——以西部某县为例
雷登启【内容提要】本文以西部某省的三个乡镇为例，通过数据、事实分析，从微观对束缚西部乡镇职能转变的困境进行了解剖。对乡镇“应该转什么、如何转；职能转什么、如何转”提出了一些思考和见解。
党的十七届二中全会提出：“转变乡镇职能，巩固基层政权”。中办发〔2009〕4号进一步明确了乡镇“促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐”的履职重点。明确了乡镇干什么、如何干，职能转什么、如何转，但是，实际情况又是如何呢？2010年5月，笔者随调研组赴西部某县A镇、B镇、C镇进行了为期10天的蹲点调研，共约谈了118名乡镇干部、村社干部和村民代表，查阅了乡镇近三年的会议记录、文件和主要领导同志的工作日志，发放回收了220份调查问卷，对束缚西部乡镇职能转变的困境进行了解剖。
思想认识的困境
发展是第一要务，稳定是第一责任。越是西部，越需要发展经济，基层政府以经济建设为中心，“一心一意谋发展、群策群力抓稳定”本没错，但认为只有经济发展了，社会事业才能发展，基层民主才能推进，把所有精力都投入到发展经济之中，则必然会导致政府职能的错位、越位和缺位。一是错位。关于乡镇的工作重点，乡镇干部认为依次是：完成上级目标任务（79.8%）、发展经济（70%）、安全生产（67.3%）、维护稳定（53.5%）。而村社群众则认为，乡镇最应该抓的工作依次是：发展乡镇经济（54.7%）、农田水利等基础设施和各类便民设施建设（35.4%）、农业技术服务（40.9%）、社会保障服务（35.4%）。虽然乡镇干部和村社群众都重视经济发展，但立场和出发点相差太大。二是越位。乡镇在土地征用、税收减免、用地审批、环境评估等方面也没有审批权，本应把发展经济重点放在营造良好的发展环境、扶持典型进行示范引导上来，变单纯依靠行政手段为综合利用经济、法律、行政等手段开展工作，但是，“一切以经济为先、一切以发展为重”的思想认识和考核机制，又迫使乡镇管了一些不该管、管不了、管不好的事。如2009年，A、B、C三镇招商引资的任务分别为10000、4000、3000万元，牵扯了乡镇大部分的精力。三是缺位。将有限的人力、财力、物力全部投入到经济建设之中，必然会导致教育、卫生、文化、社保等公共服务和农业基础设施的投入不足。如药品监管问题，由于乡镇执法人员缺乏药械、药品专业知识，加之技术培训跟不上，致使监管不到位，安全隐患严重。再如，一些乡镇卫生院没有必要的医疗设备设施和人员，连一般的外科手术也不能开展。
权责不一的困境
乡镇有权无责、有责无利、责权利不一致的问题较为突出，极大地束缚了乡镇转变职能的主动性和积极性。一是权利上收。近几年来，县级部分部门陆续上收了农业综合开发、水利、林业、土地整治等项目的发包权和资金拨付权，因项目发包和资金拨付不经过乡镇或不需要乡镇同意，致使承包方基本不服从乡镇的管理。如B镇某村实施的130万元的饮水工程，县级监管太远，乡镇无法监管，承包方在监管真空中将“民心工程”建成“伤心工程”，村民意见较大，指责乡镇政府不负责。尤为突出的是，在这种管理模式下，一方面，由于县级部门过于着重微观管理，从而显得人手极为紧张，强烈要求增加内设机构和人员编制，或者从乡镇借调大量人员；另一方面，由于乡镇没有实质性的项目可以实施和监管，又显得人浮于事。二是责任下放。现有法律规定的行政执法主体一般为县级以上人民政府及相关部门，乡镇几乎没有独立的行政执法权。为加强对乡镇相关行业的监管，一些区县通过委托的方式赋予乡镇政府安监、电煤、交通、农业、建设、计生、环保等行业的执法权限，但最大权限仅为“个人50元以下、单位1000元以下”的行政处罚。事实上，执法虽委托，经费无保障，培训无着落，出了安全事故之后，根据“属地管理”和“责任倒查”的机制，往往又由乡镇承担第一位的责任。C镇安监办主任说：“干安全工作，既不能让它停业整顿，出了事还得背责任，整天都提心吊胆的”。三是财力上移。实行财税体制改革和减免农业税以后，多数乡镇财政属于“吃饭财政”，“保运转、保工资”都比较困难。进一步转变政府职能，搞好社会管理、强化公共服务、维护和谐稳定，加大对农村基础设施建设、村级道路、卫生等公益性事业的投入，一切都得以“钱”为基础，多数乡镇明显处于“心有余而力不足”的尴尬境地。同时，部分对农村、农民极为有益的项目，如改水改厕等，也因乡镇无钱，或者实施越多“赔钱”越多，所以不愿意实施。
