刘 皇
【内容摘要】重庆市直辖13年，近几年被“全国统筹城乡发展综合配套改革试验区”、“两路寸滩保税港区”、“两江新区”花环锦簇的重庆，针对自己特殊、复杂的市情，如何通过深化行政管理体制改革，理顺市与区县的条块关系，促进区县快速发展，最终达到统筹城乡发展的目的，本文在进行认真地分析和研究，提出当前重庆行政管理体制中不适应统筹城乡发展的几个主要问题，并深入分析了问题产生的原因的基础上，提出了具体的解决办法和措施。这些措施和办法以邓小平理论和“三个代表”重要思想和科学发展观作指导，始终坚持不唯书，不唯上，只唯实的原则，既坚持改革创新，又不抵触现行法律；既坚持党的领导，又注意发挥人大和政府的作用；既加强市级统筹平衡能力，又注意平衡市和区县的关系；既具有很强的针对性，也具有可操作性。特别是对改革垂直管理机构后如何建立市与区县之间的监督新机制，打破了传统的理论思维，具有较强的创新思维。
2007年3月，胡锦涛总书记在参加全国人代会重庆代表团审议时指出，要“努力把重庆建设成为西部地区的重要增长极，长江上游地区的经济中心和城乡统筹发展的直辖市，在西部地区率先实现全面建设小康社会”的目标，国务院确定重庆为全国统筹城乡发展综合配套改革试验区。2008年11月，国务院批准设立重庆两路寸滩保税港区，这是我国首个内陆保税港区，是中央推进西部大开发的重大战略部署。2009年1月，国务院发出了《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》，赋予了重庆统筹城乡发展的38条政策措施。2010年6月，重庆两江新区挂牌，这标志着继上海浦东新区、天津滨海新区后我国第三个、内陆惟一的副省级新区正式成立。
党和国家最高领导人的定向把航，“统筹城乡试验区”、“保税港区”、“两江新区”的设立，有关保障措施的出台，给重庆确定了更高更远的发展目标，使重庆站在了一个新的起点上，为重庆的发展提供了前所未有的发展机遇。然而，对于长期以来习惯于城乡二元治理方式的市县乡三级地方政府来说，“统筹城乡发展”无疑是一个崭新课题。针对重庆特殊、复杂的市情，如何通过改革行政管理体制，理顺条块关系，为统筹城乡发展提供体制上的保障，是对重庆各级地方党委、政府执政智慧和能力的重大考验。
当前重庆行政管理体制中
不适应统筹城乡发展的几个主要问题
直辖13年，重庆的变化有目共睹，成就举世瞩目。但毋庸置疑，重庆的变化与直辖市的地位，与中央对直辖市的要求，与老百姓对重庆作为直辖市的希望还存在较大的差距。尽管其原因很多，但其中一个重要原因就是直辖市的行政体制优势没有充分显现，直辖市的行政效能没有得到充分发挥，直辖市的潜力和作用没有得到充分发掘。
（一）市与区县职能上的“倒洋葱头型”结构，与城市和农村区域上的“洋葱头型”结构形成错位
仅就城市而言，重庆属于全国特大城市。但由于成立直辖市时，国家用行政手段将大片农村划给了重庆，使重庆的城市与农村相比“相形见拙”，形成了典型的“洋葱头型”结构，即小城市与大农村。然而，由于没有地市一级，使重庆不仅具有其他省一级的管理权限，还具有其他省地市一级大部分的职能和管理权限。由于管理权限大量集中到市里，区县的职能和管理权限相对不足，就形成了典型的“倒洋葱型”结构。区域上的“洋葱型”结构和职能权限上的“倒洋葱型”结构错位，一方面市里面对广阔的农村和众多的区县，显得有些鞭长莫及；另一方面，众多的区县由于受职能和权限的制约，主观能动性和作用难以充分发挥，偏僻地方难免会出现“山高皇帝远”等现象。
（二）区县同层不同级，使县不能与区站在同一台阶上
