广东省机构编制委员会办公室主任 李志红
改革开放以来，随着我国城镇化进程的不断加快，许多地方特别是沿海地区涌现出一批经济发达镇。这些镇无论是在经济总量、人口规模上，还是在城市化水平上，均已达到甚至超出内陆省份的中等城市发展水平。但由于仍沿用镇级行政管理体制，导致上层建筑与经济基础不相适应的矛盾比较突出，如存在权责困境，“权力与责任不对等”；存在财政困境，“财力与事权不匹配”；存在管理困境，出现“小马拉大车”现象；存在人才困境，职级结构不合理，难以留住高素质人才；存在资源困境，一些镇的土地资源已基本开发利用完毕。因此，需要通过行政管理体制改革，破解经济发达镇的体制束缚，促进经济发达镇科学发展。
近年来，中央高度重视经济发达镇行政管理体制问题。2010年4月,中央机构编制委员会办公室等六部门联合印发了《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》（中央编办发〔2010〕50号），确定在全国13个省选择25个经济发达镇进行试点。这项改革有助于为经济发达镇创建更高层次的发展平台，在更大范围内实现生产要素的优化配置，发挥示范效应、集聚效应、辐射效应。笔者结合各地的实践，就经济发达镇行政管理体制改革提出如下粗浅的对策：
以扩大事权为核心，赋予经济发达镇完备的镇级政府功能
根据我国宪法和组织法有关规定，乡镇政府的职能是“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算；管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作。”但实际上，乡镇包括经济发达镇的这些职能多数被弱化、转化、虚化。因此，要按照权力和责任相统一的原则，坚持“依法下放、能放则放”，扩大经济发达镇的事权，特别是下放与人民群众日常生活、生产直接相关的行政许可、行政审批、行政处罚等职权，解决经济发达镇的实际功能与其法定功能不相符合的难题，赋予经济发达镇完备的镇级政府功能。
（一）依法赋予经济社会管理权限。2009年初，中共中央、国务院《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（中发〔2009〕1号）提出“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇在投资审批、工商管理、社会治安等方面的行政管理权限。”根据中央精神，应当依法赋予经济发达镇相应的经济社会管理权限，可重点在规划建设、产业发展、项目投资、安全生产、生态保护、市场监管、社会治安、民生事业等方面全面扩大管理权限。
一是依法赋予发展决策自主权。经济发达镇区域内有关鼓励发展的优惠政策应当由镇根据有关规定自行制定；涉及旧城改造、存量土地利用等，由镇按照政策规定自行运作；支持经济发达镇推进投资体制改革，允许依法组建投资公司。
二是依法赋予规划建设审批权。除经济发达镇的总体规划须报上级政府审批外，城镇建设项目的规划设计、选址定点、建设用地规划许可证和乡村建设规划许可证的审批与发放，项目报建、施工许可证的审批与发放，均可委托经济发达镇的规划建设管理部门办理，报上级规划建设部门备案。
三是依法赋予项目直接报批权。凡符合国家、省、市产业政策，总投资在上级政府审批权限之内的立项，除法律、法规明确规定必须由上级政府审批、核准之外，在经济发达镇辖区内的工业项目和基础设施、小城镇改造、农业资源开发、新农村示范区建设等工程项目，由镇自行审批立项，并报批上级相关部门核准。同时，简化审批环节，对上报审批的事项，由镇办理预审，上级政府相关部门应办好上报手续。
四是依法赋予工商行政管理权。经济发达镇工商行政管理部门具体负责办理辖区内的企业登记和年检初审，并对企业进行监督管理；受理、初审辖区内个体工商户的开业、变更等申请事项，对个体工商户的生产经营活动进行监督管理；其他原则由上级政府工商行政管理部门审批的项目也可委托镇工商行政管理部门审核。五是依法赋予矛盾问题处理权。经济发达镇辖区内发生的涉及规划建设、土地管理、交通等前期工作、竣工验收等工程项目建设、投资环境以及企业职工和群众上访等矛盾纠纷，相关各类违章、违法事件的处罚，实行属地管理，由镇全权负责处置，镇依法作出的处理意见应当具有法律效力。
（二）依法赋予行政执法权。根据我国的法律法规，乡镇一级不是执法主体。要扩大经济发达镇的经济社会管理权限，保证其全面正确履行政府职责。要积极探索镇的执法体制改革，对规划、建设、环保、交通、安全生产、文化、城市管理等领域执法，可采取委托的方式由镇政府行使，也可探索由上级主管部门在镇派出设置或按区域设置执法机构形式解决；还可探索政府购买方式，授权法定机构或雇用有资质的专业人员承担专项执法。
