曹同生
机构编制是我们党和国家重要的执政资源，也是一种稀缺资源。党中央、国务院历来高度重视机构编制管理工作，改革开放以来，特别是近年来中央先后制定出台了一系列有关机构编制管理的法规和制度。今年初，温家宝总理批示：“机构编制部门要继续推进行政管理体制改革，严格管理和控制机构编制，为建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府而努力。”贯彻落实好中央关于加强机构编制管理的方针政策，核心内容就是要在从严从紧加强机构编制管理的基础上，把优化机构编制资源配置，提高使用效益，作为深化行政管理体制改革、促进政府职能转变、优化执政资源配置的重要手段，切实把机构编制管住、管好、管出成效。
机构编制资源配置和使用效益的
现状及存在问题
（一）机构编制设置调整不够及时。新中国成立以来，特别改革开放以来，随着经济社会发展，机构改革的步伐不断深入，几乎是每隔几年就要进行一次改革，应该说机构编制的配置越来越科学规范，适应了社会发展，为经济社会发展提供了体制机制保障。但是，现行的机构编制配置仍不能做到全面适应新的形势任务，从机构编制检查的情况来看，一些单位的机构编制设置配置还使用着几年前或十几年前核定的标准，因为历次改革都未能涉及或涉及很少这样的单位，而每次的机构改革也都只对涉及的机构进行重新“三定”，加之各级对机构编制管理的严格控制，一些地方政府和机构编制部门怕麻烦懒于层层报审适时调整，所以，尽管这些单位的职能早以拓展或萎缩，但机构的设置和编制的配置仍没有适时调整跟进，长期沿用过时的核定数额，成为被改革改制遗忘的角落，特别是有些事业单位的机构编制资源甚至变成地方政府机构编制的“自留田”，成为个别地方政府领导人和机构编制管理部门违反机构编制纪律的隐患。
（二）机构编制设置配置不够平衡。机构编制资源配置的科学性和有效性是发挥使用效益的关键所在，机构编制的配置要根据各地方经济社会发展情况因地制宜、因时制宜，同样的机构在不同地区和不同时期，职能的发挥也不尽相同，所以要根据当地的实际来设置机构编制数额。但是，目前一些地方机构编制配置还不够平衡，有的不能结合地方实际，在机构编制的配置上采取拿来主义，照搬照抄别的地区模式；有的实行条条主义，上面怎么搞，下面也怎么做，采取“一刀切”的做法；有的未能细化人员职能和分工，存在只下达单位的总编制、不明确区分人员结构的现象。致使有的机构事很多忙不过来，有的机构事很少闲得够呛，有的单位空编很多，有的单位缺编很紧，有限的机构编制资源得不到科学配置合理使用，机构编制管理僵化呆板没有活力。
（三）机构编制调节制度不够完善。从机构编制管理工作的实际看，目前，一些地方基层县（市）机构编制管理部门没有完全处理好机构编制管理工作严肃性和创造性的关系，片面地强调严肃性、纪律性，而忽略放松了灵活性、创造性。强调机构编制工作的严肃性、纪律性固然重要，但机构编制管理工作的灵活性、创造性也不能忽视，两者相辅相成才能实现不断创新发展。目前，基层县（市）区机构编制调节制度几乎缺失，机构编制管理工作所谓的动态管理，也只是简单的人员进出“加减法”式工作，距“盘活存量，优化配置”的要求还有很大差距。长期的编制限额，导致公务员“入口”不畅，没有足够的编制空间考录公务员以补充“新鲜血液”；机关干部年龄老化，一部分老同志虽“离岗退养”，但仍占着编制，行政机关只能从下属事业单位借用年轻干部帮助工作，机关“占编的不做事，做事的没有编”的现象一时难以解决，临时调整混编混岗现象较为突出。
存在问题的原因分析
（一）工作思路不够开拓，重管理轻服务。机构编制工作要改变长期形成的“就机构谈机构”、“就编制论编制”现象，着眼“围绕中心、服务大局”来抓机构编制工作，围绕和服务于经济社会建设中心任务，拓宽视野，创新思维，拓展内容，强化服务，探索完善管政策、管总量、管结构的机构编制管理新机制，促进各单位编制员额、结构与其职能履行达到最佳适应程度。要逐步淡化一味控制、一味精简的管理理念，从有利于全市经济社会发展的高度出发，该控制的严格控制，该发展的支持其合理发展，深入基层、调查研究，了解情况、解决问题，积极主动地开展服务。要改变机构编制管理“严肃有余、活泼不够”的呆板僵化现状，围绕重点热点工作，积极参与主动创新，不断加大机构编制政策支持力度，对于涉及经济发展全局的重点工作，关系国计民生的公益性事业改革，及时理顺职责、整合机构、调整职能，努力解决影响发展的机构编制问题，切实履行好为经济社会发展提供体制机制保障的职能。