重庆有19个区、21个县，县占了一半还强；县级的经济总量尽管不如区，幅员面积却是区的几倍；很多县都是数十万甚至上百万人口的大县，工作任务比区重；特别是三峡库区和渝东南少数民族各县，由于基础薄弱，经济社会发展成本高、压力大，破解产业空虚、保护生态环境、维护社会稳定等工作任务异常繁重，付出的艰辛甚至比区还大；但区属于司局级，而县仍属于县处级，2001年实行县级干部高配后，领导干部个人高配半级，非领导职务人员的职级一直未变。这就形成了区、县同层不同级的问题，使县级党委和政府难以站在更高的台面上“指点江山”，统筹协调的底气有所不足，主观能动性难以充分发挥。由于同层不同级，同工不同待遇，以致县级人才都希望往主城区流动，形成了“孔雀主城飞”的现象，需要大量人才的偏远县留住人才的难度加大。
（三）区县政府职能“板块”缺乏，使区县统筹协调能力明显不足
区县政府是基层最完整的一级政府。按照《地方组织法》和《民族区域自治法》的规定，区县政府除不具有国防、外交、货币发行、金融监管等职能外，应该具有中央政府和省级政府其它所有职能，只是履行职能的范围、重点和管理权限大小不同而已。然而，随着国家确立建立社会主义市场经济体制后，为了建立起全国统一的市场经济体制，区县政府税务征收、市场监管、质量监督、医药食品管理、公积金管理、国土资源管理等机构和职能陆续上收市里垂直管理，使区县政府的职能出现了残缺。
由于区县政府职能“板块”缺乏，一方面弱化了区县政府职能，削弱了区县统筹协调的能力，容易出现各自为政、相互推诿的现象；另一方面垂直管理部门设置在区县，不可能完全摆脱区县的影响，也左右为难；第三方面，垂直管理机构的工作人员基本上在本系统内封闭运行，甚至是“近亲繁殖”，很容易形成在封闭的系统内思考问题的思维定势，难以站在全局的高度去履行职能，有的甚至把垂直管理机构与区县对立起来，把自己作为区县的“局外人”对待；第四方面，垂直管理机构与区县之间难以交流干部，区县及其部门领导班子，难以从垂直管理机构选调领导干部和公务员，致使区县领导班子以及公务员队伍中熟悉市场监管、质量监督及金融方面的人才较少；第五方面，垂直管理后干部职工的待遇明显高于区县，形成了经济方面的落差，使垂直管理机构与区县之间更难以交流干部。
综上所述，随着垂直管理部门的增多，使区县政府的职能明显缺少了几个主要板块，统筹协调能力明显不足，因此，现在的区县政府很难称上是基层最完整的一级政府了。
（四）市里权力下放不够，区县被动统筹得多，主动统筹的少
前几年，尽管市政府连续发出了《关于创新行政管理培育六大区域性中心城市的决定》和《关于进一步实施区县扩权推动城乡统筹发展的决定》，将部分权限赋予给了区县，但一些有利于增强区县统筹协调能力的关键权利仍掌控在市级部门，使区县权利和责任不一致，事权和财权不匹配，条条和块块相分割，具体表现为，涉及重大责任的权力下放多，涉及重大经济利益的权利下放少，真正对区县经济社会发展起到推动作用的关键权利下放更少。
重庆不适应统筹城乡发展的
行政管理体制的原因分析
重庆不同于其他三个直辖市，市情与我国的国情基本相似，可以说既有特殊性又有复杂性。其特殊性主要表现在：所辖区县达40个，管理幅度远远大于其它直辖市和省；幅员面积达8.2万平方公里，是其它几个直辖市幅员面积的总和还多；人口达3000多万，是全世界人口最多的城市。其复杂性主要表现在：既有繁华的都市，也有落后的乡村；既有发达的工业，也有原始的农业；既有原老工业基地和长期由四川省管辖积淀的历史问题，也有三峡库区移民、渝东南少数民族地区扶贫等现实问题，既承担努力完成胡锦涛总书记交办的“314”部署的光荣使命，也肩负着三峡库区百万移民“搬得出，稳得住，逐步能致富”的重担，还承担着为全国省级行政管理体制改革探路的特殊任务。
