刘雯科
【内容摘要】城市公用事业是惠及百姓、关系国计民生的大事，目前国内尚无固定管理体制和模式。在推进公用事业市场化改革的过程中，由于政府部门缺乏对城市公共目标的深层考虑和制度安排，使企业利益与公共目标频繁冲突，而其行业的垄断性和特殊性，部门和行业监管又有一定难度。加快建立符合各地城市公用事业特点的管理体制和发展模式，尽快解决城市公用事业发展过程中出现的矛盾和问题是保障和改善民生的现实需要。
十七届五中全会要求把“坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，强调“要更加注重保障和改善民生”。城市公用事业是城市发展的载体，发展状况直接关系着城市居民的生活质量，影响着城市的形象，加强城市公用事业建设是惠及百姓、关系国计民生的大事，是保障民生民利的重要举措，各级政府责无旁贷。
城市公用事业发展状况及特点
城市公用事业是指服务于城市生产、流通和居民生活的各项事业的总称，涉及供水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、市政设施、市容卫生环境、垃圾处理和城市绿化等诸多对国民经济和社会发展有重要影响的基础性行业，是城市功能的具体体现，与城市居民公共利益密切相关。
（一）国内外发展现状。为缓解政府投资不足、经营管理低效率、公共服务能力有限、质量不高等问题，20世纪80年代以来，西方国家率先从行政改革开始，通过引进市场机制，转换经营管理模式，拓宽了投资渠道，形成了新的经营主体。我国早期的公用事业从投资决策、资金筹集、施工建设到经营管理，基本全由政府全权承担，投资主体单一，许多领域以所有制为标准，限制民间资本进入，城市公用事业一直由国家和城市财政投资兴办，甚至对外资开放了的行业，对民间资本仍不开放，被称为“计划经济的最后堡垒”。
（二）实施公用事业改革是推进公用事业发展的必然选择。我国市公用事业改革是城市发展的客观要求。上世纪90年代开始，我国许多城市陆续进行了不同程度的公用事业市场化改革，也正是由于这种改革，城市公用事业被推到了风高浪尖的境地，引起了政府和社会的广泛关注。对于公用事业的管理，也由一开始主要以行业行政管理为主，逐步演变成了目前公用事业行业行政管理和监管合一、以行业行政管理为主的模式。随着改革开放深入开展，我国的城市化进程进一步加快，城市公用事业取得了长足进步，生产和服务设施得到巨大改善，生产和服务水平显著提高，在增强城市承载能力、保障城市正常运转和提升社会保障能力等方面发挥了极其重要的作用。
（三）城市公用事业有着自身的行业特点。城市的发展水平决定着城市公用事业的管理体制和模式，根据行业特点和市场化程度，城市公用事业可分为三类：一是纯公益性类。如环卫、公交等行业。服务价格由政府确定，经营成本和服务收费的差额全部由政府补贴，或由主管部门与财政部门根据作业成本，确定拨付经费。二是自然垄断类。即通过管网线等基础设施为社会提供公共产品，并实行生产、输送、销售垂直一体化经营，包括水、电、气、热、路等方面的行业。三是综合投资类。即从事城市公用事业投资和经营其他事业的单位。如负责基础设施投资、交通建设管理的投资管理公司，主要从事轨道交通的政府投资和社会融资的运作。
（四）城市公用事业体制改革难度较大。城市公用事业是我国政府管理体制改革幅度较小的一个领域,在当前市场经济条件下，由于政府职能转变不到位,市场化发育程度较低,在一定程度上增加了政府监管的难度，特别是直接涉及到民生民用的供水、供热、燃气等。从山东省17市热力、自来水、燃气这3个行业情况来看，行业管理职责和企业管理职责均在建设行政主管部门或城市公用事业管理部门的有9个市，行业管理职责与企业具体管理职责相分离、企业由国资委管理的有5个市，混合体制的有3个市。
城市公用事业现行体制存在的问题
在推进城市公用事业市场化改革过程中，弱化了对城市公共目标的深层考虑，对特许经营契约的长期效用和运营监管的制度安排等问题考虑不足。从调研的情况看，不管是先进城市还是欠发达实施体制改革后，都不同程度遇到了企业利益与公共目标冲突的难题，引发矛盾和问题值得深思。
