董新华
【编者按】2009年，上海市闵行区区政府机构改革完成后，区编委办立即进行了议事协调机构和临时机构的清理规范工作，全区共梳理出非常设机构335个。通过对非常设机构的利弊分析，经区编委会研究决定，对其中职能已终止、任务已划转的123个非常设机构予以撤销（撤销率达36.7%）。同时出台了《关于进一步规范设置本区议事协调机构和临时机构的管理办法》，探索建立了加强非常设机构有序管理的良好机制，摸索出了对加强非常设机构管理的一些体会。本文是该区编办主任董新华同志结合工作实践撰写的文章，对非常设机构的设置提出了思考。
非常设机构的定义
所谓非常设机构，主要是指相对于按《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》设立的常设机构外，为完成某项综合性、临时性任务而设立的具有行政管理职能的跨地区、跨部门的组织协调机构。议事协调机构和临时机构是非常设机构的主要形式。为组织协调某一方面工作而设置的非常设机构，一般称委员会；为组织协调某项特定任务而设置的非常设机构，一般称领导小组；为组织协调某项建设工程项目而设置的非常设机构，一般称指挥部。非常设机构具有规格高、成员多的特征,一般由党委、政府领导统领，但并不列入党委、政府组成部门序列。
目前非常设机构的设置存在过多过乱的现象，有的地方甚至超过了常设机构的数量，而且还在继续增加；有的任务已基本完成或主要工作已移交常设机构办理，机构依然存在；有的设置实体的办事机构，还形成上下对口的管理系统，从而加剧了政府机构的臃肿、重叠，既扩大了人员编制，增加了政府财政负担，又造成常设与非常设机构分工不清，以致助长了官僚主义，降低了工作效率。
非常设机构的利弊分析
1、有利的方面。非常设机构作为政府机构体系的一个组成部分，其设置存在有利于工作开展的某些好的方面。其利有三。一是利于协调。当政府面临某些跨部门的社会事务，非一个部门所能单独完成，需要几个部门共同承担的时候，一旦在部门之间横向关系的协调上发生矛盾和困难时，就需要设置非常设机构，共同实现对跨部门社会事务的管理。二是利于应急。社会事务的广泛性和复杂性，使人们对政府基本职能的设计很难周全，因而政府常设机构的设置也很难十全十美，往往会有一些新的或临时性的任务，是现有常设机构所难以承担的。还有诸如在公共突发性事件、自然灾害等发生时，均要求政府在短时间内组织各部门力量去迅速妥善处理。这些情况都使非常设机构的设置成为必要。三是利于统筹。传统的体制往往把政府部门划分得太细，强调协调的时候，就把各个部门集中起来，成立一个议事协调机构，必须承认的是，这种协调具有高效性。同时，议事协调机构在专家咨询等环节中所显现的广泛性、权威性等功能，都是政府机关无法替代的。
2、有弊的方面。非常设机构也存在不适应、不符合科学发展观要求的方面。其弊有五。一是削弱了部门职能。在实际运作上，非常设机构往往成了“常设机构”，甚至成了高于职能部门之上的一级管理层次，蚕食了职能部门的部分职责，剥夺了职能部门的部分权力，严重干扰和冲击了职能部门工作的正常开展。二是分散了领导精力。有的党、政领导担任的议事协调机构头衔多达30余个，领导连自己也不清楚究竟有多少兼职。过多过滥的非常设机构，与其说是加强领导，不如说是加重领导的负担，分散领导的精力。三是增加了财政负担。非常设机构名义上不核定编制、不核拨经费，但其办事机构一般设置在某个职能部门或单设办事机构，工作人员主要依靠现有在编人员调剂。有限的人力资源被占用后，只能是“拆东墙、补西墙”，靠财政新增支出来购买行政服务。四是降低了行政效率。非常设机构的设立，使原由常设机构承担的职能变成了由非常设机构承担，原由一个部门承担的职能变成了由几个部门共同承担，容易出现扯皮、推诿、争利现象。另外，非常设机构的领导兼职过多，组成人员来自各个部门，工作上发生“撞车”是常有的事，研究工作意见也难统一，行政效率必然受到影响。五是影响了机构管理。非常设机构的设立一般由党委、政府直接审批，也没有到机构编制部门备案登记，而且存在“只管建不管撤”的事实。非常设机构设置上的盲目性、随意性，加上疏于管理，导致非常设机构过多过滥，臃肿不堪。
非常设机构的管理对策
正因为非常设机构具有“利”和“弊”的两面性，所以，要把加强对非常设机构的管理作为机构编制管理的一项重要任务。总体上，可以按照“严格审批、适时清理、规范管理”的工作步骤逐步推进，消除非常设机构“膨胀、精简、再膨胀”的恶性怪圈。一要从严控制非常设机构的设置。已明确属于有关部门职责范围内的工作，或可确定由某一部门负责的任务，或可由政府办公会议、部门联席会议解决的问题，不再设非常机构。属于综合、协调、咨询性的工作，原则上不设非常设机构，非设不可时，其日常工作由主管部门负责。属于临时性、阶段性的社会工作任务，需设非常设机构时，从有关部门抽调人员组成精干班子，不列编制，任务完成后立即撤销。属于需设非常设机构动员、号召群众和组织社会力量共同完成某些任务，可在有关部门挂牌子，不另设办事机构。上级政府一般不得要求下级政府对口设立非常设机构。二要严格规范非常设机构机构的审批。要加强对设置非常设机构的管理，健全审批制度。非常设机构的设立，作为一种公权力的配置活动，应该规范其设置的审批，从源头上、程序上严格控制非常设机构及其办事机构的设立，杜绝违规设置、随意设置，防止非常设机构的无序膨胀。凡增设非常设机构，须由有关部门提出专题报告，经编制部门审核并提出意见，由同级政府讨论决定；需在非常设机构之下设立实体办事机构的，要按照设置常设机构的审批程序，实行“一支笔”审批的原则，从严掌握。非常设机构审批设立后要明确非常设机构的人员构成、印章管理和职责范围等事项。三要及时对非常设机构进行清理。清理非常设机构是每次机构改革的重要工作之一。要排除干扰、放下顾忌，不怕得罪人，大胆开展清理工作。对已完成任务的非常设机构要予以撤销;对工作协调作用不大的非常设机构，也要予以撤销，其任务可明确由职能部门承担；对确需保留的非常设机构，要进一步理顺其与职能部门的关系。
总之，机构编制部门不仅要着眼于对非常设机构的清理，更要将非常设机构的设立、撤并、更名和调整等纳入机构编制的管理范围。要配合党委、政府做好非常设机构的审批、设立、调整、备案工作，理顺各工作部门职能，避免“缺位”、“越位”现象发生。要适时会同党委办、政府办和组织、纪检、财政等部门开展非常设机构的联审工作，加强监督，及时做好动态调整工作。