既特殊又复杂的市情，统筹城乡发展的要求，决定了重庆在行政管理体制改革理顺条块关系方面不能照搬其它直辖市甚至其他省的做法和经验，而必须以巨大的理论勇气和实践精神，探索出一条具有重庆特色的行政管理体制改革之路。
然而，直辖后的重庆尽管使命感和责任感很强，但在行政管理体制改革理顺条块关系方面，除按照有关法律法规的规定，参照其它几个直辖市的模式，建立了“市管县”的行政管理体制，减少了一个行政管理层级，同时下放了部分权限外，针对重庆特殊、复杂的市情，紧密结合自己的实际，进一步创新行政管理体制的后续力有所不足。
统筹城乡发展背景下重庆行政管理体制
改革理顺条块关系的几条主要措施
（一）指导思想和原则
由于重庆特殊、复杂的市情，以及其肩负的特殊任务，重庆的行政管理体制改革必须以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观作指导，要坚持不惟书、不惟上，只惟实的原则，变市级部门“独大”的“倒洋葱型”结构为市和区县职能结构科学合理的“铅笔型”结构，充分发挥市和区县两个积极性，只要不与法律法规相抵触，就要大胆地试，大胆地闯，努力走出一条具有重庆特色的行政管理体制改革之路。
（二）几条主要措施
由于重庆市情既特殊又复杂，特别是主城区与其他区县差别较大，因此，本文仅就市里和远郊31个区县行政管理体制改革中理顺条块关系提出如下几条措施。
措施一：实施撤县设区，实行区县同级
重庆40个区县中，县占了半壁以上“江山”。要统筹城乡发展，重庆不能忽视21个县的作用。按照目前的经济社会发展水平和城市化进程，较多的县离撤县设区的条件尚有一定的差距。但重庆的市情既特殊又复杂，还肩负特殊的使命，应该特别关照，区别对待。市委、市政府及市级有关部门应持主动的态度，积极向中央、国务院和有关部委反映，加快重庆撤县设区的步伐。通过积极地推动撤县设区，来推进城市化进程和城乡统筹发展。同时，实行未撤县设区的县与区同层同级的政策，使县站在与区同一个发展平台上，以增强县统筹协调的能力。
措施二：改革垂直管理机构，将本属于区县政府的垂直管理机构和职能归还区县
针对重庆特殊复杂的市情，要改变重庆“倒洋葱型”结构，就不宜将过多的职能和权限集中在市一级。在继续坚持行之有效的传统的监督模式和方法的基础上，可在全国率先改革垂直管理体制，将地方税收、工商行政管理、质量监督、食品药品监督、公积金管理等本属于区县政府的机构，归还给区县政府，恢复为区县政府的工作部门，以增强区县统筹协调能力。
措施三：进一步优化市级组织机构，进一步加大区县管理权限
要合理调整市级机构设置。重庆的管理幅度远远大于其他省市，这就要防止因市级部门机构设置过大而难以管理到位的问题，特别是在目前大部制改革的浪潮中，要始终保持清醒的认识，不能盲目地、简单地照抄照搬发达地区的经验和做法，在中央赋予重庆统筹城乡发展的背景下，紧密结合重庆实际设置市级组织机构。重庆远郊区县多，农村面积大，要统筹城乡发展，这就要求切实加强市级城乡规划、教育、卫生、社会保障等方面的机构建设，同时充分考虑涉及农村、农业的机构设置。要扩大远郊区县对经济和社会发展的管理权限，凡是法律、法规、规章规定由地级市履行的权限，应下放给远郊区县。同时，要将原由区县自行授权给乡镇履行的一些职能和责任归还给区县政府，将乡镇的职能和权限规范到法律的范围内，切实减轻乡镇负担。