（二）工作方式不够丰富，重细节轻宏观。长期以来，机构编制管理工作习惯于机构编制的上报审批，管理局限于细节停止于琐碎，不能从宏观和结构上分析研究、把握规律、改进创新。机构编制工作要实现从微观管理为主向宏观管理为主的转变，将工作重心由批机构、批编制逐渐向研究优化机构职能和人员结构转移。要通过强化对机构编制统计数字的分析研究和运用，进一步优化机关事业单位的职能配置、机构设置、领导职数、编制员额、人员结构的管理，努力构建科学配置、运转协调、行为规范的行政管理体制。
（三）工作措施不够灵活，重限额轻统筹。要改变机构编制管理传统单一的行政管理手段，把行政手段和经济、法律手段结合起来，实行综合管理，与组织、人社、财政等部门建立沟通协调机制，提高管理和服务水平。要完善并切实实行总量控制下的编制动态管理，积极探索实行部门之间职能调整与人员“带编划转”相结合，完善“人随事走”、“编随人走”等制度措施。总之，就是要注重运用统筹协调灵活多样的方法措施，积极探索系统内总量控制、调剂使用的管理路子，真正实现“控制总量、盘活存量、有增有减”的动态管理。
对提高机构编制资源配置和
使用效益的几点建议
要充分发挥机构编制的动态调控作用，有效提高机构编制资源使用效益，提供更好的体制机制保障，就必须在紧紧围绕经济社会发展大局、盘活资源、优化配置、积极探索动态管理模式上下功夫。
（一）牢固确立围绕中心、服务大局的指导思想。一是优化结构，保证重点。随着行政体制改革的不断深入，为充分发挥机构编制资源的使用效益，要将机构编制资源配置到经济社会发展最关键、最急需、最重要的部位，实现机构编制资源合理配置与部门职能需求的科学对接。地区编办要结合区域特点和工作实际，强化编制意识，严肃编制纪律，科学配置机构编制资源，对现有机构编制实行统一管理、科学调整、动态调控，促进机构编制管理的动态化、规范化和科学化。二是管好总量，盘活存量。按照控制总量、限制增量、盘活存量、服务发展的原则，积极探索建立机构有破有立、职能有转有变、编制有增有减、人员有进有出的动态管理方法。要进一步理顺上下级之间、各部门之间的职责关系，充分运用弹性调控手段，适时调整机构、编制，用好用活现有机构编制资源，合理设置政府组织结构，整合部门内设机构，优化人员编制配备，实行机构编制随职能调整而调整的动态管理制度。三是坚持精简、激发效能。根据各职能部门运行状况和经济社会发展的实际需求，采取多层次、多渠道、多途径的方式盘活机构编制资源。进行部门之间横向调整，余缺平衡，做到调整设置的机构、配备的人员编制既满足经济社会发展对新增机构编制的需求，又有效地管住机构编制总量，为降低行政成本、优化人员结构、提高行政效能提供强有力的保障。
（二）切实施行科学计划、动态管理的制度措施。一是制定编制计划使用制度。机构编制计划管理意义重大，实行计划管理是控制财政增长的有效途径，是服务保障社会经济发展，从制度上更好地配置资源、保障重点的有力措施，是对机构编制进行动态调整、优化整合的科学方法。要落实计划用编制度，必须注意把握好以下几个方面的结合：计划用编与编制的结构化管理相结合，对管理人员、技术人员、工勤人员等按比例科学核定。计划用编与机构编制的动态管理相结合，根据各个单位职能和工作任务的调整，对机构编制实行总量控制，动态调控。计划用编与实名制管理相结合，定编定岗，定人定位，科学配置人力资源。计划用编与机构编制监督检查相结合，与纪检监察、组织、人社、财政等相关部门搞好配合协调，在从严控制的同时，加大监督检查力度，保证计划用编制度的有效落实。要按照“规范管理、总量控制、统筹使用、保证重点、留有余地、逐步到位”的机构编制管理原则，对机关事业单位编制结构进行科学合理调整，探索机关事业单位人员编制结构化编成，规范人员编制配置，使有限的编制资源得到科学合理的配置。二是明确编制计划使用内容。要根据工作需要，适时组织机构编制管理专题调研，摸清机关和事业单位在编制使用上普遍存在的问题，分析研究编制使用计划，依据有关规定，进一步明确和细化编制使用的内容。要结合年度工作安排，要求各单位在每年第四季度综合考虑下一年度用编需求，充分考虑招收录用、学生分配和人员调入等因素，按照机关单位和事业单位不同的编制类别，分别申报本单位下一年度使用编制计划，解决申请用编单位无计划盲目申请用编问题的发生。对于接收军转干部、安置退伍军人等政策性情况，要在每年接收安置工作开始前，由相关部门与市编办协商沟通后另行下达用编计划。三是规范编制计划使用流程。机构编制管理能否科学合理地流程，是维护机构编制管理秩序的基础，事关机构编制管理工作的严肃性和权威性，使用程序不规范，必然导致编制使用上的随意性和工作程序混乱。