陈明贵
【内容提要】街道办事处（以下简称街道办）是区（市、县）一级政府的派出机关，城市社区是党和政府工作的基石。搞好街道和社区建设，对于全面履行政府职能，建设和谐社会具有重要现实意义。本文针对一些欠发达地区撤镇建街或设立街道办过程中暴露的五个突出问题，围绕职责职权、体制机制这个核心，有的放矢地提出了观念、定位、体制、队伍和共建五大对策。
中共中央办公厅、国务院办公厅《转发民政部关于在全国推进城市社区建设意见的通知》（以下简称通知）下发十年来，全国各地陆续“撤镇建街”，城市改革与发展有了长足进展，但少数地区特别是城市化程度不高的欠发达地区，也一哄而上“镇改街”，出现了“穿新鞋走老路”，使街道办和社区建设在改中或改后出现新问题，表现在：
1．职能新旧交替。镇改街后，街道办虚有其表。区（市、县）党委、政府及其有关部门大都沿袭老传统，仍将街道办视同乡镇，在安排任务、考核检查等方面不加区分，出现名义上是街道办，实际上街不街、镇不镇的“两张皮”现象；同时又面临着城市社区建设财政难以到位，而上级针对乡镇众多惠农政策又无法惠及街道办的“两头空”尴尬局面。现代社区管理要求管理人员从单纯的物质扶助的福利和救助发展到对社区居民物质和精神需求的全面服务，涉及文化教育、社区环境改造、居民活动组织、完善服务体系诸多内容,而现行体制和微观环境显然难以达到如此高的水平。
2．职权交叉不清。街道办本该是与区（市、县）直单位平行的关系，而法律法规并未赋予或授权街道办行政执法权，使街道办执法无据，如农民批地建房，审批、规划、收费等均由职能部门负责，而违建拆迁、地质灾害、建筑安全等却要街道办承担或参与，使得一些街道办原本没有权力加上没有足够人力、财力、物力而又增加了压力和负担。一些政府相关部门遁“属地管理”惯性，对街道办和社区居民委员会（以下简称社居委）的“指导和支持”变成了下指标、下任务,搞硬性摊派，使街道办承接了许多政府职能部门的工作,如低保、计生、再就业等，使其无暇自治建设和社区服务，此可形象地称之为:吃财政的动动嘴,搞自治的跑断腿。这种部门管事、街道办事，部门收费、街道跑腿的脱节现象，无法完全发挥街道办的真正功能。
3．范围不断扩大。一方面，有形的城市发展，街道办管辖面积在扩展；无形的国企深化改革、转换经营机制和政府机构改革、转变职能，企业剥离的社会职能和政府转移出来的服务职能，大部分要由城市社区来承接，街道办工作范围在扩大。另一方面，管理领域在扩增，除承担原镇建制时的任务外，还新增了如流动人口、下岗职工、老龄工作、城市污染、社会治安、社会救助、医疗救助、安全生产、各种统计、企业管理等社会事务，原有的条件和现有的体制要承接如此之大的管理范围确实力不从心。
4．队伍不相适应。街道办机构设置和编制核定与乡镇相差无几，没有突出城市社区功能。干部队伍无法在短期内按城市社区管理特性要求调配，大多只是重新下发任命文而已，还是科级干部多、大龄干部多、女干部职工多，专业人才少、年轻干部少、新型干部少，他们的积极性、创造性不高。这些工作人员还习惯于计划经济体制下的工作方式,大多专注于上级政府下达的任务,很少集中精力进行社区服务和管理,更难有创新机制、创新方式的探索。面对街道办工作的新要求，显然力不从心。
5．社区相对薄弱。街道办虽然设立了若干个社居委，但社居委的班子不齐，待遇不高，条件较差。就以福建为例，多数欠发达地区与省政府 “3000以上人口社居委要配专职5-7人；每个社居委50平米办公场所、100平米服务设施；书记、主任不低于900元、委员不低于780元财政补贴”的规定相距甚远，有的书记、主任月补贴仅600元、委员150元。此外，“城中村”村民利益难保障，原先城区所在地的镇，人均耕地面积一般都是三五分，随着城市化、工业化进程的加快，人均耕地减少了一半，“城中村”村民就业、社保的利益没有得到相应的解决，使得身在城中的农民，生活水平与城市居民相比却在退步。多数经济欠发达地区由于地方财政收入不高,在社区管理经费上捉襟见肘。
街道办是区（市、县）一级政府派出机关，城市社区是党和政府工作的基石。完善街道办管理体制，加强街道社区建设，对全面履行政府职能，强化新时期民生工作，建立新型和谐城市社区体制具有重大现实意义。根据中央办公厅、国务院办公厅《转发民政部关于在全国推进城市社区建设意见的通知》，提出以下对策。