措施四：建立统筹城乡发展背景下的上下级之间监督新机制
重庆管理单元多，管理幅度大，市情既特殊又复杂，市里不强化监督，就可能“一盘散沙”；赋予区县地市级管理权限，并将市级管理权限大幅下放区县后，不强化监督，就可能使区县“各自为政”。因此，针对重庆特殊、复杂的市情，必须树立全市一盘棋的思想，运用强有力的手段加强对区县全方位的监督。在继续坚持做好党的巡视，实施质询、问责、经济责任审计、引咎辞职等监督手段的基础上，努力建立统筹城乡发展背景下政府监督新的办法和机制。
一是对远郊区县政府城乡规划、地方税收、市场监管、国土资源管理、监察、公安、财政、审计、统计等涉及统筹城乡发展重要内容的部门的主要负责人，可实行市级部门党组织和区县双重管理体制：将其提名权、考核权交由市级有关部门党组织履行，任免权归区县人大常委会，其他管理权限归区县党委和政府。其程序是：市级有关部门党组织提名推荐给区县政府党组，区县政府党组按照法律程序提请区县人大常委会任免。党组书记也由市级有关部门党组织向区县党委提名推荐，区县党委任免。这种办法，既不违背党管干部的原则和有关法律法规的要求，又符合垂直管理体制改革后的新情况，大大提高了市级部门对区县的监督力度，有利于统筹城乡发展。
二是为切实解决长期以来上级部门对下级部门工作的业务指导既无载体也无过硬手段，下级“可听可不听”的问题，可在远郊区县的纪检监察、组织、编制、发展改革、公安、财政、审计、规划、建设、林业、水利、环保、安监、农业、教育、卫生、统计等部门设置类似于业务总监的职位，按同级部门副职领导干部职级配备，进入部门领导班子，其主要职责是：一方面代表部门进行业务审查和把关；另一方面在市级部门的直接领导下，代表市级业务部门负责业务监督。为确保其能客观、公正地履行职能，其人事、经费、编制关系均建立在区县，但由市级业务部门直接任命和管理，并可在全市范围内交流轮岗。
措施五：打破垂直管理机构和区县之间的体制“壁垒”，扩大视野调整交流干部，进一步加强公务员队伍建设
进一步完善公务员管理配套制度和措施，健全公务员激励、约束机制和进入、退出机制，强化对权力运行的监督和制约，建设爱岗敬业、忠于职守、素质优良、作风过硬、勤政廉政的公务员队伍。为解决区县某些方面人才不足的问题，市委可协调市级垂直管理机构出台政策并制定具体实施办法，授权区县党委在推荐区县领导班子成员和安排区县部门、乡镇领导班子成员时，将设在区县的垂直管理机构（含金融、国税、烟草、盐务、气象、邮政、电信、电力、燃气、保险等机构，不含军队、武警）的领导干部纳入区县统筹考虑；市委在提名、推荐、任免区县领导班子时也要统筹考虑垂直管理机构的干部，以切实改变现有垂直管理机构干部“自我封闭，近亲繁殖”的问题，同时弥补区县领导班子知识结构、专业结构不合理的问题。区县组织、人事部门在补充区县及乡镇公务员时，也可将垂直管理机构的公务员纳入统筹考虑。
措施六：提高区县干部的经济待遇，切实增强区县特别是边远区县的吸引力
由于组成重庆直辖市的几个板块经济社会发展水平差异大，市里及主城区与其他区县的经济待遇差距也大，仅公务员津补贴，市里及主城区就是边远区县的几倍。俗话说“人往利边行”，没有“利”，当然留不住人才，就难以统筹发展。为稳定广大的干部扎根远郊区县，吸引更多的人才落户远郊区县，市里可把统筹城乡干部经济待遇作为一项重要内容来抓，尽快将远郊区县干部津补贴标准提高到或接近主城区的水平，让远郊区县特别是边远区县的干部体验直辖市的荣耀，共享直辖成果。
（作者单位：重庆市忠县机构编制委员会办公室）