邓巧玲
【内容提要】信访预警机制是完善我国信访系统的重要组成部分。县乡（镇）两级政府与广大农村、农民群众联系密切，是“上情下达”、“下情上达”的桥梁和中心纽带。因此，县乡（镇）基层政府应以较为完善的信访预警机制理论为支撑，充分利用现代信息网络技术、信访公正机制并着力于其他配套措施的建立与健全，从而对做好新形势下基层信访工作具有十分重要的意义。
信访制度是一项具有中国特色的基本民主制度。它是群众向政府反映问题，提出意见建议，寻求救济的方式，是公民参与社会政治生活和利益表达的制度化途径，同时也是各级政府和信访部门化解社会矛盾、解决问题、巩固执政地位的重要渠道及重要工作。作为我国信访系统的重要组成部分，信访预警机制是一种能够迅速发现、分析、判断信访苗头和把信访问题解决在基层的一种快速反应机制。新形势下加大在县乡（镇）两级政府层面建立信访预警机制，不仅可以及时、有效地解决基层群众反映的问题和困难，而且可以防止不规范、不合法甚至大规模信访活动的出现。
建立县乡（镇）两级政府信访
预警机制问题的提出
当前，我国正处于重要的社会转型期和矛盾凸显期，利益格局调整加快、社会矛盾冲突甚至激烈冲突增多，改革中在基层产生和积累的许多问题尽管通过不同的渠道汇集到信访部门，但能否合理解决这些问题是当地政府及信访部门面临的严峻考验。
在一些地方和部门，尤其是聚集我国八亿多农民的广大县乡（镇）政府及相关部门，因信访问题处理不及时、不合理，使党群、干群关系变得紧张和尖锐，群众频繁的越级上访、重复上访、集体上访或通过非正常途径上访等等，尤其每逢重大会议、全国性活动等重要时间节点或敏感时段，上访群众到会场非正常走访的现象愈演愈烈，甚至引发群体性事件。有统计数据显示自2000年以来，由群众引起的上访、集会等群体性事件呈现数量多、人数多、规模大之特点，从1993年到2003年间，中国群体性事件数量已由1万起增加到6万起，参与人数也由约73万人增加到约307万人（2005年中国《社会蓝皮书》统计数据）。有关部门统计显示，1993年我国发生社会群体性事件8709起，1999年超过32000起；2004年群体性事件有激增到7万多起；2005年上升为8.7万起，2006年超过9万起，并在2007、2008、2009年度一直保持上升势头。农村群众上访数量也处于直线上升态势。以上这些情况的发生不仅影响了广大信访群众的正常信访活动，也严重干扰了当地的社会公共秩序，成为当前构建和谐社会中的不稳定因素。
英国危机管理专家迈克尔·里杰斯特曾提出预防是解决危机的最好办法，危机管理的关键在于预防。因为“预期那些意外危机事件将防止人们在危机来临时的茫然无措。”【3】预防是解决问题的最好办法，预警的真正目的就是为了预防。而信访预警机制是针对那些易发多发、群众反映强烈的苗头性、倾向性及热点性问题，运用现代实证性社会预警方法对上述一系列问题进行系统预测、评估和研判的基础上，提前发现并预报可能引发的社会问题的过程。【4】它能够发挥信访制度从源头上发现问题、解决问题的作用，把信访问题解决在萌芽状态，解决在基层，并引导群众理性地表达诉求，化解矛盾，从而有效地维护社会秩序的和谐稳定。因此，就我国信访机制而言，坚持“预防为主、标本兼治”的原则，在县乡（镇）两级政府层面建立健全信访预警机制，认真做好信访预测及预警工作，增强信访工作的超前意识，尽力做到抓苗头、早预报、早研究、早化解，主动提前介入，防患于未然是当前基层信访工作的一项重要课题。
县乡（镇）两级政府信访预警机制
设置的理论分析
信访预警机制的设置及工作原理遵循社会预警机制的一般规律。山东省委党校宋协娜教授分析认为我国信访预警机制主要包括预警报告机制、预警分析机制和预警协调机制三个层次的内容。同时进一步阐述信访预警机制的工作原理是“先选择一组反映信访问题状况的指标（借鉴近年来国内外指标体系设置方法将我国信访问题预警指标体系分为八个大类七十个指标，较为全面地反映了当前社会各方面的现实状况），并运用相关的数据处理方法将多个指标合并为一个综合性指标，然后通过确定一组辨别标示（红、黄、蓝、绿灯），对当前信访系统工作运行状况发出不同的预警信号，以此来判断信访领域各方面情况的发展趋势，及时提出意见和建议，从而帮助决策者选择正确的对策。”【6】由此可以分析得出，信访问题前期的预测搜集、问题分析及预防协调工作是信访预警机制的重要组成部分。不可否认，信访预警机制的功能作用主要体现在对各类预警信息的分析处理和运用上，并分别体现在以下两点。