管理体制的困境
宪法规定了乡镇政府的两大任务：一是执行本级人代会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，二是管理本行政区域内的行政工作。地方各级人民政府组织法赋于了乡镇政府7个方面的具体职能。但从实际来看，由于机构设置缺乏刚性约束，违规责任小；少数领导干部习惯把增设机构作为加强某项职能的重要手段和途径；一些行业主管部门动辄把设立机构与否纳入考核内容；事业单位改革滞后，“花钱买服务”的公益服务机制尚未建立等，致使乡镇的管理体制相对混乱，这也在很大程度上束缚了乡镇转变职能的手脚。一是机构庞杂。“上面千条线，下面一根针”。受惯性思维和上级部门的干预，乡镇习惯沿用与县直部门对应的办公室和站所，常常在综合办事机构之外设置一些自设机构，如A镇就设有9个办公室。同时，一些职能相近的部门，也因种种原因未能整合，如三个乡镇的计生指导站，一是技术设备不如乡镇卫生院，二是人员力量不如乡镇卫生院，如B镇6名计生工作人员中，就有4名为退伍军人，其主要承担的宣传咨询、技术服务、人员培训、避孕药具发放和按季妇检等工作，乡镇卫生院完全能够承担，在一定程度上造成了机构重叠和资源浪费。二是条块混杂。基于“垂管就是加强”的理念，部分政府部门热衷于上收乡镇的综合办事机构或事业站所，造成乡镇机构“四分五裂”，不能正常履行法律赋予的相关职权，也增大了工作的协调难度。据统计，上世纪90年代以来，乡镇陆续被垂管或被派驻的机构有公安、司法、法庭、工商、地税、国税、国土、村建、市政、畜牧、教育、卫生等。如B镇风景区沿线的房屋建设问题，负责审批和收费是已经垂管的村建站和国土所，但出现乱塔乱建后，被问责的常常又是镇政府。三是政事繁杂。一方面是在职能上很难将某些综合办事机构与事业站所划分清楚，即使理论上划清了，执行中也容易出现重叠和交叉，如乡镇的经济发展办公室与农业综合服务中心、社会事务办公室与社会保障所、城市建设管理办公室与村建国土站、市政管理所等。另一方面是行政人员少、领导干部多、平均年龄大，乡镇为统筹力量，突击中心工作，常常大量借用事业单位人员，造成事实上的混编混岗，如A镇农业服务中心38人，有27人被借调到党政综合办事机构；B镇农业服务中心37人，也仅有5人从事本职工作。
人员结构的困境
路线确定之后，干部就是决定因素。群众普遍反映，乡镇“缺的不是人，而是能干事的人才”。由于乡镇人员的年龄结构、专业结构、学历结构等不合理，相当一部分属于“万金油”干部，懂管理的多，能够胜任专业需要的少，只好抽调大学生村官来“顶岗”，以至于有群众说“乡镇干部七八十号，没有村官还要乱套”，这也是困扰乡镇职能转变的一个根本原因。一是官多兵少。如三镇实有行政人员94人，其中正职领导9人，副职领导23人，改为非领导职务16人，中层干部15人，占了行政总人数的67%，成了一个倒金字塔型。二是专业不专。三镇实有事业人员120名，但专业技术人员只有14人。问卷显示，45%的事业人员专业不对口。如A镇农业服务中心38人中，仅有5人是农学专业；B镇计划生育健康指导站7人中，只有2名专业技术人员。三是知识欠缺。三镇共有行政事业人员214名，其中第一学历本科为12人，专科为22人，中专和高中为178人、占83%。如A镇财政所4名工作人员中，3人为高中文化，只有2人会操作计算机。四是年龄偏大。三镇214人中，50岁以上的29人、占13.6%，35岁以下的77人、占36%。但是，如果扣除事业单位人员，行政人员中35岁以下仅占26%。如A镇30岁以下的仅2人，且时刻都有被县级机关调走的可能。B镇卫生院从1990年以来，一直没有补充临床医学专业技术人员，2008年实施乡镇人才计划后才引进5名大学生，目前全院仅有9名专业技术人员从事临床医学。五是人浮于事。如A镇党委书记说：“如果素质高一点，人员可以再减少三分之一”。C镇党委书记说：“真正能做事的只有一半，如果素质可行，30人都够了”。而问卷也显示，有36%的村社干部和群众认为目前乡镇干部“多了”，需要进一步精简。
