山西省机构编制管理研究中心
【内容摘要】随着市场调节机制的逐步完善和政府经济调节职能的弱化，市管县体制的存在越来越成为完善社会主义市场经济体制的障碍。而省直管县体制作为一种依靠行政力量破除阻碍市场经济发展的体制性因素的行为，通过重新分配公共权力资源推进城市——区域经济按市场规律运行的重要举措，在各地的改革探索中已显现出其巨大的体制优势和现实成效。为了确保在省直管县管理体制下，下放的权力得以正确行使而不被滥用，对扩权后县级权力的监督问题进行研究是十分必要并且有意义的。
现行的“省—市—县”管理体制的治理困境
市管县体制在从计划经济向市场经济转轨的过程中曾经起过积极的作用。然而，随着市场调节机制的逐步完善和政府经济调节职能的弱化，市管县体制的存在越来越成为完善社会主义市场经济体制的障碍。在当前的市管县体制下，县级权利的缺失可以直观地概括为“四没有”，即没钱、没权、没人、没地。
所谓“没钱”，就是缺乏资金。在财政税收方面，按照现行的中央地方分税体制，税收分成的75%归中央财政，县域最多只能得到25%。在金融支持方面，四大国有商业银行在县域的网点大量撤并，信贷服务日益萎缩，其他金融机构也不能有效解决中小企业和农民发展过程中遇到的资金不足、贷款困难问题。
“没权”，就是缺乏行政资源。行政体制上许多部门实行垂直管理，县级政府缺乏综合调控能力。
“没人”，指的是缺乏人才。按照国家人事制度，高学历者均为城市户口，再加上市场机制的作用，人才都集中到了大中城市，县城以下地方人才资源濒临枯竭。
“没地”，则是中国人多地少的国情决定的。现在国家实行严格的耕地保护制度，不仅农业用地数量有限，对于那些迫切希望发展县域工业的地方来说，建设用地更是制约发展的瓶颈。
市管县体制还存在着较为突出的四大矛盾：一是管理幅度与层级的矛盾。实行市管县体制后，在省县之间增加了一级管理层次，不利于政府机构高效运转。地级管理层由虚变实后，凡是县政府及其职能部门需要向省请示解决的问题，无论是政策性的还是业务性的问题，本来可以直接沟通的，现在要通过地级市这一中间层次，这使得信息传递增加了一套程序，降低了信息传递的速度，影响了行政效率。二是城乡之间的矛盾。有些地级市在工作指导上不是城乡并重，而是厚城薄乡，把大部分的资金、人员和精力投入到城市的发展上，忽略农村的发展，甚至把用于农村发展的资金挪用到城市建设中，使城乡发展难以兼顾，加剧了城乡“二元结构”的矛盾。三是市县之间的矛盾。实行市管县体制后，原本一些属于县级的管理权限被上收，少数地方把市带县、市帮县变成了“市吃县”、“市卡县”、“市刮县”、“市挤县”、“市压县”，造成了两级行政的矛盾冲突。市领导县（市）体制下的一些强县（市），随着经济实力的成长，追求城市行政等级的变革，以摆脱市辖县（市）体制的制度约束，寻求资源配置与发展自主权的倾向越来越明显。四是改革目标与行政体系的矛盾。改革的目标是要形成全国统一的大市场，而市管县体制却人为地加剧了市场分割，形成了“行政经济区”现象，不利于依靠市场机制在更大的范围内进行资源配置。因此，改革越是深入，市管县体制对生产力发展的消极影响越是明显。
解决现行政府层级管理的路径思考那么什么样的管理体制更为科学呢？首先，我们要认识到不同层级政府的功能是有其客观内在规律性的，需要科学合理的定位和区分。上下级政府之间在基本职能上有相通之处，但具体到某一特定行政区域，不同层级的政府职能又具有很大的差异性，而且管理幅度的差异也是显而易见的。在保证政府基本职能实施到位的前提下，上下级政府的机构设置也应有所差别。模糊这一问题，就难以充分发挥不同层级政府的功能，就会妨碍政府的行政运作，就不能达成政府的整体效应。各级政府不仅在许多职责方面重叠，而且在组织结构和机构设置上也比较雷同，形成了上下一般粗的状况。因此，在当前行政管理体制改革中，必须强调不同层级的政府要有不同的侧重面，以切实做到该加强的加强，该削弱的削弱，该集中的集中，该下放的下放。在具体实施中，应重点处理好以下几个方面的关系。一是正确处理上级政府对下级政府的指导功能与切实维护下级政府的法定职权的关系。二是正确处理保证政令畅通与发挥下级积极性的关系。三是正确处理政府管理的统一性与政府间规模结构差异性的关系。四是正确处理政府规模与行政资源供给能力的关系。只有对不同层级政府的功能进行科学定位，按照其不同功能特点，合理划分事权，解决好各自的错位、越位和缺位问题，政府职能转变的问题才能有效解决。
