贾兴隆
【内容摘要】县直事业单位作为市级机构编制管理中占最大比例的组成部分，目前存在诸如设置数量、建制、职能、名称、经费供给、职数等多方面管理不规范的问题。探索建立符合县域经济社会发展特点、符合事业单位自身特点的统一设置标准及办法，填补机构编制管理在这方面的空白十分必要。本文在探索一些原则的基础上，提出县直事业单位统一设置应在两个方面着手，即确定机构限额和建立机构目录。
事业单位是具有中国特色的法人组织，广泛分布在政治、经济、文化、人民生活和社会发展各个领域，涉及各行各业，体系庞大、机构复杂、人员众多，既是专业技术人才的聚集地，也是先进设施设备密集的场所。在改善人民生活、增加就业岗位、促进经济建设、维护社会稳定和推动社会进步等方面发挥着重要作用。但是随着社会主义市场经济体制的建立和完善，事业单位与其职能和功能不相适应的一些特征愈益表现明显，诸如政事不分、缺乏竞争、机构管理不规范、人员结构不合理、运行机制缺乏活力，等等，不仅造成了人才、技术、设备等资源的巨大浪费，而且直接影响到自身职能的发挥，降低了其自身的活力与效益。在行政管理体制改革不断推进、国有企业改革不断深化的同时，事业单位改革的全面推开和管理体制的创新必将成为大势所趋。正如温家宝总理指出的“事业单位改革也是下阶段必须努力抓好的一项重要工作。事业单位改革与社会事业发展密切相关，也是公共管理和服务体制改革的重要方面”。
背景及其必要性
2003年以来，结合甘肃省定西撤地设市，我们在事业单位机构编制管理方面进行了一些积极、大胆的探索，取得了一定的成效和突破。2003年，我们在全省率先出台《事业单位机构编制管理办法》，对事业编制实行总量控制、下管一级的管理体制。实行县区、乡镇事业单位科级以上机构由县编委提出意见，市上调研论证审批；事业编制基数由市编办统一核定，严格控制。与此同时，与财政等部门相配合，对县区编制管理实行奖惩。2006年，确定试点县，对事业单位实行模拟分类改革。这些举措，收到了较好成效，促进了全市各类编制多年保持总体不超编，也为深化事业单位改革，加强事业单位管理创造了一定的经验，引起了省上的关注。但不容忽视的是，全市事业单位管理特别是县直事业单位机构设置管理方面仍然存在的不少突出问题没有得到根本解决，这些问题影响着区域均衡，阻碍着事业单位健康发展，制约着公益服务水平的提高。
全市共有事业单位4797个，其中县以下4598个，占96%；共有各类事业编制58000名，其中县以下52569名，占91%；实有人员中，县区占94%。显然，在全市事业单位布局中，绝对的大头在县以下。而县直事业单位的设置又参差不齐，问题突出。
（一）设置随意无标准。由于没有统一规范和科学标准，机构设置特别是事业单位设置往往是因为阶段性工作重点的不同，或者是管理者对各项工作重要性认识的差异，亦或是强调上下机构对口，甚至是单单为了争取项目、资金、考核评比等种种因素，临时动议，随意设置。对单位的定性上，同一机构在不同县区也是千差万别，有的作为政府工作部门，有的作为政府直属事业机构，有的作为部门下属事业单位，但又归口不同部门管理，随意性、盲目性较大。而且，因为事业单位设置没有机构数额的限制，一直以来，成立的多，撤销的少；升格的多，降级的少，造成了机构设置上的无序膨胀。
（二）数量多少差异大。一是县与县的差异。全市县直事业单位最多的岷县达782个，最少的漳县仅有437个，相差44%；二是同一层级的差异。例如同为党委直属机构，有的设3个，有的只设1个；同为政府直属机构，最多的设13个，最少的设8个；三是同一机构的差异。履行着同样的社会职能，提供着同样的公益服务，有的与政府部门重复设置，有的作为部门内设机构或挂牌，有的设置单独的事业机构，有的县没有机构，职能临时搭配。一方面机构林立，设置零散；一方面该设的机构又没有到位。机构设置多少的差异，造成了事业资源分布的不均匀，政策落实的不平等和社会事业发展的不平衡。