（一）部门间存在管理上“漏洞”，行业监管流于形式。为加强城市管理，政府部门不断出台新的法规和政策，为什么各方面的不满意不减却增呢？仔细分析就是因为部门间管理存在漏洞，政府只是从资金解困、国资退出、改善供给等应急性角度出发，在决策上缺乏统筹规划和科学论证，造成许多制度和监管的存在流于形式，制度和监管无法完善。一是多头监管分散了监管力度。目前各行业主管部门只是从行业管理的角度对公用事业进行目标管理并承担相应总责任。还没有一个部门能从总体责任出发，来对城市公用事业进行统一规划和建设安排，并据此提出细化到产品和企业的监管目标。二是行业间的监管不到位。市公用事业的监管部门一般都是原来的行业主管局，与被监管单位一直存在着千丝万缕的关系，并可能形成统一的利益集合，这在一定程度可能危及到市民的利益。三是各行业监管部门间缺乏统筹。如在涉及城市供水、供暖等管网铺设破路方面，如果供水知道供暖要施工，事先可与供水进行协商，无需每次施工均要破路。但现实中却不是这样，供水施工和供暖施工是两个独立的、互无关系的部门在管理，不会相互通气。各行业局各管各的，缺少统筹，影响市容不说，关键是浪费极大。
（二）投资主体单一，市政公用产品仍然短缺。伴随着我国经济的快速增长，城市公用事业成了城市建设资金需求大户。为解决城市基础设施建设和城市环境治理的资金问题，一方面由于政府在公用事业民营化的进程、模式、措施等方面研究论证不够，一些盲目实行的公用事业民营化项目，因其经济预期利益未能实现、社会效益不够显著，造成企业和市民均不满意，政府的公信力大打折扣；另一方面，由于城市管理体制不能适应城市发展的需要，公共服务的供给能力有限，市场化发育程度较低，造成了城市建设规划只停留在蓝图上，实际建设进展缓慢，市政公用设施产品极其短缺。虽然新兴的城市平时一片繁华，可是一旦遇到雨雪等较大的自然灾害，则整个城市基础设施则一下子全部瘫痪，城市一片狼藉。这也是中国新兴城市与发达国家在城市基础设施方面最大的区别。
（三）新旧体制的摩擦，加大了市政公用企业的股权多元化改革的难度。长期以来，公用事业按照政府财政拨款投资建设维护、不计成本赢利、社会福利供给的模式运行，公用事业单位本身没有责任，不追求经营效益，也不考虑经营风险。由于事企不分，产权不明及人员素质偏低等原因，公共服务效率和质量并不高，市民的权益也因此受到侵害。引入公用事业民营化以后，供求、竞争、价格等市场机制成为基本调节杠杆，对市场风险的预测、评估和防范控制越来越重要。在旧管理机制没有取消，新的市场调节的机制尚未形成的情况下，现行的城市公用事业特许经营制度缺乏有效的退出机制，民营资本或外资一旦进入就很难退出。企业是全力以赴地保障供给，还是遵循价值规律惟利是图地追求利润最大化？城市公用事业股权多元化改革面临着两难境地。
（四）产品和服务价格改革滞后，市政公用企业面临亏损的窘境。目前各地虽然在市政公用价格方面进行了一些改革，但在公用事业产品、服务定价和调价方面并没有一系列科学、合理的定价模型作指导，这不利于促进社会分配效率，刺激企业生产效率和维护企业发展潜力。政府从社会公众利益出发，价格标准一般偏低，价格调整没有形成联动机制，不能根据市场变化及时调整。比如，水资源价格上涨，会导致城市自来水成本上升，但是，不可能随时对于价格上涨进行微调，来消化资源成本上升因素，目前大部分市对城市公用事业的补贴数额压力特大，成为政府财政的一个巨大包袱。临沂仅供热每年财政就得拿出7000万元左右作补贴。
（五）考核体系不健全，企业法人治理结构还有待进一步完善。市政公用企业具有保障民生和维护城市安全的特殊性，不同于一般的市场主体。调查发现，虽然一些地方针对城市公用企业的功能特点，采取了区别于竞争性企业的考核办法，但考核指标体系仍不健全，多数只考核企业的利润和资产保值增值，并不能真正反映企业的发展情况，因为企业赢利水平同经营者的努力程度相关程度并不高。另外，法人治理结构极不合理，董事会、经理层、党委会成员高度重叠，职责不清，关系不够协调。外部董事数量少，大部分都是兼职，缺乏外部董事资格确认和培训机制，特别是缺乏来自政府公共管理部门的外部董事。经理层人员选聘力度不够，专业结构和知识结构有待进一步优化。
对城市公用事业发展的对策建议
加快探索完善符合各地城市公用事业特点的管理体制和发展模式，尽快解决城市公用事业发展过程中出现的矛盾和问题，使城市政府更好地承担起对城市公用事业的发展规划和监督管理职能。