（一）省直管县体制的摸索。
省直管县改革是指：省、市、县三者之间的行政管理关系由目前的“省—市—县”三级管理体制转变为“省—市、县”二级管理体制，对县的管理由现在的“省管市—市管县”模式变为“省直管县”模式，其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。其本身是一种依靠行政力量破除阻碍市场经济发展的体制性因素的行为，是一种通过重新分配公共权力资源推进城市——区域经济按市场规律运行的重要举措，是将本来属于县（市）的行政权力归还于县(市)，促进省域内形成扁平化的政区模式与行政管理结构，节省行政成本，使县（市）经济更具活力，加强县(市)横向经济联系的重要决策。由于各地具体情况差异较大，省直管县的类型也不尽相同，有些地区在财政体制、转移支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等各个方面，全面实行省对县直接管理；有些地区主要在补助资金分配和资金调度等方面实行省对县的直接管理。实行省管县体制，下放县里的权限主要应有两类：一类是除国家法律、法规有明文规定之外，须经市审批或由市管理的，可由扩权县(市)自行审批、管理。还有一类须经市审核、报省审批的，可由扩权县直接报省审批，报市备案。此外，按国务院有关部委办文件规定需经市审核、审批的事项，原则上也要放权。另外，在财政体制上也应该相应增加县级财政的分享比例，增加县级政府收入。
①浙江省扩权现状。
1992年，省政府办公厅出台了扩大萧山、余杭、鄞县、慈溪等13个县（市）部分经济管理权限的政策。主要内容有扩大基本建设和技术改造项目审批权、扩大外商投资项目审批权、简化相应的审批手续等4项。1997年，省政府研究决定，同意萧山、余杭试行享受市地一级部分经济管理权限，主要内容有基本建设和技术改造项目审批管理权限、对外经贸审批管理权限、金融审批管理权限、计划管理权限、土地管理权限等11项。同年，省政府又授予萧山、余杭两市市地一级出国（境）审批管理权限。2002年，省委、省政府实行新一轮的强县扩权政策，按照“能放都放”的总体原则，将313项原属地级市的经济管理权限下放给17个县（市）和萧山、余杭、鄞州3个区，主要涵盖计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类。2006年，省委、省政府确定将义乌市作为进一步扩大县级政府经济社会管理权限的改革试点。改革试点以扩大县级政府经济社会管理权限为重点，除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限，并相应调整和完善有关管理体制和机构设置。
浙江在不断完善财政省直管县体制的同时，先后四轮扩大部分经济发达县（市）经济管理权。扩权的总体原则为：能放则放。下放的权限主要分两类：一是除国家法律、法规有明文规定之外，须经市审批或由市管理的，由扩权县（市）自行审批、管理；二是须经市审核、报省审批的，由扩权县直接报省审批，报市备案。
②河南省扩权现状。
2004年4月，为加快全省县域经济发展，河南省决定给25个县（市）扩大经济管理权限和社会管理权限，加大对其的政策扶持力度。其中巩义市、项城市、永城市、邓州市、固始县等五县（市），因为其区位优势明显、有望培养成未来地区性中心城市，赋予其与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限。这五个县（市）可以拥有计划直接上报、财政直接结算、项目直接受理、土地直接审批、证照直接发放、统计直接报送、政策直接享有和信息直接获得的权限。同时，河南省还将选择20个经济基础好、发展潜力大、特色和优势明显的县（市），赋予其省辖市的部分重要经济管理权限，具体在建设项目管理、土地审批、证照发放方面享有与前五个县（市）相同的经济管理权限，即项目直接受理、土地直接审批和证照直接发放。国家和省在上述三个方面对省辖市新出台的经济管理政策和经济管理权限划分，25个县均可直接享有，建设用地等指标也将予以倾斜。同时河南省还规定，今后对全省县（市）的项目，无论规模大小，符合国家产业政策，一律不再审批，由投资主体自主决定。
