的惯性对政府职能转变的影响是一个无法绕开的话题。这种惯性体现在一定的行政行为中，内化于人们的价值观念，甚至是固化在一定的利益结构中。在一定意义上，在发展生产力和繁荣经济与社会的政治号召下，中国的经济改革是在没有确定预期和明确目标的前提下启动的，也就是通常所说的“摸着石头过河”，改革的推动者只能在“试错”中前行。由于没有可直接借鉴的经验，计划体制下的一些做法甚至是革命战争年代的某些经验，就成为改革者的首要选择。因为对过往的偏好有助于降低改革中的焦虑感和不确定性。所以，改革中的经验主义实际上是革命或计划经济年代某些行为与理念的延续，它们是影响政府职能转变的历史原因。全能政府的惯性不仅体现在行为主体的行为选择中，也体现在行为者的价值理念中，后者更具有基础性意义。这里的行为主体不仅指行政系统中的工作人员，也指现实社会中的一般民众，它们对全能政府的认同不仅仅是习惯与经验的问题，有的是出于利益增进的考虑，从而使全能政府的存在有一定的现实基础。历史的基因与现实的诉求的交汇就更增加了从全能主义政府管理模式中走出的艰难。更重要的是，行政管理的主客体对行政手段的过分仰仗与依赖会在社会中形成一种对行政系统依附的心理，提高了人们对政府的期望值，全能政府在这样的文化氛围中不得不延续下来。要冲破全能政府的惯性，需要大胆创新，锐意进取，需要有一股冲劲、闯劲。所以，邓小平指出 “改革开放胆子要大一些，敢于试验，不能像小脚女人一样。看准了的，就大胆地试，大胆地闯。”
2．职责同构的弊端。朱光磊等人认为：“所谓‘职责同构’是指在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。通俗地讲，就是在这种政府管理模式下，中国每一级政府都管理大体相同的事情，相应地在机构设置上表现为‘上下对口，左右对齐’”；职责同构“不仅是对中国政府间关系总特征的一个理论概括，而且在国家的法律和制度基础、政府经济与社会管理体制等领域有着多方面的表现，是政府职能转变不到位、条块矛盾突出等一系列重要问题难以解决的主要体制性原因。”政府职责是部门性与层级性的结合，在计划体制下，由于在政府的部门间、层级间以及部门与层级间缺乏明确的法律规定，必然会导致职责同构，它在客观上有利于单一制国家结构下政令的上下贯通和资源的有效汲取。但是，它也会导致“同一件事情不同层级政府共同管理，每一级政府管理相同的事情。结果，所有的政府管理所有的事情，所有的事情在所有的政府层级都得不到有效的管理”容易导致行政效率低下，行政成本上升，影响到政府的治理绩效。更为重要的是，政府的职责同构及其与之相伴随的“条块分割”，导致了“地方全能”与“地方无能”这一悖论的出现。关于“地方全能”，楼继伟认为：“在世界范围比较，中国政府的分权程度是最高的，是世界上最分权的国家。除了外交、国防之外，几乎所有的事务我们分不清哪些是中央职能、哪些是地方职能，基本上都是各级政府合作。”关于“地方无能”，表现为上级政府对下级政府的层级节制，地方政府没有明确、独立的事权，地方政府的权限由中央政府规定，中央对地方、上级对下级干部的任免、提拔和惩处进行了全面控制。正是因为各层级政府的职责同构，使任何单兵突进式的政府职能转变会遇到强大的阻力：对地方政府，其转变职能的努力可能会遇到“下动上不动，越动越被动”的尴尬；对中央政府、上级政府，其转变职能的努力可能会遇到“地方全能”的消解。所以，转变政府职能需要以明晰的、制度化的纵向政府关系作为前提，毫无疑问，这种关系的建立是一个渐进的过程。
3．市场质量的影响。曾峻认为：“市场质量是指市场自我组织、自我运作、自我发育和自我管理的水平和能力。”在计划经济体制下，受社会主义改造和革命激情影响的企业，很难有独立运作的空间和相对的自主性，它们成为党和政府的附属物，带有很强的行政性和政治色彩。因而，在计划体制下，没有独立运转的企业，价值规律在资源配置中就很难起到基础性作用，自然就谈不上市场质量。在转型期，随着市场机制的逐步拓展，市场化的程度也在逐渐提高。周振华在研究我国的市场化程度时认为：“在动态的发展中，市场化的范围是不断拓展的，诸如从产品市场化拓展到全要素市场化，从局部地区（沿海地区）市场化拓展到全国范围的市场化，从个别经济部门（非国有经济部门）市场化拓展至所有经济部门市场化，等等。”也有些学者运用不同的测量方法，通过数量指标认为改革开放以来中国在市场化的方向上持续迈进（见表1）市场化程度和市场化进程指数的不断提升，意味着中国市场质量的逐渐提高。市场质量与政府职能之间具有紧密的联系，“市场质量高表明具有较大自主性的市场主体依据一定的规则，在市场机制的诱导下有序地让资源在国际国内市场上流转配置，社会存在一种自我发展且自我约束的内在机理，于是，很多问题靠市场自身的力量就可以解决而不必求诸政府，政府所面临的压力和要处理的问题便大大减少。反之，市场质量低，各项事务就难以由市场承办，所以就需要政府插手，就容易导致出现‘万能政府’”现实中出现“找市场不如找市长”的情况，其原因之一就是根本“找不到市场”。中国市场质量提高的渐进性影响到政府职能的转变，它是政府职能转变不可能一步到位的经济层面的原因。