（三）建制高低不对等。机构建制的高低不对等在县直事业单位中尤为突出。以文化馆的设置为例，有的设为正科级，与主管部门平级，也与市级文化馆平级；有的设为副科级；有的设为股级。甚至，下属事业单位比主管部门或上级业务指导单位规格高的现象也有存在，机构建制低而领导职务高配也非个例。机构建制的不平衡、不对等，不利于业务往来、协调衔接和监督检查。同时，还直接导致了县与县之间、部门与部门之间、单位与单位之间的相互攀比，管理中出现事实上的混乱。
（四）名称使用不准确。事业单位在名称使用中，有的套用行政机关的局、办，有的借用社会团体的学会、协会、研究会，有的还用企业的公司等，难以体现事业单位特点。
（五）经费供给不规范。有些社会公益类的事业单位，为了自定收费项目，设立帐户，或为了提高职工津贴标准，确定为自收自支或差额补助单位，而有的经营性事业单位又为了套取财政经费，虚报职能，定性为财政拨款单位。造成财政经费使用失范，国家财政资源的浪费以及违纪违规现象的滋生。
（六）职数核定不合理。没有按规定标准核定职数，不考虑职能大小、编制多少，往往就高不就低，甚至超职数、超规格配备干部。
（七）政事、事企不分。有的事业单位承担着行政职能，有的大量从事生产经营活动，有的实为企业却挂着事业单位的牌子。政事不分，事企不分，功能定位模糊，使得某些事业单位的性质非企非事，亦政亦事，多重身份，有个别还取得“双法人”身份，影响了政府提供基本公共服务的水平和效益。
所有这些问题，不仅缺乏竞争机制和自我发展约束机制，降低了事业单位的活力和效益，使之难以很好地承担起自身应有的职责，而且加重财政负担，加重主管部门的管理负担，不利于政府职能的转变。因此，事业单位的改革就显得十分必要。而县直事业单位的统一设置管理既是改革的重要组成部分，又是做好改革工作的基础和前提。探索建立符合县域经济社会发展特点、符合事业单位自身特点的规范和标准，即是首要任务。
可 行 性
区域内事业单位的统一设置，是一个机构编制管理标准范畴的工作。一个区域或一个行业的机构设置标准必须置于机构编制管理的大环境中去考虑，要与其他区域和其他行业的机构编制管理相衔接、相协调，才能在建立完备的机构编制管理体系中发挥积极作用，也才能推动区域经济社会事业的发展。在目前的环境下，探索县直事业单位机构统一设置的大气候是具备的。一是中央和省上对包括政法编制在内的行政编制确定指标、分类测算、定量分析，核定到位；二是政府机构的设置在即将完成的各级政府机构改革中分类、精简、统一设置；三是2008年省上对全省事业机构编制管理权限调整，实行下管一级，总量控制，动态调节。县以下设置的副科级事业单位由市上集中审批；四是事业单位分类改革已经提上中央工作日程，一些导向性政策已初见端倪。在这样的情况下，完全可以来研究事业单位机构的统一设置，来填补机构编制管理标准在这一方面的空白，为加强机构编制管理提供保证和支持，克服长期以来形成的经验主义做法，使机构编制管理更趋科学合理，进一步推动机构编制管理法制化进程。
基本思路
县直事业单位的统一设置要适应社会主义市场经济发展的需要，从全市经济建设和社会事业发展的客观实际出发，适应事业单位自身特点，统筹规划，突出重点，兼顾公平，统一、规范、科学地设置，进一步加强机构编制管理，提高公共产品和服务的质量与效率，促进经济社会事业更好更快地发展。
统一设置应当遵循以下原则：
（一）基础优先，精简效能。大力发展在经济建设和社会发展中起基础性、示范性作用的事业单位，发展社会公益类事业单位，增强公共服务供给能力，提升公共服务水平。要加强服务“三农”、服务特色产业、服务民生事业的事业机构建设。既着眼于推进社会事业健康发展，又要确保最大限度地发挥财政效益，最大限度地调动事业单位职工的积极性，整合资源，优势互补，精干设置，充分发挥机构编制的使用效率，防止机构编制膨胀。