考核机制的困境
在现行行政管理体制下，由于上级部门收权放权缺乏制度约束，收权放责的问题也就很难解决，使基层政府立足本地实际转变政府职能的主动性不强、空间不大。同时，由于乡镇缺乏强有力的内部考核机制，压力之棒无法传递到每个工作人员身上，“官急兵不急”的问题也进一步束缚了乡镇职能的转变。一是上级考核太多。将考核结果与干部的升迁和待遇挂钩之后，乡镇领导干部为了自身利益，必然会紧紧围绕上级考核的“指挥棒”干工作。据统计，该县涉及乡镇的考核指标共有19项。问卷显示，关于乡镇主要围绕什么开展工作时，依次为：完成上级目标任务（36.3%）、围绕基层政权稳定（27.8%）、经济建设（19.8%）、解决“三农”需求（5.3%）、履行法定职能职责（6%）。二是专技考核太软。三镇共有事业人员120名，约占总人数的56%，是乡镇工作的主力，但评上职称之后，由于受岗位限制，在晋升无望的情况下，缺乏动力和创新能力。对于群众需要的农技服务、社会保障等，也无从量化和考核到每一位工作人员身上，更有部分同志认为，现在电视普及了，农技人员可以不下乡了，畜牧人员可以坐办室了，缺乏主动服务、入村服务的意识。部分干部群众反映，一些乡镇驻村干部每月平均只下村1—3次，平时工作基本上靠电话遥控，即使下村也仅是走一走转一转，做“传达员”的多，解决实际问题的少。三是内部考核太弱。由于缺乏严格的管理制度和科学的考核评价，尤其是实行“阳光工资”之后，“干多干少一个样，干好干坏一个样，干与不干一个样”，工资只与职务挂钩，单位并无处罚权利，所谓年底考核只是认认真真走形式，干部既无责任也无压力，更有甚者认为“干少错少得罪人少，干多错多得罪人多”。
激励机制的困境
无论是马列主义的经典论述，还是现代管理学理论，都强调要正视和满足人的最基本需要，认为理想的追求、价值观的统一和自我发展等都是建立在基本需要之上的。各级领导也经常讲，要用事业留人、感情留人、适当的待遇留人。但是，调查表明，缺乏激励机制，是制约乡镇干部主动转变乡镇职能的重要原因。问卷显示，影响乡镇干部作用发挥的前5位因素分别是：乡镇条件艰苦、福利待遇低（84%）；交流渠道少、成长空间不大（75%）；非领导职务晋升较难、难以调动积极性（66%）；行政、事业人员同工不同酬（60%）；培训进修少、综合素质不高（57%）。具体体现在五个方面：一是领导干部改任非领导职务后积极性难调动。A镇属三个乡镇合并而成，共有从乡镇正职、副职的8名，乡镇管也不是，不管也不是，给机关管理带来了一定的难度。当然，改任非领导职务的领导也很无奈，50几岁就从领导岗位上退下来，不在其位，的确不好谋其政。二是一般干部的工作积极性难调动。一般干部在乡镇之间、乡镇与部门之间交流较少，如长期在C镇的有22人，其中11—15年的10人，16—20年的2人，25年以上的4人。同时，因行政执法类和专业技术类公务员职务标准未出台，加之乡镇非领导职务只有科员以下，事业管理人员只能在8级、9级以下，于是许多乡镇干部感叹，如果不能晋升领导职位，干一辈子也只是一个办事员，于是破罐子破摔，当一天和尚撞一天钟。三是缺乏激励年轻干部到乡镇工作的机制。据了解，一名本科生毕业后在乡镇工作，名义上每月比在县级部门工作多几十元的津补贴，但实际上并没有在县级部门工作实惠。一些偏远地区招录警察或事业人员时，也常因报名人数不够而不招或少招。四是行政、事业人员“同工不同酬”。混编混岗后，行政、事业人员干的工作都是一样，理论上收入也应该一样，由于事业单位尚未实行绩效工资，事业人员年平均收入实际约为公务员的70%左右。如A镇的龙某，他从2003年起担任该镇安监办负责人，且连续多年被评为全县安全生产工作先进个人，但囿于事业编制，他至今未能享受乡镇中层干部的待遇。这种“按身份分配”的方式，极大挫伤了事业身份人员的工作积极性。五是专业技术人员职称晋升难。主要是事业单位岗位设置结构比例不尽合理，事业单位的规格越低，高中级结构比例越低。如B镇卫生院，由于没有副高以上的职称名额，该院职工李某、陈某两人晋升中级职称已分别达16年、14年，至今仍不能晋升副高，同时也影响到了其他人晋升中级，形成了一连串的不利影响，挫伤了工作积极性。
（作者单位：重庆市机构编制委员会办公室）