——安徽省近年来公益类事业单位改革的实践与探索
丁和生【内容摘要】构建中国特色公益服务体系，既是满足人民群众不断增长的公益服务需求的客观需要，也是推进事业单位改革应遵循的目标和原则。安徽省围绕构建公益服务体系，积极推进教育、文化、卫生、农业、水利、交通、质检等重点行业和领域公益类事业单位改革，认真开展事业单位清理规范和机构编制管理体制改革，取得明显成效。
开展事业单位分类改革，优化公益事业
单位布局结构和整体效能
（一）全面开展事业单位分类管理。1997－2002年，先后出台《关于推进事业单位机构编制分类管理的通知》、《关于事业单位机构编制分类管理的实施意见》和《安徽省事业单位机构分类和财政供给范围的界定意见》等政策性文件，建立起按事业单位职能确定单位类型、按事业单位类型划分单位性质、按事业单位性质确定经费预算形式的事业单位管理新机制。
（二）积极开展事业单位分类改革试点。芜湖市探索开展事业单位分类改革，在对全市事业单位实行“双清”（对事业单位资产资金和职能、人员进行全面清查、清理）基础上，按照事业单位承担的职能任务、经费形式以及发展方向，将全市事业单位分为行政执行类、社会公益类和产业化类三种类型，并同步实施分类改革和事业单位人事制度、分配制度、养老保险制度等综合配套改革。
（三）大力推进经营服务性事业单位转企改制。2002年以来，在合肥、芜湖、马鞍山、安庆、铜陵、巢湖、宣城、宿州等市开展了经营服务性事业单位转企改制工作。在各市试点基础上，省委、省政府于2005年11月印发《关于省属经营服务性事业单位转企改制工作的意见》，正式启动省属经营服务性事业单位转企改制工作。全省经营服务性事业单位实施转企改制1402家，核销事业编制44541名，一大批事业单位职工实现了身份置换，由“事业人”变为“企业人”或“社会人”。一批批脱下“事业”外衣的“企业”，在市场经济的浪涛中奋勇搏击，为全省经济发展注入了新的动力。
（四）深入开展事业单位清理规范。2010年印发《关于开展全省事业单位机构编制调查清理工作的通知》，开展全省事业单位机构编制调查清理，重点清理政府机构改革中调整撤并及职能变化部门所属事业单位、职能已经消失或不能正常履行职能的事业单位和按规定应当转企改制的经营服务性事业单位，为推进事业单位分类改革摸清家底、奠定基础。经过一年努力，全省共撤并转事业单位1898家，收回事业编制51175名。其中：转企改制1402家，撤销207家，合并划转289家。开展承担行政职能事业单位清理和改革，全省共调整划转154家，其中：整体转为独立行政机构56家，整体转为行政机构内设机构26家，将行政职能划归行政机构72家。
开展卫生事业单位改革，构建覆盖
城乡的基本医疗卫生服务体系
（一）疾病预防控制和卫生监督体制改革。于2003年出台《安徽省疾病预防控制和卫生监督体制改革的实施意见》，开展全省疾病预防控制和卫生监督机构的调整重组工作，建立健全了以疾病预防控制机构为主体的公共卫生服务体系。
（二）乡镇卫生院管理体制改革。于2003年出台《关于乡镇卫生院管理体制调整有关问题的通知》，积极推进乡镇卫生院管理体制改革，进一步理顺乡镇卫生院管理体制，完善农村医疗卫生服务体系。
（三）城市社区卫生服务机构改革。于2007年出台《安徽省城市社区卫生服务机构设置和编制标准实施意见》，全面推进城市社区卫生服务机构改革，逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应的、充满生机和活力的城市社区卫生服务体系。
（四）全省新型农村合作医疗经办机构建设。于2009年出台《安徽省新型农村合作医疗经办机构设置和编制管理指导意见》，规范了全省新型农村合作医疗经办机构设置和编制配备，有力地促进了我省新农合工作健康有序发展。