当前，相当一部分县财政状况不佳，不足以维持县乡政府的运转。这次出台的政策对县域经济在财政、税收上的扶持，可谓高“含金量”。体现了“多予少取”的精神，有利于缓解目前县乡财政困难的局面。
③湖北省直管县改革。
2003年6月，湖北省委下发了《关于扩大部分县（市）经济和社会发展管理权限的通知》，将原属于地级市的239项权限，下放至大冶、汉川等20个县（市）。2004年4月，湖北省委、省政府决定在全省实行省管县（市）的财政管理体制。根据民族自治的有关法律，除恩施自治州所属的8个县（市）继续由恩施自治州管理外，其他52个县（市）全部实行了由省直接管理的财政体制。2007年初，在湖北省召开的全省县域经济工作会议上，湖北省省长罗清泉宣布：除恩施自治州和市辖区外，赋予全省所有县（市）政府享有地市级经济社会管理权限。
湖北省省管县改革的亮点在于其转移支付制度的创新。根据所依据的政策、测算时所考虑的因素以及政策目标和资金功能的不同,将省对县（市）的一般性转移支付分为均衡性（一般）转移支付、激励性（一般）转移支付和政策性（一般）转移支付三种形式。激励性（一般）转移支付主要是在保持已形成各县（市）财力基数的一般性转移支付资金存量不变的基础上，将一般性转移支付资金增量中的一部分作为激励性（一般）转移支付，促进各县（市）努力做大财政“蛋糕”和做小财政供养系数。
④安徽省直管县改革。
2007年，《安徽省人民政府关于在宁国等12个县（市）开展扩大经济社会管理权限试点工作的通知》决定，在宁国等12个县（市）开展扩大经济社会管理权限试点工作，试点县享有省辖市部分经济社会管理权限，主要包括计划管理、经费安排、税务办理、项目申报、用地报批、证照发放、价格管理、统计报送、政策享有、信息获得等方面。
安徽省改革的特点在于试点县实行考核淘汰制。12个试点县（市）并不是固定的，放权的同时，省政府还将对试点（市）县实行动态管理，由省加快县域经济发展领导小组每两年考核一次，按照有进有出、两年滚动的原则，对达不到要求的县（市）将予以淘汰，达到要求的县（市）可以进入。
综上，我们可以看出，扩权就是“放权”，实质是减少审批环节，降低过程成本。权力下放是一种松绑，是市场经济发展到一定阶段的必然需求。省下放给县的权限，涵盖了计划、经贸、外经贸、交通、建设等经济管理领域，县在地方经济发展、计划项目、招商引资和财政税收等方面，有了更大的自主选择权力，有利于行政决策和管理更加贴近于县域经济发展的实际。
（二）体制优势。
省管县体制的优势可以归纳为以下几个方面：
其一，有利于增强省域经济社会发展战略规划的科学性和系统性，增强省域经济社会发展的整体协调性和布局特色性。以往的体制下，虽然也有着省域的统筹问题，但实际上效果并不明显，要更多的体现市一级的发展意图、资源配置和产业布局，县域视野、胆量和潜能都受到了限制，常常在行政区经济、更高层次更大范围的区域合作存在着诸多限制，特别是跨市跨省域的合作需要协调沟通的机构和部门非常繁琐，而布局特色也缺乏更大范围的识别能力和品牌效应，小而全的问题也难避免。在市域范围内，就可能出现这样的情况：一方面因要素流动性差，存在着资源的严重短缺，另一方面又因要素的行政配置，存在着资源的严重浪费。比较极端的例子是航空港和汽车厂的兴建（当然这不仅仅是省域协调的问题），典型的例子是跨江大桥和重要的产业布局。各市从自身的角度考虑问题，缺乏在省域范围内的统筹协调规划，尤其在某些市比较有实力时，省域范围内的统筹协调往往失效。