一是加快城市公用事业管理体制创新力度，建立与市场经济相适应的管理体制。城市公用事业的监管是个复杂的系统工程，体制的问题是监管的基础，解决好体制问题，就为有效监管提供了基础。因此，要按照建立社会主义市场经济体制的要求和现代监管体系的原则，设立一个体制独立、运行专业、责任主体明确公用事业监管机构或法定机构（以法律或条例授权和规范），把行业管理和监管从一个的机构中分离出来，统筹规划和集中监管城市公用事业。一方面行业主管局仍然承担原行业行政管理职能，监管机构负责城市公用事业统筹规划和公益性目标的监管与实现，承接行业管理与监管分离后的监管职能，如标准制定、进出监管、价格监管、投资监管、服务监管等；另外一方面，在一个统一的机构中，统筹考虑整个城市公用事业的发展和规划，减少条块分割带来的摩擦成本。通过相对的分离和集中，完成城市公用事业的监管体制上的嬗变，既保障了民生与公益性，又兼顾了效率与公平。
二是打破市场垄断，鼓励公用事业投资主体多元化。城市公用事业资产量巨大，投资、经营和管理模式也不尽相同，成本结构和盈利水平也不一致，需要分别研究，分步实施，分类管理。鉴于国有资产占比较大，投资基本以政府财政为主，建议设立组建独立的市场经营主体，把政府的投融资职能置换出来，使城市政府从城市公用事业的垄断经营者转变为竞争性经营的组织者、规则的制定者和监督者。同时，科学规划、合理使用城市建设税和公用事业附加费等行政性收费，通过金融机构或与金融机构联手发行城市建设债券，将闲散的消费资金转化为公用事业生产资金，实施有限转让公用设施产权和经营权，尝试用BOT和TOT方式吸引外资，引入先进的城市公用事业技术、管理。
三是强化管理，建立符合现代企业制度的企业经营机制。城市公用事业领域是一些特殊国有企业，要从城市公用事业内部机构设置和管理制度着手，根据不同类型企业特点，优化考核指标体系，强化对特许经营企业的考核监管，重点考核提供公共产品和服务总量、社会效益、资产使用效率情况，通过建立中长期激励机制和科学合理的薪酬制度，逐步构建企业负责人薪酬水平与经济效益、业绩考核密切联系，与职工收入分配协调、差距合理的分配格局。完善城市公用企业的法人治理结构，明确董事会的职责和形式。纯公益性和自然垄断的城市公用企业特别是上市公司，应该严格实行决策层和经营层分开，董事长与总经理分设，逐步落实董事会对经理层选聘、管理、考核评价的权责，完善外部董事制度，不断加大经营管理人才的市场化选聘力度，强化管理手段和监事会建设。
四是以市场为取向，建立科学合理的价格管理机制和公共服务机制。借鉴发达国家制定公共产品和服务价格的有益经验，采取政府、企业和社会公众代表三结合的方式，在社会公众利益和企业利益之间寻找平衡点，建立公共产品和服务价格调整机制。对取得公用事业特许经营权的企业，实行严格的价格管制，在确定公共产品和服务价格时，既要保护企业利益，激励企业降低成本，为进入公用事业的企业留足利润空间，又要充分发挥价格的杠杆作用，建立公开透明的各公共产品联动的价格调整机制，使其无法取得超额垄断利润，保证公用事业产品和服务的政府指导价的权威性、合理性和稳定性。另外，要合理地确定购买公共服务项目，把购买服务的经费全部纳入预算管理，探索推进政府补贴制度向政府购买服务的转变，不断降低企业运营成本，保证服务质量，提升赢利水平，形成长效发展机制。
五是强化行业管理，逐步建立起完备的城市公用事业法规体系。改革开放之后，随着企业自主权的不断扩大，城市公用事业行业主管部门的观念和职能没有随之相应转变，行业管理形同虚设。因此，要真正地发挥行业协会作用，就必须加快行业协会的立法工作，授予行业协会相应的职能。主管城市公用事业的有关部门要尽快与行业协会在财务、人员等方面彻底脱钩，不要干涉行业协会的具体内部事务，也不要再派政府部门工作人员在行业协会任职，真正赋予行业协会独立的法人地位，彻底改变行业协会依附于政府部门的“二政府”的形象。在全国性的有关法律尚未出台之前，各地可结合当地实际，参考国内外公用事业管理先进城市的现行法规，出台一些有针对性地方性法规或规章，不断修订和完善现有的市公用事业管理办法，使得城市公用事业管理有法可依。
（作者单位：山东省济宁市机构编制委员会办公室）