（五）基层医疗卫生服务机构管理体制改革。于2009-2010年出台《安徽省乡镇卫生院机构编制标准》，构建了基层医疗卫生服务机构公益性管理体制，主要表现在：明确了乡镇卫生院的设置原则，每个乡镇均设置一所政府举办的乡镇卫生院，确保政府能够提供满足群众需要的基本公共卫生和基本医疗等公益性服务；明确了乡镇卫生院的公益性质，政府举办的乡镇卫生院属基层公益性医疗卫生事业单位；明确了乡镇卫生院的管理体制，乡镇卫生院隶属于县级卫生行政部门管理；明确了乡镇卫生院的主要职能，即承担预防保健等公共卫生服务和一般常见病、多发病的基本医疗服务，受县级卫生行政部门和所在乡镇政府委托，承担辖区内公共卫生管理职能；明确了乡镇卫生院编制实行总量控制分类核编，统筹考虑经济发展水平、财政承受能力、服务人口、地域类型、交通状况以及服务半径等因素，对乡镇卫生院编制按照辖区户籍人口的1.0‰实行总量控制，并根据不同地域类型实行分类核定；规范了乡镇卫生院编制结构比例，乡镇卫生院专业技术人员编制不得低于编制总额的80%。通过体制创新，乡镇卫生院成功实现了由提供医疗服务为主向提供公共卫生服务为主的转型。乡镇卫生院的公益性质和主体地位得到了切实保障，服务质量和运行效率不断提高，为基层医改取得实效提供了坚实的体制机制保障。
（六）公立医院改革试点。按照卫生部、中央编办、发改委、财政部、人力资源社会保障部《关于印发公立医院改革试点指导意见的通知》，在芜湖、马鞍山两市进行公立医院改革试点。芜湖市2008年以医药分开为突破口，将市属8家医院药剂科剥离出来成立市药品管理中心，承担全市药品招标采购、临床用药职能；2009年底公立医院改革试点启动后，将市属公立医院整合组建三个医疗集团，实行管办分离和集团化管理，并对公立医院实行全员聘用、社保全覆盖等配套改革。马鞍山市按照“管办分开、资源整合”原则将5家市属公立医院组建为市医疗集团，并以集团为载体整合资源成立了临床检验中心、药品器械采购管理中心、信息中心、健康管理中心等，提高资源配置和利用效率，集团建立董事会、经营层、监事会三者共存并相互制衡的法人治理结构。
开展教育事业单位管理体制改革，
促进教育事业健康有序发展
（一）高等教育体制改革。1997年出台《安徽省高等学校机构编制管理办法》，并据此从1998-2000年对全省高校实施“三定”，理顺高校管理体制，转换运行机制，规范机构设置，合理确定编制，优化人员结构。2000年，进一步推进高校管理体制改革，实行高等学校后勤社会化，将高校的后勤服务机构人员及相应资产成建制从学校行政管理系统中分离出来，组建自主经营、独立核算、自负盈亏的学校后勤服务实体，形成规模经营，提高高校的办学效益。
（二）职业教育体制改革。2004年、2007年分别出台《安徽省高等职业学校机构编制管理办法》、《安徽省中等职业学校机构编制管理办法》，对高职实行分级管理、以市为主、政府统筹、社会参与、市场引导的职业教育管理新体制；对中职采取合并、共建、联办、划转等形式，或采用资产置换、合并共建，或打破条块分割、实行条块结合，或按照区域覆盖、划转管理，实现职业教育资源布局调整、资产重组，将省直各部门举办的中等职业学校划转教育部门管理或下放到下一级政府管理，增强地方政府的统筹力度，使学校更好地为地方经济和社会发展服务。与此同时，各级机构编制部门按分级管理原则对本级职业学校实施“三定”，转换运行机制，规范机构设置，合理确定编制，优化人员机构。
（三）基础教育体制改革。1999年，省政府出台《关于印发安徽省全日制中小学机构编制管理暂行办法的通知》，在全国较早开展中小学规划布局调整、严格定编定员和教育资源合理配置。2002年为配合农村税费改革和《义务教育法》的实施，建立了以县为主的新的农村义务教育管理体制和运行模式，并以省政府文件出台《关于转发省编办等部门<关于贯彻国务院批准国家有关部门制定的中小学教职工编制标准意见>的通知》，开展了全省中小学教职工编制核定工作。2009年，省政府出台《关于开展新一轮全省中小学教职工编制核定的通知》，研究提出了解决山区、湖区和农村教学点缺编少教及特教学校增编的办法和措施。通过上述改革，我省教育事业单位机构编制标准实现全覆盖，有力地促进了教育事业单位管理体制改革的深化和教育事业的健康发展。
开展文化事业单位改革，促进文化
事业和文化产业大繁荣