其二，有利于增强对省域经济利益关系的统筹协调和社会公平的把握，增强省级政府对省域城乡统筹协调的自觉性和主动性。在现行财政转移支付和分税制的情况下，由于“分灶吃饭”，省域内经济社会发展非常不平衡，虽然省级政府也有对贫困地区的财政转移支付，但由于多种原因，省域地区间的不平衡问题难以解决。不仅地区间公务员的工资有较大差距，更重要的是地区间经济社会发展水平逐渐拉大，甚至还出现了“贫者愈贫，富者愈富”的“马太效应”。有些地级市的财政本身就勉强维持，根本无力统筹所管辖县的经济社会发展问题，有的“小马拉大车”的市，为了中心城市的发展，利用行政权力，有时还从县里“抽血”，与县里争项目，甚至截留上级给县里的各种资源，事实上成为县域经济的“抽水机”。县里有苦也不敢诉，有理也讲不清。地区间的不平衡和各种利益矛盾冲突，不完全是市管县造成的，但却与这种体制问题有一定的关联，如果不改变这种体制，有些问题也确实难以化解。
其三，有利于城乡在经济社会发展中的角色定位清晰，在相当长的时间里通过实行城乡分治更好地解决“三农”问题。城乡混为一体，在市和县功能有很大区别的情况下，市里有着天然的发展优势，能吸纳要素，其工作重心也转向城市建设与市政管理，势必会出现“重城轻乡”的问题，也很难对“三农”问题有较实质性的帮助和解决。目前县级财政收入只占全国的21%，财政供养人员却占到了全国的71%，使县级拥有的“行政权”与“财政权”不相匹配。随着市场经济的发展，特别是发展壮大县域经济思想的提出，中央政府和省级政府也将加大经济政策、社会政策的统筹协调，市一级的职能范围逐渐趋少，只能发挥中间传递的作用，指导县级发展经济的可能性越来越小。强化县一级，已成为我国实现城乡经济社会协调发展的最佳选择。实行城乡分治，各自解决不同的问题，也符合国际上地方管理的有效模式。县由省直管，市可以集中精力发展和治理城区，县可以专心致志发展和治理乡村，中央和省可以进行分类指导和政策支持。
其四，有利于通过减少行政层级的“扁平化”革命，增强政府政策信息传递的准确性、有效性和管理绩效。从理论上讲，只有完全成熟的市场经济才能摆脱行政区划的限制，在这种情况下，即使行政区划不改革也无大碍。许多国家的行政区划基本上不变化，就是这个道理。我们国家的行政区划反反复复地变动，就是为了调整政区来适应变化了的经济区。就中央政府来说，主观愿望是层级越少越好，政令容易贯彻，下情容易上达。但层级过少，管理幅度就要增大。因此，行政层级的设置要适当，过多过少都有问题。目前世界绝大部分国家实行的是二级或三级制，有些国家实行的是一级制，实行四级制及以上的国家不到20%。美国国土面积与我国相近，实行州-市二级与州-县-镇三级共存制；日本为都、道、府、县-市、町、村二级制。相比之下，我国已成为行政层级最多的国家。行政层级过多，不符合国际上的改革发展方向，不仅行政成本上升，更重要的是无助于提高政府政策信息传递的准确性、有效性和管理的绩效。
扩权强县对县域经济发展的促进作用体现在：一是通过下放审批权限，促进县域经济发展。矿产、土地、水资源、环保、林业、安监等大量的行政审批事项，大多集中在市级或必须通过市级向省级申报，申报周期长、环节多，降低了工作效率，同时也加大了管理成本，为企业增加了沉重的包袱，目前已成为制约煤炭产业发展的瓶颈，严重影响到煤炭产业的快速发展。与此同时，在旅游产业开发、重点项目建设和招商引资工作中也存在同样的问题，导致一些旅游项目、重点项目和招商引资项目难以及时上马，有的项目甚至因此而被搁浅，直接影响到项目的建设速度，同时也极大地挫伤了投资者的投资热情。既延缓了城市建设和产业开发的步伐，也给县域经济的发展造成不可估量的经济损失。如果执行扩权强县政策，直接效应是减少了环节，简化了手续，提高了工作效率，这无疑将对一些重点产业带来了难得的发展机遇，通过支柱产业的迅猛发展，来带动整体县域经济总量的快速提升。二是有利于缓解县级财政困难。目前，县级财政大多属吃饭财政，干部职工工资和正常的公务费用等一些刚性支出过大，从而导致建设性资金十分有限，严重制约着县域经济和各项社会事业的发展。