（一）转变观念
镇改街和调整区划设街后，管理体制已从县-镇-村（居）“两级政府、三级管理”模式转变为县（街道）-村（居）“一级政府、两级管理”模式，因此，在改名义的同时，要实现“三转”，才能确保真正改到位。干部转型。从区（市、县）领导机关及其部门至街道办、社居委（村）干部，要转变思想观念、思维方式和工作模式，把街道办视为县政府派出机关而不再是一级政府来看待，各项工作的领导、组织、协调、考评等要有别于乡镇；街道办干部本身要将自己作为政府联系居民的桥梁和纽带，社居委把自己作为城市的有机组成部分服务好城市社区。农民转行。随着国家重点工程建设、市政建设的需要，失地农民面临越来越多的困惑，要通过引导和创造环境，使原农民迅速适应从（就）业新渠道，增强新技能，成为新农民或新市民。农业转轨。从宁守田地、僵化农耕的有限农村经济为主的老路转变为勇拓新天地、激活新细胞的城市经济、社区经济为主的新路上来，做大三产，搞好二产，缩小一产，才能促使农业转轨。
（二）准确定位
一是归位街道职能。要根据中办、国办《通知》和各地区贯彻《通知》的〈纲要〉，进一步明确街道办是县政府派出机关，受区（市、县）政府直接领导，以经济建设为中心，以城市管理和社区服务为重点，以居民工作为基础，以基层政权建设为保证，行使区（市、县）人民政府赋予的管理职能，主要负责社区建设和服务、城市管理、社会事务管理、社会经济管理和区（市、县）政府交办的各项事项。还要根据法律、法规、规章，按照“权责统一、以块为主、条块结合、强化基层”的原则，结合本县实际，通过区（市、县）政府授权，赋予街道办对辖区内经济和社会事务行使组织领导、综合协调、监督检查的政府管理职能，组织开展辖区内地区性、社会性、群众性、公益性工作。在检查考核、安排工作任务时，应把街道办与乡镇区别开来，合理制定有关考核指标，要弱化街道办承担经济发展及经济管理的职能，突出其社会公共服务、居民事务、城市管理方面职能，建立新型的街道办管理体制。
二是划分区街事权。要根据省一级有关明确社区责权利若干意见等相关文件和当地城区实际情况，理顺区市县属各部门与街道办的关系，合理划分职责权限。要把政府管不好、管不了，而应由街道办管理的事情交由街道办管理，并给予在管理城市、服务城市方面的相关权限，做到“财随事转、权随事转、人随事转”，责权利相一致，以增强街道办综合协调和管理能力。按照统一领导，分级负责，重心下移，强化基层的原则，要把延伸到街道办的机构、工作和编制、人员下放到街道管理。一些专业性较强的机构和人员，可由街道办和主管部门双重领导，以街道办管理为主，建立和完善对派驻机构工作的考核、监督机制。工商、税务、公安等具有监督检查职能的机构要参与街道办的管理工作，指导街道办搞好社区管理和城市管理的综合治理，真正落实城市管理“三项权力”：①街道办对城市管理职能部门派出机构的人员有管理权、对工作有协调权。垂管和派出机构党的组织实行属地管理，垂管为主部门的派出机构和区（市、县）管的派出机构其人员任免、奖惩、考核应征求街道办党工委意见，城关派出所所长应作为街道办班子成员，参加街道管理工作；城市管理职能部门派出机构职权范围内的事务要主动接受街道办的统筹协调。②街道办对辖区内小区建设规划有知情权和参与权。城市规划管理部门在规划小区开发建设时应征求街道办的意见，建设项目审批结果向街道办通报，新建居民小区的综合验收应邀请街道办、社居委参加。③街道办对辖区内的社区建设有组织实施权。可设立社区建设议事协调机构，加强社区建设的指导、协调，研究和评议社区建设和管理工作，动员辖区内单位和居民参与社区活动，监督检查街道办和城市管理职能部门派出机构及人员的工作。
三是理顺街居关系。街道办作为社区建设和管理的主体，主要是协调好并指挥好社居委,保证社居委自治目标的实现。因此，街道办应把社区服务作为实现城市管理工作的“突破口”，统筹协调好便民利民、城管卫生、小区治安、文化娱乐、社会保障、劳动就业再就业等事务在社居委的落实。社居委可依据自身情况和服务能力，建立起实体化的文化站、卫生所、治安队、社区学校、社区托儿所、社区体育室等站点，并按照相关标准,收取一定费用，促进城市社会经济协调发展。使社居委成为名符其实的依法自治组织，充分发挥社居委在社区建设和管理、精神文明建设、社会治安综合治理等方面的基础性作用。