（一）完成全省电台电视台整合工作。研究出台《关于整合组建市县广播电视台的意见》（厅〔2010〕27号），对新组建的市、县广播电视台管理体制、机构名称、机构规格、主要职责、编制配备等进行了统一明确和规范，完成全省各市县整合电台、电视台等广播电视播出机构组建集中统一的广播电视台工作；研究提出省级广播电视台整合组建方案，经省委常委、省编委会议研究后批复组建安徽广播电视台，并拟定印发了广播电视台三定方案。
（二）完成全省有线电视网络整合工作。2008年，完成黄山701等5座电视调频转播台体制调整工作，整合了全省广播电视发射资源；2009年大力推进芜湖、安庆、淮南、合肥、蚌埠、马鞍山等市有线电视网络机构编制上划工作，基本实现全省有线电视“一张网”。
（三）实现市县文化市场综合执法。出台《关于整合组建市县文化市场综合执法机构的实施方案》（厅〔2010〕25号），按照市、县两级在本行政区域内设立一支文化市场综合执法队伍的原则，整合现有文化、广播影视、新闻出版（版权）等部门所属行政执法机构，设立集中统一的文化市场综合执法机构，统一负责辖区文化市场领域综合执法。
（四）基本完成全省经营性文化事业单位转企改制工作。先后出台了25个配套文件，明确了文化事业单位转制时国有资产管理、收入分配、社会保障、人员安置、财政税收等多个方面的配套政策，为推动经营性文化事业单位转企改制和参与市场竞争、实现平稳过渡提供政策保障。2006年，省新闻出版局所属安徽教育出版社等12家事业单位实施整体转企，组建了安徽出版集团，通过体制机制创新、战略重组和上市融资，经济效益大幅提高，入选“首届全国文化企业30强”；安徽日报印务中心和新安晚报社经营性资产与南非米拉德集团组建新安传媒有限公司，成为国内党报第一家中外合资企业；2009年，整合省黄梅戏剧院等演出院团和演出场地组建省演艺集团，整合省广电经营资产组建省传媒集团；深化出版发行体制改革，将地方出版发行单位和高校出版社转企改制；推动主辅分离，将新闻媒体中的广告、印刷、发行、传输网络部分，以及影视剧等节目制作、销售部门剥离出来转制为企业，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，推动了文化产业的发展。
开展农业事业单位改革，建立健全农技
推广和基层动物防疫体系
（一）推进兽医管理体制改革。2006年，出台《关于推进兽医管理体制改革的实施意见》，推进全省兽医体制改革，建立健全了兽医行政管理机构、动物卫生监督机构、畜牧兽医技术推广机构和基层动物防疫体系。
（二）开展种子管理机构体制改革。2007年，出台《关于做好全省种子管理体制改革中种子管理机构调整工作的通知》，推进全省种子管理机构体制改革，加强市场监管，强化种子管理机构的公益性职能。
（三）加强农技推广服务体系建设。2007年，出台《关于改革和加强全省基层农业技术推广体系建设的意见》，在全省基本建立了以国家农业技术推广为主导，农村合作经济组织为基础，农业科研、教育等单位和涉及企业广泛参与，分工协作、服务到位、充满活力的多元化基层农业技术推广体系。
开展水管事业单位改革，建立公益性
水管机构管理体制
（一）推进长江淮河河道管理机构改革。2004年，出台《关于全省长江、淮河河道管理体制调整有关问题的通知》，实行按水系划分管理权限和分级管理的水管事业单位管理体制，将对我省经济社会发展有重大影响的长江、淮河水资源综合利用工程及跨流域引水工程、骨干水利工程上划由省统一管理，将同一行政区域内的水利工程下划由当地水行政主管部门管理，理顺了长江淮河河道管理体制，初步建立了符合我省省情、水情的河道管理体制和运行机制。
（二）组建公益性水利工程管理机构。先后批复组建省怀洪新河河道管理局、省茨淮新河工程管理局、省治淮重点工程建设管理局、省临淮岗洪水控制工程管理局等公益性水管机构，并将水管单位的公益性职能与非公益性职能分开，明确水管单位权责和类型，实行水利工程管养分离。
（三）建立公益性大型水库管理体制。将原隶属于电力企业的佛子岭（磨子潭）、梅山、响洪甸四大水库划归省水利行政主管部门管理，建立事业单位性质的管理机构，受委托承担所辖水库的防汛抗旱调度和水行政执法工作，并按事企分开原则将水库发电企业剥离独立运作。