（二）优化资源，明确职能。撤销职能萎缩、名存实亡和长期不开展业务、不出成果、没有明显社会效益和经济效益的事业单位；合并设置过于零散、规模过小、服务对象单一、职责相近、重复设置、社会需求不足的事业单位；分离行政职能，改制生产经营性单位。
（三）区域均衡，富于弹性。坚持公平公正，统盘考虑，综合平衡，确保各县区事业单位名称、建制、规模基本一致，促进全市事业单位统一、协调、平衡发展。原则性和灵活性相结合，在机构统一设置的基础上，区别情况，因地制宜，充分体现地区差异和地方特色，在保证统一的前提下，给县区留有适当调控余地，便于县区结合实际落实。
（四）尊重历史，着眼发展。从实际出发，充分考虑现有的事业单位机构设置现状，着眼发展，化解矛盾，实事求是地进行调整。
（五）循序渐进，动态管理。由于现有事业单位设置情况千差万别，需要逐步统一，不能急于求成，不求一步到位，列出时间表，逐步完善。同时，对于设置方案和设置情况，要定期评估，根据各方面情况变化，适时进行动态调整，使之更加符合事业单位改革和管理的方向，更加适应各项事业的发展。
县直事业单位统一设置，在具体工作中，首先，要在充分调研的基础上，合理确定机构限额。机构限额的确定，将从宏观上控制事业单位总体规模的大小，制约机构的无序膨胀。要综合考虑中央和省上各项政策法规的规定，各项社会公益事业的健康发展，门类较为齐全、上下衔接顺畅等各方面因素，兼顾经济发展水平、服务范围等确定机构限额。对于确定的限额要严格执行，不得突破。提倡县区通过探索跨行业、跨部门综合设置等途径减少机构数量，精简设置。今后新设机构，须按“撤一建一”的原则进行。
其次，建立机构目录。党委、政府直属事业机构，部门所属事业机构，分别设哪些，包括机构名称、隶属关系、单位类别、机构规格、编制员额、领导职数、经费形式等内容都应明确。目录的制定，要根据实际，分必设机构和选设机构，以便于县区根据自身经济社会发展需要因地制宜设置特色机构。同时鼓励县区在统一目录的基础上大胆创新，参照政府部门的“大部制”综合设置事业机构。
第三，学校等特殊行业事业单位的设置，要综合服务半径、服务人数、行业政策等因素研究设置方案，不能简单地以统一数量和目录一刀切。
第四，乡镇事业单位，作为县以下事业单位的一部分，应同步研究，同步规划。要结合乡镇机构改革，规范设置，理顺管理体制，完善运行机制。
保障机制县直事业单位进行统一设置在目前尚无既定的模式可供参考借鉴，作为一种强化管理的手段，同时也是一种体制的改革，涉及面广，工作量大，还会触及一些单位和个人的利益。因此，必须充分调研，周密谋划，完善制度，创新管理方式方法，积极稳妥地推进。
一是要加强组织领导。党委、政府要切实提高认识，加强领导，编制部门充分发挥职能作用，组织得力的班子开展工作。要做好正面宣传，搞好与相关部门的沟通衔接，调动各方面的积极性，先入轨，再完善，确保工作顺利进行。
二是要积极推进各项改革。积极推进政府机构改革、事业单位分类与机构改革、乡镇机构改革，全力配合其它行业改革，使“改革”与“设置”同步进行，相互补充完善。
三是要实行定期备案制度。统一设置后凡涉及事业单位机构调整，必须在全市范围办统筹考虑，综合平衡。要将事业单位设置变动情况及时报市编办备案，并作为一项制度确定下来。
四是要探索绩效评估办法和等级规格制度。改变一批了之的管理方式，实现动态跟踪管理，探索事业单位绩效评估办法，作为该事业单位是否继存、整合和撤销或升格、降级的重要依据。同时，在不断完善现有管理模式的基础上，确定试点，探索符合事业单位自身特点的等级规格制度，逐步取消事业单位机构的行政级别。
五是要加强监督检查。对事业单位的机构、编制、职数及运行情况进行定期与不定期的监督检查，对擅自设立机构和提高机构级别、超职数、超规格配备领导干部、越权审批机构编制等违反机构编制法规纪律的行为要依据有关规定严肃查处，切实巩固改革和管理的成果。
（单位：甘肃省定西市机构编制委员会办公室）