要根据国务院、中央编办和省出台的机构编制有关法规制度，进一步强化细化程序管理，逐步建立科学合理的工作流程。1.申报编制计划。全市各级机关事业单位在编制使用时，首先填写《机关事业单位年度编制使用计划申报表》，不涉及国家秘密的情况下，申请用编计划在本单位公示七个工作日，然后报主管部门审核同意，由各主管部门统一以正式文件形式，报机构编制部门。2.下达用编计划。机构编制部门根据申报的使用编制情况和地方的中心工作及财政状况，综合平衡研究测算，报市编委领导审定后，下达全市机关和事业单位新一年度编制使用计划。机构编制部门从宏观上掌握行政和事业编制拟使用情况，防止机关事业单位实有人员规模过快增长。3.办理进人手续。单位补充人员时，首先填写《党政机关事业单位编制使用申报表》，在征得主管部门同意后，报同级机构编制部门。机构编制部门本着“先计划后补充，缺编按计划进，满编先出后进，超编只出不进”的原则，按照下达的年度用编计划进行审核；同意使用编制后核发《编制使用通知单》，申报用编单位凭机构编制部门核发的《编制使用通知单》，再按照有关规定办理其他手续。用人单位持《机构编制管理证》和《编制使用通知单》，到机构编制管理部门注册增加实有人数。同时，机构编制部门核发《增拨工资经费通知单》和《办理社会保险通知单》，财政、人社部门依据通知单为新增人员办理工资经费、养老医疗保险等手续。
（三）严格落实监督、检查协调制约的工作机制。一是严格执行监督检查制度。机构编制监督检查工作是维护机构编制权威性、严肃性的重要手段，是保障机构改革顺利推进和机构编制管理各项政策执行到位的有效措施。要创新建立机构编制监督制度。首先是实行机构编制审批执行情况报告制度。机关和事业单位每年必须按规定向机构编制部门报告机构编制执行的情况。机构编制部门应定期或不定期向党委、政府和上级机构编制部门报告本辖区机关事业单位编制审批执行情况，主动接受监督检查。其次是实行机构编制审计和考核制度，机构编制部门会同有关部门对机关事业单位执行机构编制的情况进行年度审计和离任审计。将财政供养人员总量控制实施情况和机构编制审批执行情况，纳入领导班子和干部年终考核内容。再次是实行机构编制管理公开监督制度。机构编制部门和各单位都要建立机构编制事宜公开制度，对不涉及国家秘密的工作原则、审批程序和机构编制审批事项，以适当的方式向社会和群众公开，接受群众监督，使机构编制管理工作公开透明，杜绝违规操作。机构编制部门可通过聘请社会监督员，设立咨询、投诉、举报、监督电话等形式和途径广泛听取群众意见，加大公众监督力度。二是建立改进协调制约机制。要按照中共中央办公厅和国务院办公厅《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》要求，积极协调组织、人社、财政、民政、公安等有关部门，形成研讨交流、明确责任、齐抓共管的协调制约机制。要严格落实好相关制度规定，对超编进入的人员，组织（人社）部门不办理录入、聘用（任）、调任手续、核定工资、办理保险，财政部门不纳入统发工资范围，公安等部门不办理户口迁移手续。要积极探索和改进协调制约机制，并不断完善对违规违纪行为的处罚措施，对擅自增设的机构，财政部门不纳入政府预算范围、核拨经费，银行不予开设账户，切实加强机构编制的横向协调管理。三是落实完善评估反馈制度。机构编制管理是一个决策、执行、反馈评估、再决策、再执行的反复循环过程。决策过程主要是党委、政府和机构编制部门进行的机构编制事项审批的过程，执行过程主要由组织、人力资源和社保、财政、各行政事业单位的实施过程，反馈评估是对决策执行结果的总结和评价，是科学决策的依据和基础，没有正确的反馈评估，机构编制管理会偏离正常的轨道，那么整个机构编制管理过程就会形成恶性循环，造成机构臃肿、编制膨胀、人员无序增长，以致破坏整个行政管理体系。要充分利用现有的监督检查手段，进一步完善反馈评估制度。要结合定期或不定期的专项检查、年终统计、“三责联审”和事业单位法人年检等工作，对各单位的机构编制执行情况进行评估反馈，及时发现和解决存在的问题。要加强与组织、财政、人社、民政等部门的协调交流，对一个时期的机构编制协调制约机制进行分析评估，不断改进完善机构编制与人事调整、招聘录用和财政预算相结合协调制约机制。要建立并完善与纪检监察机关协作配合的监督检查评估反馈制度，机构编制部门要积极协调配合纪检监察机关依据文件法规要求，加大对机构编制有关规定执行情况的监督检查力度，及时评估反馈监督检查成效，不断提高对机构编制的有效监督。
（作者单位：江苏省新沂市机构编制委员会办公室）