同时，在一些省级项目专项资金运转过程中，审批环节多、运转速度慢，难以及时拨付到位，直接导致项目建设的速度。而在扩权强县以后，省财政按财政体制直接结算到县级，既避免了资金运转速度慢的问题，又可使县级财政困难直接反馈到省财政，便于及时了解掌握县级财政的困难。同时，扩权强县政策执行后，省级将逐步加大对县域经济发展的扶持力度，制定出台相应的财政、税收等鼓励县域经济发展的财政措施，逐步解决县级财政困难，增强县域经济发展能力，并加强县域综合配套改革工作，进一步转变政府职能和经济运作方式，改变城乡二元结构与社会管理结构，探索新的经济增长方式和城市发展模式。三是有利于加强省对县转移资金、技术和人才。扩权强县政策执行后，省级必将加大对经济基础薄弱县的补助，以促进县域经济的发展，增强发展的内生动力，同时，在业务对接方面，省级必将对县里进行人才培训、人才交流和设备配置。这也是县级提升管理水平和行政效率的一次难得的机遇。四是有利于提高财政资金的使用效益。当前在市管县的体制下，省对县财政补助资金的分配经过多个环节，资金使用情况的检查多头管理又难以到位。扩权强县以后，省级财政更加关注对县级补助资金的使用效果，在实现公共支出均等化的前提下，更多地倾斜财政状况差和补助资金投向效率高的县，避免重复建设和无序竞争，使资金、政策等资源得到有效配置。
需要注意的是，权力作为一种超越社会之上的支配性力量，具有腐败和变异的可能。英国19世纪哲学家阿克勋爵曾说过：“权力趋于腐败，绝对的权力必然导致绝对的腐败。”因此，在省直管县管理体制下，为了确保下放的权力得以正确行使而不被滥用，对扩权后县级权力的监督问题进行研究是十分有必要的。
省直管县管理体制下对县级权力的监督（一）扩权后对县级权力的监督现状。
1． 思想上忽视了对县级权力的监督。
省直管县是适应新公共管理理论的一种更为有效的扁平化管理模式，由试点向全国普及势在必行，但是目前还需要“摸着石头过河”。事物都是一分为二的，在实行期间，既可能带来很大收益，也可能暴露出一些弊端。有些弊端是显而易见的，容易引起人们的重视和思考；而有些则是隐性的，容易被人忽视，权力的监督问题就属于后者。在省直管县管理体制陆续在浙江、河南、湖北等省进行试点的时候，人们都把目光放在了分析可行性、财政体制的施行，及行政体制改革等方面，而往往忽视了扩大县的自主权后对县级权力的监督问题，对权力监督的相关研究也很缺乏和滞后，远远跟不上改革的步伐。
2． 行动上缺乏对县级权力的监督。
在省直管县改革有声有色地进行的同时，缺乏对县级权力的监督和约束，因此事实上无法确保县级权力得到增强而不会被滥用，无法确保把县级政府打造成为真正的责任政府。当前的扩权强县、省直管县的改革，既缺乏中央政府自上而下的监控机制，又缺乏地方自下而上的监督机制，十分容易造成县级政府的肆意妄为，既无视国家法律又蔑视人民利益。
3． 结果上削弱了对县级权力的监督力度。
省直管县强化了县域发展的自主权，给予县域较之原来更为宽裕的发展空间。但强县扩权之后，一定程度上导致了上级政府对县级政府监督力度的削弱。这是因为，改革后地级市的许多权力下放，客观上就必然削弱地级市对县级权力的管理力度，相应的，地级市对县级权力制约能力也必将大大减弱，从而不利于对县级权力的监督和约束。与市管县相比，省级政府不仅有“山高皇帝远”之虞，而且由于其管辖范围过大，机构较小，在强化对县级政府的直管上也很有可能力不从心，从而导致地级市和省级政府这两个上级政府对县的监督力度都被削弱。
（二）省直管县管理体制下对县级权力监督中存在的问题。
1. 监督缺位。
省直管县是近年来在某些省进行试点的一项改革，目前还没有在全国范围内推广实施。任何一项改革的实践，都是一步一步摸索出来的，都是一点一点不断完善的。而在这过程中，由于我国地方政府的监督机制与体制改革不太契合，致使监督缺位，出现监督的空白地带，为腐败滋生提供了可乘之机。省直管县管理体制对县级领导和具体工作人员的权力掌控、政策把握等都提出了新的考验，目前尚缺乏有效的约束，极易产生政府的行为短期化或扭曲，存在“一放就乱”的可能性。特别是改革后县级政府的经济社会管理权得到扩大，政府定位模糊不清，加上缺乏对权力的约束，极可能出现趋利化短期行为，导致为追逐政绩而侵蚀市场机制，从而加剧市场分割和地区封锁，危害区域经济的整合和发展。