（一）对预警信息的甄别是信访预警机制有效实施的阀门。并非所有的信访活动都是不合乎法律规范、不通过正当渠道而开展的。预警的信访问题，主要是指在信访活动过程中所引发当地问题即有悖于正常信访秩序并影响到社会稳定的异常信访行为或信访形式。也就是说信访预警机制针对的对象主要是违背了正常信访秩序并可以带来负面的社会影响的行为或举动。其特点多表现为超大规模的集体上访和集体越级上访，甚至带有明显情绪倾向性、对抗性、冲突性的集体闹事行为。实际工作中我们可以综合利用这些特点对出现的各类问题加以分析判断。例如对于县乡（镇）政府而言，对农民群众上访的事件缘由、心理情绪、产生影响等等因素加以整合分析，以此来提前预测可能会出现的信访问题、判断信访活动的发展趋势是当地政府部门及信访部门信访预警机制有效实施的前提步骤。
（二）正确运用甄别出的预警信息是信访预警机制有效实施的关键点。通过预警信息的反馈，可以有针对性地对信访问题及时加以研究，提前预测可能会出现的信访问题并判断信访活动的发展趋势。同时县乡（镇）两级政府再进一步结合上述理论框架给予的辨别标示（如红、黄、蓝、绿灯）可以将信访问题标注为危机、警戒、正常等级别状态，再根据预测的相应级别状态启动“注意预案”、“修护预案”、“治理预案”和“应急预案”【8】四种不同解决预案，从而尽力将信访问题解决在萌芽状态。由此，正确运用甄别出的预警信息是县乡（镇）两级政府信访预警机制有效实施的关键点。
奥斯本曾形象地指出，国家就像一艘庞大精装的远洋轮船，但如果没有预警机制，所有昂贵的东西都堆放在甲板上，危机重重。所以对基层政府而言设置信访预警机制必不可少。但是，信访预警机制建立与完善，不仅需要上述理论提供科学的设置标准和一套完备的理论框架，而且还需要一整套较为完备的机制预设，从而有效地推动信访预警机制在全国各县乡（镇）两级政府的预防和指导作用得以进一步发挥。
建立健全县乡（镇）两级政府信访
预警机制，促进社会和谐稳定
随着改革的进一步纵深发展，我国目前正处于矛盾聚焦期。据有关资料显示当前影响社会稳定的群体性事件中，群众上访已经成为维护社会稳定中的一个非常突出而又亟待解决的问题。因此，对于县乡（镇）两级政府而言建立信访预警机制是一个系统工程，它需要各级政府、相关部门的上下联动、相互配合。如果单纯地就信访问题而论信访，就预警信访而言预防，只能是治标不治本。因此，在基层建立一套有利于社会长期稳定的信访预警机制，发挥多方面的联动作用将一些矛盾问题化解在前期和萌芽状态是当前县乡（镇）两级政府开展信访工作的当务之急。新形势下基层政府建立健全信访预警机制应着重从以下几点切入。
（一）建立高效灵活的信访预警信息机制是前提
信息网络技术利用自身强大的信息汇总及处理功能对社会各方面产生了巨大的影响作用。实践表明，完善的信息网络是基层政府开展信访工作的“方向灯”。当前，面对农村群众大规模集体上访、越级上访等日益呈现有组织、有目的并多涉及农村深层次的热点问题等特点，基层政府首先建立一个覆盖面广、内容全面细致的信息系统显得尤为重要。第一，利用计算机网络和现代信息数据库技术对各县、乡（镇）的上访人员和放映问题登记在册，将信息汇总同时实现相关部门的信息资源共享，联动各部门有针对性的开展各项工作，加强合作，及时处理上访人员所反映的问题和困难。第二，建立信访信息定期反馈制度。基层政府各部门要定期对从农村收集上来的及数据库中登记在册的信访信息进行认真分析，及时掌握各上访活动的最新发展趋势，反馈处理效果，以便从中发现新的带有倾向性、苗条性的线索，从而果断决策，提前介入，将问题解决在萌芽状态。所以充分利用现代信息网络技术，建立高效灵活的信访预警信息机制是县乡（镇）两级政府开展信访工作的方向盘。
（二）强化各部门的联动配合工作是信访问题快速解决机制的基础
信访预警机制的建立其目的就是把群众的信访问题解决在萌芽状态、解决在基层，即预警在前，解决在后，具有一定的时效性。【10】因此基层政府各部门要本着立党为公、执政为民，始终坚持以人为本，维护人民群众的根本利益的原则和要求，急人民之所急，做人民之所需，解人民之所忧，加强联动合作共同全力实践全心全意为人民服务的宗旨。为此，首先要求工作在第一线上的县、乡（镇）两级政府尤其是乡镇基层政府，作为信访问题汇集的第一聚集点，信访工作人员发现带有苗头性、倾向性的信访问题时必须果断决策、当机立断、及时处理，万不可任问题积累到一定程度时才着手处理，更不能相互推诿、敷衍了事。其次，确立分工负责、责权清晰的工作责任机制。县乡（镇）基层政府要按照谁主管、谁负责，统一领导、分工合作、分级管理的工作原则，将相关职责权限下放各部门，各自分工负责。发生突发性紧急信访事件时，各部门要主动采取措施，果断处理。最后，在分工负责的基础上，非常有必要进一步加强政府各部门的联动配合工作，任何一个信访问题的发生不是单独的职能部门完全解决的，它往往涉及多方面的工作，因此加强基层政府各部门的相互协调、配合工作，能够及时有效地解决信访问题。