（四）推进水文机构改革。理顺省、市两级水文机构管理体制，明确水文机构公益性管理职能，优化布局结构和观测网点，合理配置水文机构人员编制。
开展重点领域公益事业单位改革，
着力构建公共服务体系
（一）理顺全省市县红十字会管理体制。研究拟定并出台《关于市县红十字会管理体制的通知》，推动全省市县红十字会理顺管理体制，目前市级全部理顺，县级正在理顺中。
（二）推进招投标管理体制改革。研究提出省级招投标管理体制改革方案，启动招投标管理体制改革。做好省成套局（省招标局）政企分开中机关人员分流、人员调整、离退休干部管理以及省招标集团组建工作。合肥市、芜湖、安庆等市大力推进招投标管理体制改革，对招投标工作管理体制、运行机制、机构设置以及招投标公共服务体系建设等进行大胆探索和改革。
（三）开展全省市县委党校大中专体制评审工作。出台《安徽省市委党校大专体制规格审批暂行办法》、《安徽省县（市）委党校中专体制规格审批暂行办法》，组织省教育厅、省委组织部、省委宣传部、省委党校等部门对市、县委党校分期分批进行集中评审，经报省委批准，已在全省17个市委党校实行大专体制和33个县（市）委党校实行中专体制，有力的促进了我省市县委党校规范化建设和党校教育事业发展。
（四）实行全省质监系统产品质量和食品安全综合执法。开展产品质量、食品安全执法巡查体制研究，在充分调研和论证基础上研究提出全省质监系统产品质量和食品安全监管巡查执法机构组建方案，组建全省统一的产品质量和食品安全执法机构，承担产品质量和食品安全综合执法工作。
（五）组建全省高速公路路政管理机构。为适应交通事业发展，开展高速公路路政管理工作调研，对我省高速公路路政管理体制现状、存在问题以及新开通高速公路路政管理机构设置问题进行专题调研，组建全省高速公路路政管理机构并核定相应事业编制。
开展事业机构编制管理体制改革，
构建公益事业发展长效机制
（一）建立分级管理和级别管理相结合的管理体制。2009年8月21日以省政府令形式发布了《安徽省事业单位机构设置和编制管理规定》，填补了我省事业单位机构编制管理的行政立法空白，对于加快我省机构编制管理法制化进程、加强事业机构编制宏观管理、促进事业单位健康有序发展，具有重要意义。该《规定》确立了我省事业单位机构编制分级管理与级别管理相结合的管理体制，即统一领导和分级管理相结合，下管一级与级别管理相结合，在事业单位机构编制宏观管理与微观管理层级分工、省级宏观调控与充分调动基层管理积极性、管好管住与放开搞活等方面进行了有益尝试。
（二）探索建立总量管理制度。2008年8月启动了“安徽省事业单位机构编制总量控制”课题研究，经反复研究、测算和论证，拟定了《关于全省市县事业单位机构编制总量管理实施意见》，初步建立起我省总量控制下增减有序的事业单位机构编制动态管理机制。
（三）健全宏观管理政策性体系。近年来，省委、省政府和省编委出台了一系列关于事业单位机构编制宏观管理的政策性文件，建立健全了全省事业单位申报程序、新增财政供给事业单位控制办法、乡镇事业单位机构编制限额管理办法等一系列管理制度和政策规范，初步建立起科学合理、规范有序的机构编制宏观调控体系。
（四）加强事业单位机构编制标准管理。先后出台了《安徽省高等学校机构编制管理暂行办法》、《安徽省全日制中小学机构编制管理暂行办法》、《安徽省中等职业学校机构编制管理办法》、《安徽省乡镇卫生院机构编制标准》、《安徽省疾病预防控制和卫生监督体制改革的实施意见》、《安徽省城市社区卫生服务机构设置和编制标准实施意见》、《安徽省新型农村合作医疗经办机构设置和编制管理指导意见》、《安徽省乡镇卫生院机构编制标准》等涉及教育、卫生、文化、农业、科技、水利等领域共计20多项机构编制标准，对于规范事业单位机构编制，优化事业单位组织结构，控制事业单位机构编制总量均起到重要作用。
通过上述改革，我省事业单位结构进一步优化，公益服务能力明显增强，为下一步事业单位分类改革奠定了坚实的基础。
（作者单位：安徽省机构编制委员会办公室）