2. 监督不力。
在实行扩权后地级市对县级权力的监督力度明显削弱，加上省直管数量过多，力不从心，对县级政府监督不力，由此可能会出现县级政府滥用行政权力的情况，使县级经济发展失控，以至于盲目攀比、追求政绩，搞形象工程，从而滋生腐败现象。就目前而言，随着县权的扩大，并没有针对性地成立专门的监督小组或监督机构，地级市的监督力下降，而省监督机构的监督又跟不上，现有的监督机构松散，缺乏独立性，因此难免造成监督工作互相推诿，不能落实，导致监督无效性和滞后性。与市管县相比，省直管县由于其管辖范围过大，机构较小，在强化对县级行政的直管上也很有可能力不从心，从而导致地级市和省级政府这两个上级政府对县的监督力度都被削弱。
3. 缺乏科学的监督机制。
“机制”原指机器的构造和动作原理，后来用来比喻事物各有关部分在一定结构与功能的基础上所形成的内在活动方式，以及事物各有关组成部分之间的相互联系和制约关系。权力监督机制是一种通过对政府权力实施有效制约促进政府责任实现的政府权力外部控制机制。从理论上说，中国现阶段在省直管县管理下对县级政府权力的监督机制还很不健全，虽然有传统的党内监督、权力机关监督、立法机关监督、社会监督、舆论监督以及人民群众监督等，但我国对县级权力的监督机制还存在着严重的不足，如监督体系内部关系不畅；各种监督主体监督的权限范围、监督程序及所依托的方式、手段等均缺乏明确而具体的规定；监督主体权限和责任不清，出现监督空白与盲点等等，如果没有科学的监督机制，很难保证不陷入“放放收收”的怪圈。
4. 缺乏健全的监督法规。
对公共权力的监督是法律赋予监督主体的权力，要求监督主体必须依法实施监督，所以监督立法是有效监督的保证。在省直管县管理体制下，由于改革还只是在试点阶段，我国目前对权力的监督制约方面的法律制度建设严重滞后、缺失。监督立法不足，尤其缺乏执行性立法，既有的法律规定过于原则、笼统，缺乏实施细则，弹性过大，不宜操作，使监督主体在履行监督职能时缺乏刚性标准，往往因责任主体不明确、责任难认定、难追究而对一些违法违纪之事不了了之。缺乏对监督者的法定监督使监督责任的履行主要取决于监督主体的内在责任自觉，对于监督客体的责任追究与否主要取决于主管领导的主观判断，监督过程中随意性大，常规性监督、专项性监督不足，无形地削弱了监督的应有作用。
（三）省直管县管理体制下如何加强对县级权力的监督。
1. 明确各级政府的权限。
科学划分中央、省、县（市）的职责权限，该由下级政府管理的职能，上级政府不要截留。只有科学合理地划清了各级政府的权限，才有可能精简管理层次扩大管理幅度。管理最忌讳上下一般粗，县级以上地方各级政府职权不清，必然导致争权夺利和推诱扯皮两种现象同时并存。然而到目前为止，我国对省、市（地）、县的职责权限的划分并不是很明确。中国在纵向间政府关系中存在的最主要的问题是“职责同构”的运行模式，即中央政府和各级地方政府之间事权不明，职责不专，导致在政府运作过程中的低效和混乱。政府为了有效地实施其政治管理，实行了省直管县管理体制改革，为了确保下放的权力得以正确行使，还必须科学合理地划清各级政府的职责，特别是要划分省、市（地）、县的职责权限，而且应该赋予各级政府相对独立的、专门的权限，使它们在履行各自的职责时具有各自的权利、责任和方式，上下级政府间各司其职并做好监督管理工作。