（三）加强队伍
机构合理。本着精简、统一、效能原则，设置与街道办工作任务、城市特点相适应的工作机构，行政内设机构综合设置，事业机构科学整合。服务任务较重的社居委，可建立社区服务站等专业服务机构。人员适度。根据城市人口、管理范围和职责强弱等合理核定街道办编制，努力使其行政事业编制与职责任务相适应，确保工作正常运转。结构改善。要加大改善干部队伍结构力度，实行岗位竞争、优胜劣汰，腾出空编选调和招聘急需专业技术干部，缓解“三多三少”矛盾。扩大干部交流，调动人人潜能，实行“一人多岗，一岗多能”用人制度，提高干部综合工作能力。充实社区。努力配齐社居委工作队伍，可聘用一批，也可从优秀后备干部、退伍军人、二线干部和三支一扶、志愿者、大学生村官中选派；相应提高并足额兑现社居委干部工资，解决社区干部医保社保，拨补社居委办公经费。
（四）完善体制
一是干部管理机关制。街道办干部考核、任免、交流应与机关单位一视同仁，可试行部门与街道办交叉任职。特别是一些与街道工作频繁发生关系的区（市、县）直机关职能部门部分职务可相互兼职，如街道办计生副职可兼任政府计生局副职，综治副职可兼任城关派出所所长；政府经贸局副职可兼任街道办副职，政府建设局副职可兼任街道办副职等，有利工作协调，节约行政成本，提高办事效率，共建和谐社区。要享受区（市、县）直机关干部同等待遇，公务员津补贴和事业单位绩效工资负担与机关单位一样水准，离退休人员津补贴、住房补贴和死亡人员抚恤金由区（市、县）财政全额负担。二是财政管理倾斜制。要加大财政对街道办从事城市管理、维护稳定、环境保护、社会服务的资金力度。要根据协管税收增长情况及对政府可用财力的贡献率，政府给予街道办一定的协税护税奖励；除对区（市、县）级工业园区所产生的地方级工商税收实行核定基数、超收分成外，对园区外的城区范围内新引进的工业企业当年所产生的区（市、县）级工商税收也可以按一定比例给予分成。三是失地农民保险制。对征地农民在按《土地管理法》规定补偿后，对在劳动年龄段以上的失地农民，可结合现行农保制度，落实解决养老保险。养老保险资金由征地的政府、农村集体经济组织和个人三方共同承担。四是城镇居民保障制。将失地农民纳入城镇失业登记范围，根据失地农民知识层次以及年龄情况，有针对性地进行免费就业技能培训，提高他们外出务工的劳动技能，促进其转移就业，从而较好地解决被征地农民的后顾之忧。鼓励城区集体经济组织发挥优势，举办便民利民的市场、停车场等第三产业，拓展失地村民就业渠道，也增强集体为民办事实力。
（五）合力共建
坚持政府主导，社会共同参与。积极动员社会力量共驻共建、资源共享，形成社居委建设的合力。
一是加大共建力度。一方面，设立社区共建基金。区（市、县）政府要根据省、市关于城市社区建设的有关规定，借鉴周边做法，设立社区共建基金专户，将每个驻社区单位（包括党政机关、群团组织、事业单位、国有企业、其他各类社会组织）按单位公务经费支出总量（含工资）的一定比例（可适当定个基数）缴纳共建费，并把社会各界资助、捐赠资金进入社区共建基金专户，实行专款专用，再根据社区具体情况，按规定程序拨付给社居委，用于社区共建和有关活动，并做好经费使用的监督和审计。另一方面，付诸共建行动。驻社区各单位的文化、体育等场所和设施、服务项目、服务活动应对社区开放，实行无偿或有偿服务，形成共建共享的格局。二是保障专项经费。用于社区绿化、环卫、计生、治安、科普、统计、外来人口管理、环境保护和普法等工作的专项经费，各相关城市管理职能部门要按照财权与事权相结合的要求，相应拨给街道办或驻街派出机构，定向支出。福彩和体彩按比例用于社区福利和体育设施建设。此外，社区在允许范围内发展有偿服务。三是完善服务设施。要认真落实当地贯彻中央《通知》的《纲要》或《实施意见》，力争在新区建设和旧城改造中，由建设单位或开发商按建筑面积2‰的标准，无偿提供社区管理活动和办公用房，社区居委会办公用房和服务设施用房分别不少于50、100平方米的要求，积极抓好落实，逐步解决社区办公用房和服务设施用房问题，促进社区功能的发挥。
（作者单位：福建省政和县机构编制委员会办公室）
【参考文献】
〔1〕《中共中央办公厅、国务院办公厅转发民政部关于在全国推进城市社区建设意见的通知》
〔2〕《福建省城市社区建设纲要》（试行）等