表1 中国市场化进程指数
研究者 1980年 1990年 1995/1996年 1999年 世界经济自由度报告ａ 3.2 3.7 5.1 5.8 顾海兵ｂ 5％ 35％ 40％ 50％ （注：ａ指数范围0—10，数值越大，市场化程度越高。ｂ指数范围０％—100％，数值越大，市场化程度越高。）
4．社会发育的迟缓。从规范意义上分析，在转型国家，政府职能转变的前提条件是要有一个能承接转移过去的政府职能的主体。在现代社会，这个主体要么是市场主体，要么是社会主体。前者已经在市场质量部分分析过，这里主要分析后者。在计划经济年代，面对着被革命所消解的社会，执政党和政府担负着社会重组的重任，“执政党对社会的重组使整个社会政治化、行政化甚至是政党化。各种组织，无论是政治组织、经济组织还是社会组织，尽管它们在活动领域上有区分，但都要承担一定的政治任务，都要完成党和政府为它们设定的任务指标。”计划经济年代的社会重组使社会缺乏相对独立的生长与运作的空间，导致了通常所说的政社不分。改革开放以来，党和政府又承担了社会生产的重任，即培育、引导和规范社会组织的发展。但是，社会组织的发育和自组织能力的提高，也需要一个渐进的过程，这种渐进性可以从其组织发展的统计数据上看出（见表2）从社会组织来看，政府职能转变不仅与社会组织存在的数量有关，而且与其组织力有关，前者关系到职能转变的承接主体，后者关系到职能转变的承接能力，这两个方面是相互关联的。在转型期，无论是承接主体的发展，还是承接者的承接能力，都需要一个渐进的发展过程，这种渐进性直接导致了政府职能转变的渐进性。
表2 2001年-2008年民政事业发展主要数据
指标 2001 年 2002 年 2003 年 2004 年 2005 年 2006 年 2007 年 2008 年 社会团体（万） 12.9 13.3 14.2 15.3 17.1 19.2 21.2 23.0 民办非企业（万） 8.2 11.1 12.4 13.5 14.8 16.1 17.4 18.2 基金会（个） 954 892 975 1144 1340 1597 5．现实利益的阻隔。“在任何一种制度结构下，都会伴随着一定的既得利益格局。同样，传统经济体制也提供了某种既得利益，构建了一种特定的利益结构。这种由传统经济体制界定并予以保护的利益，自然也就成了合法的利益，被视为神圣不可侵犯。”传统计划体制的瓦解，表面上看好像是一种在高层政治精英推动下的强制性的制度变迁，实际上更为重要的是政治精英对社会利益的体认而进行的诱导性的制度变迁，这种诱导性的制度变迁主要是通过发展经济来解决社会物质短缺、满足人们基本物质需求，它有利于增进党和政府的绩效合法性。在改革开放之初，这种制度变迁几乎是一种帕累托改进，使改革几乎获得了普遍性的支持。在一定意义上，这种通过满足人们的基本利益诉求而建立起的绩效合法性成为打破传统体制下“神圣不可侵犯”利益格局的有力武器，也为从全能政府走向有限政府奠定了现实基础。但是，由于改革既是体制的调整，更是利益的重新分配，全能政府的转型不可能毕其功于一役，原因有二：一是在利益调整过程中总会使一些人的利益受损，并且有些受损的利益是无法得到弥补的，因而他们就成为政府职能转变的非合作者甚至是反对者；二是，绩效合法性也可能引发其他的问题，像公平的问题，随着改革的推进，市场经济所带来的非均衡发展和贫富差距逐渐显露，尽管经济和福利水平总体上提高了，但一些人感受到了“相对剥离感”。改革开放伊始的那种帕累托改进也就无以为继，政府职能转变所要协调的利益关系的复杂性大大增加，难度也在不断加大。在这种多元的利益格局下，政府职能的转变所涉及到的公共政策就不是单纯的强化、弱化和转化的问题，而是一个政策组合体。这样就增加了政府职能转变的难度。
总之，在转型的中国语境下，政府是推动自身职能转变的主导性力量。但政府职能转变任务的完成并不仅仅取决于政府自身的主观努力，还要考虑传统体制的惯性以及市场的质量和社会的发育程度等因素的影响，况且政府职能转变涉及利益的调整，利益的补偿、均衡及其所引发的公平性问题，这些成为影响政府职能转变效度的深层要素。因而，政府职能转变很难一步到位，在推进过程中应遵循渐进性原则。
（作者单位：上海行政学院公共管理教研部）