1999年，中共中央、国务院在《关于地方政府机构改革的意见》中指出:省一级政府要切实履行区域经济调节和社会管理的职能，按照国家法律、法规和方针、政策，制定区域性的经济社会发展规划，加强社会主义精神文明建设和物质文明建设，创造公平、公正、公开的竞争环境，维护市场秩序，打破地区、条块分割；政府机关不再办经济实体，已经办的要限期脱钩，解除政府主管部门与国有企业的行政隶属关系，主管部门不再直接管理企业，切实落实企业经营自主权，深化企业改革，加快企业改组；加强对农业和农村工作的领导与协调。市一级政府要逐步管理从企业分离出来的社会事务，实行属地管理；进一步改善投资环境，加强基础设施建设，维护市场秩序，搞好社区服务，充分发挥城市的中心作用和辐射功能。县一级政府要切实把职能转向服务与协调，加强农村基层政权建设，逐步发展小城镇，促进农业的专业化、市场化、现代化。
我们应以此为基础，继续总结探索，在省直管县的体制背景下，依法进一步明确省、市（地）、县的职权，构建三者之间新的体制结构和运行模式。科学合理地划清各级政府的职权，是确保各级权力正确行使的前提条件。
2. 省直管县管理体制下对县级权力监督的分类。
①省直管县管理体制下对县级财政权力监督。
实行省直管县财政管理体制改革，在财政体制、转移支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等各个方面都不同程度地扩大了县级财政的自主权，县级财政资金支持力度得到增强，这就要求必须坚持效率和公平的目标，对县级财政的运行进行严格的监督和管理，防止由于财力增加而导致的资源浪费，效率损失等现象的发生。因此，在省直管县管理体制下要加强对县级权力的监督，首先是要加强对县级财政权力的监督，保证体制高效运转。必须抽调专门力量对各试点县财政资金特别是一般性转移支付资金运用情况进行审计，充分保证各试点县在省直管县财政管理体制改革中反映的数据真实有效，保证改革的正确方向。加强对县级财政的约束，建立对县级财政的立体监管体系。全面掌握县级财政基本情况，促进县级财政科学、合理安排预算；建立科学的省对县考核指标体系，客观评价县级财政运行情况和努力程度；建立合理的省对县激励性财政机制，采取超收返还、以奖促增、以奖代补等多种激励方式，激发各地缓解县乡财政困难的内在动力，避免县级财政管理半径激增造成的“管理真空”问题。
②省直管县管理体制下对县级行政权力监督。
伴随着省管直县财政管理体制改革，县级政府的行政自主权也随之不同程度地扩大。县级行政权力得到增强，这就要求必须坚持法治化、科学化、公开化的原则，对县级行政权力的行使进行严格的监督和管理，防止由于行政权力扩大而导致的权力滥用，效率损失等现象的发生。因此，在县级行政权力扩大的同时，就必须采取措施加强对县级行政权力进行有效的监督和约束。对于某些权力（如土地使用审批权等）尤其应该严格监督，如加强省对城乡规划建设调控权，妥善协调县域内部以及县域与周边区域的关系，促进生产要素的合理分工和流动，实现资源集约利用和城镇有序发展。省建设系统对城乡规划应该实行行政体制垂直管理，强化城乡规划作为第一资源的地位，杜绝规划的随意性。通过规划垂直管理，一方面可以加强区域规划的实施成效，有利于区域共建、共享和城镇体系的合理分工。另一方面可以加强对各级城镇的规划建设管理，避免“遍地开花”和“无序建设”现象。同时，加强省级职能部门在城乡建设中的监管力度，通过调研、创建与评比活动，指导县域城市化发展，促进各县（市）城市化质的提升，以达到“率先发展”和“构建和谐社会”的根本目的，加强省级政府对县级行政权力监督，强化规划建设的统筹管理。
3. 省直管县管理体制下加强对县权监督的具体措施。
①建立权力引导机制。
第一,观念引导:要保证放权后权力不被滥用,保证权力运作的合理导向,首先有赖于县级政府组织自身正确行使权力观念的树立，因此省级政府必须在观念上加强对县级政府的引导。
第二,制度引导:制度是规范县级政府正确行使权力的保障。省级政府要在制度层面做好引导工作，确保下放到县级政府的权力不被滥用。
第三,政治引导:要强化基层党组织、人大、政协监督的作用，需要省直管县由行政放权走向政治放权,强化基层政治组织的权威。这能够强化对地方政府的监督,使得基层政府的权力真正的来源于地方,行使于地方,造福于地方,保证权力行使的公益性。
②完善权力监督机制。