（三）完善工作考评制度，提高信访工作人员业务水平
不可否认，信访问题的出现其根源是人民群众的利益诉求、矛盾问题没有得到及时有效的解决。信访工作人员的案件办结率及办结质量是群众继续信访的因素之一。所以一方面基层政府要进一步规范信访受理、结办等程序，使信访工作人员贴近基层群众，增强其沟通协调的办事能力，妥善收集并处理各种反映上来的问题矛盾。另一方面，及时对之前结办的群众信访案件做信息反馈，以人民满意度为评价标准来衡量信访工作人员的业绩，并建立激励和约束机制增强工作人员的责任心。基层政府以期通过强化内部软实力，降低群众上访的数量。
（四）信访资源的多渠道整合是保障
当前，在全国各地普遍推行的县、乡、村“三级信访网络”制度建设，取得了显著成绩。许多基层政府全力抓好县、乡、村三级信访网络队伍建设，努力做到信访网络横向到边纵向到底，争取做到小问题不出村，一般问题不出乡镇，大问题不出主管部门，从而使基层发生的问题在基层中得到解决。同时在挑选、配备各级信访接待员时，要注意挑选那些作风正派、受百姓敬重、德高望重、工作务实肯干的同志担任，如人大代表、政协委员、具有较好口碑能为百姓做实事的党员干部等等。除此之外，在不断健全和完善传统的信访举报渠道的基础上，首先，可以在县政府、乡（镇）政府甚至村开设的网站上设立电子举报信箱从而直接受理群众网上信访举报，并能够做到有信必回，有访必接，耐心讲解相关政策措施从而使群众反映的问题能及时、快速、满意地得到回复。其次，在各级政府设立信访接待站点外应积极转变党员干部的工作方式，使群众上访转变为干部下访，变坐在机关等信访的官衙作风。当前许多地方政府都设立“领导接待日”制度，就群众反映的一系列问题进行集中处理，实实在在地为百姓解难，答群众困惑。所以，我们不妨将此制度进一步深入，即使更多的党员干部定期到群众中去，下到基层特别是矛盾问题多的地方去调查走访，掌握群众的真实态度意愿，这一方式的实施不仅可以聚集民众的意见建议，为群众解决实际问题，同时还可以为基层决策的制定提供科学、合理的依据。
（五）创新引入信访公证机制是亮点
所谓信访公证制度是指“信访局每结一个案件公证处都介入并动员信访当事人办理承诺书公证。公证处通过办理公证，调查了解当事人的基本情况、给当事人分析相关的法律关系、解答法律上的问题，引导当事人从政策和法律层面解决问题。”【11】由于公证处的介入，信访群众在结案的时候仿佛吃了定心丸，反而促进了信访问题的尽快结案同时大大减少了重复上访的可能性。信访公证机制的创新引入其最大特点是公证处作为第三方介入信访流程中，它可以保证信访双方当事人在民事活动中的平等地位，引导双方寻求正确的司法途径解决问题。第一，以法治化途径，确保信访解决方案的法律效力，信访双方当事人必须依法执行。第二，政府部门与群众处于平等的地位，双方均是合同一方，不存在谁处于强势，谁处于劣势的问题，这样信访问题平等协商并进行公证后，更能使群众信服，这将极大地提高信访问题解决效率。因此，积极探索新形势下信访工作的新思路、新措施和新方法，进一步引入信访公证机制，寻求依靠司法机关裁决解决群众信访问题，而不能单纯地依靠经济救助或强制制裁的方式是有效预防重复上访的有效创新方法。
综上所述，在县乡（镇）两级政府层面积极探索建立健全一套有利于社会长期稳定的信访预警机制，将当前一些带有倾向性、冲突性的集中热点问题化解在萌芽状态，解决在基层，是一个提高执政效率，降低政府执政成本的好方法，同时也是维护社会政治秩序和谐稳定的有效途径。
（作者单位：中共上海市委党校）
【参考文献】
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〔4〕宋协娜,周念群.略论信访问题预警系统建设[J].理论学刊,2007,(2).
〔5〕詹敬鹏.对建立信访工作预警机制的思考[J].秘书之友,2002,(8).
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