首先，要完善党内监督。要继续发展党内民主，坚持和完善党内民主集中制，推行党务公开制度；要认真落实干部任用选拔制度，正确用好干部选拔任用权，坚持任人唯贤，反对任人唯亲；要建立和完善巡视制度，树立巡视监督的权威。
其次，要建立和健全强有力的监督检查机构。党的纪律检查机关应充分发挥组织、协调作用，以使各监督机构协调行动，形成监督合力。强化行政监察机关的地位和职权，提高行政监察机关的规格，设立行政监察委员会，这样可以提高决策效率和监督效能，又可相应地提高行政监察机关的地位和权威。在纪检监察机关双重领导体制的基础上，强化其垂直领导关系。此外还要建立以县级人大和省级政府有效监管为核心的监督机制，才能更有效地做好监督工作。
最后，要推进政务公开。县级政府必须及时建立确保公共权力运行和官员状况透明度的相关制度，除少数确需保密的部门、事项外，政府均应向社会公众公开各类办事程序、各项重大决议及各项重大事件，以确保公民的知情权，方便群众了解政府的运作，接受人民群众的监督。
③加大权力监督主体的监督力度。
首先，要明晰省级政府的监督管理权力。扩权后大量经济社会管理事务将由县政府直接与省联系,县级政府扩权后,省级政府的管理半径增加,要有效监督县级政府权力的使用，就要在县级行政的权力扩大的同时，省级政府采取措施加强对县级行政权力进行有效的监督和约束。
其次，除了继续充分发挥县人大、县政协的作用之外，地级市仍可行使一定的监督职能。地级市可以将原来对县级政府的直接管理转变为间接监督，以保证县级权力的正确行使。
第三，要强化社会公众对县级权力监督的力度。扩大人民群众在县级公共事务中的参与程度，充分利用协商对话、举报制度、民主评议等方式，建立重大事项社会公示制度和社会听证制度，还要进一步发挥民主党派对公共权力的监督作用，进行多方位、多层次的监督。
最后，要加强新闻舆论对县级权力的监督。要切实发挥新闻舆论对被监督者所形成的无形的巨大心理压力和政治压力的作用，使舆论监督成为制约县级权力规范运作、遏制腐败现象蔓延、代表人民心声的有力工具。
④健全权力监督法规。
第一是完善和规范权力主体方面的立法，明确县级权力主体的权力行使和职责范围，使人们更好地了解县级政府的职权范围，易于监督；同时还要明确规定权力主体严格在各自职权范围内行使权力，不越权、滥用权力。要全面实施好权力主体方面的立法，增强权力主体工作的规范和透明度，防止权力滥用。
第二是完善行政程序立法，使行政程序走向正规化、法制化。行政程序是行政机关在实施行政行为时所采取的方式、方法和步骤。完善行政程序立法就必须明确规定县级政府行使权力的方式、方法和步骤，严格规范县级政府的行政行为，防止权力主体失职和越权。
第三是制定切实可行的监督制约方面的法律。当前要尽快制定并出台有效的监督制约法来规范监察行为，从监督的层面上去制约权力的滥用。以国家强制力为后盾的广泛约束的制约，也是最有效的制约手段，用以防止县级权力的专断、滥用和非程序更迭。
第四是加强对县级权力运行程序制约的法制体系建设。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权和既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。凡权力均应确定运行程序，包括用法律法规和规章制度形式加以明文确定；已定程序任何人都要遵守，不得违背，违背者不仅要规定其行为无效，而且要规定处置办法。
参考文献：省直管县体制改革的实践创新 出版社：国家行政学院出版社 出版时间：2009年01月
政府间关系：权力配置与地方治理——基于省、市、县政府间关系的研究 作者：马斌 著 出版社：浙江大学出版社 出版时间：2009年04月
行政分权视野下地方责任政府的构建 作者：杨淑萍 著 出版社：人民出版社 出版时间：2008年12月
西方六国权力制衡机制通论 作者：赵宝云 著 出版社：公安大学出版社 出版时间：2009年04月
权力市场化与制度治腐问题研究 作者：舒扬、莫吉武 著 出版社：中国社会科学出版社 出版时间：2008年08月
省直管县管理体制下对县级权力的监督问题研究
山西省机构编制管理研究中心