（三）依法赋予人事管理权。为提高经济发达镇党委、政府对本镇的驾驭能力，应当依法赋予人事管理权。镇的领导班子成员和中层干部的调整，充分尊重镇党委、政府和镇主要领导的意见，上级组织人事部门只负责审查和备案批复。实行“条块结合、以块为主”的双重管理体制单位的主要负责人调整以镇的意见为主，以条为主的人员调动、任免、考核，必须征求所在镇党委的同意，年终考核权重比例镇的意见应当占一半以上。县级部门在经济发达镇的派驻机构负责人的任免必须事先征求镇党委意见，并参加当地镇政府的年度考核。凡驻镇站所工作人员因工作不力造成不良后果的，镇可以提出书面调整建议，县级政府部门必须作出处理。镇可统筹调配使用上级主管部门驻镇机构的工作人员。
（四）依法赋予其他权力。例如先行先试权和允许试错权，只要符合群众利益、利于镇经济社会发展的事，大胆先行先试，在遵循改革原则下出现的失误实行免责制，倡导“支持改革、鼓励攻坚、允许试错、宽容失败”的改革氛围。再如激励约束权，根据工作业绩的好坏，制定切实可行的激励、约束机制，等等。
（五）赋予方式。目前可采取三种方式：一是采取直接放权的方式。主要适用于相关事权没有法律法规规章明确规定，上级政府职能部门可直接将事权交由经济发达镇行使。二是采取委托放权的方式。主要适用于相关事权有法律法规规章明确规定，属于行政审批和执法等活动，而且实施主体必须是上级政府职能部门，不能以镇政府及其职能部门以自己的名义直接行使，可采取上级政府职能部门和经济发达镇签订委托执法、审批协议书，明确委托事权范围和责任的方式进行。为便于镇行使相关事权，除上级部门有特殊规定外，上级政府职能部门可刻制本部门的业务专用章或采取套章打印等方法交由镇使用。三是采取内部调整放权的方式。主要适用于垂直管理机构的放权，通过上级政府职能部门下放更多的权限给其派出机构行使，以调整内部管理权限的方式执行。
以增强财力为基础，确保经济发达镇提供优质公共服务和公共产品
财政是政府行使职能的基础。要按照事权与财权相统一的原则，在事权合理划分的基础上建构合理的财政管理体制和财权划分机制，增强经济发达镇的财力，努力建立独立的财政实体，增强经济发达镇政府社会管理和提供公共服务的能力，切实破解财权与事权不匹配的问题，确保其有钱保证运转、有钱自主办事，能够提供优质公共服务和公共产品。
（一）建立独立的财政体制。按照“一级政府一级财政”的原则，镇政府作为一级政府，必须拥有独立的财政，特别是经济发达镇的财政必须独立，否则会极大地压缩发展空间，可在经济发达镇设立独立的一级财税机构和镇级金库。在未能建立一级财政之前，可先出台特殊的财政政策，加大对经济发达镇的财政扶持力度，使镇级财政有更大的支配余地，确保其财力能够承担起经济发达镇繁重的社会公共管理任务，特别是要适应现代城镇的特点和发展规律，加强市政园林、信息交通、文化教育、医疗卫生等公共设施建设，改善人居和商贸环境，维护市场安全和秩序，推进城乡发展一体化、基本公共服务均等化。
（二）完善有利于经济发达镇可持续发展的财税分成体制。根据分税制的要求，实行核定收支基数，其中收支范围应当与管理范围一致。超过基数部分应当全额或绝大部分返还给经济发达镇。上级政府与经济发达镇的财政关系可采取确定基数、超收分成、一定几年不变的办法。上级部门驻镇机构在镇范围内的各种收费，除代收外，原则上收入全额上交镇财政专户，由镇财政按核定的分成比例上交或分配。同时明确经济发达镇财政的增收部分主要用于经济发达镇的建设，上级政府和有关部门不得违反规定硬性下达不合理的税收上缴指标。在经济发达镇规划区内收取的城市维护建设税，要全额返还给镇；建设城镇用地有偿使用费，市政公用设施配套费、旧村改造费全部留给镇；城镇土地增值税、市场管理费、城镇土地使用税、水利建设专项基金、排污费等税费，除按规定上交中央和省财政外，要全部返还镇。在完成地方增值税、营业税、所得税的前提下，上级财政在留成部分原有的返还比例上，可上调一定比例返还给镇，专项用于镇民生工程建设，以保持经济发达镇发展的后劲。
（三）实行特殊的财政扶持政策。加大财政转移支付力度，按照“人随事走，费随事转”的原则，在下放事权的同时配套相应的经费。法律、法规和政策规定由上级党委、政府及其部门承担的责任，不得转移给经济发达镇承担。确需镇配合做好有关工作或承办有关事务，要赋予相应的办事权限并提供必要的经费保障。加大对经济发达镇发展的资金扶持力度，经济发达镇符合条件的产业、社会事业和基础设施项目要优先列入各级政府重点工程；加快发展经济发达镇金融服务体系建设，鼓励经济发达镇设立村镇银行、小额贷款公司、担保公司等。
以理顺管理体制为重点，优化经济发达镇工作体系
（一）优化组织结构。按照精简效能的原则，着眼于构建适应城乡统筹协调发展需要和服务型政府要求的镇级行政管理体制。一是建立职能有机统一的组织机构。探索机构设置综合、管理扁平高效、人员结构合理、运行机制灵活的基层政府架构。在机构设置上，不要求上下对口、左右看齐，在不突破规定的机构限额内，结合实际综合设置适应发展需要并体现自身特色的办事机构。二是建立综合行政执法机构。实行综合行政执法，对现行法律、法规、规章明确规定可以委托镇政府承担的相应执法权，由上级有关主管部门委托相关的部分行政执法权，如安全监管、环境保护、市场监管、城镇规划与建设、公共卫生、食品安全、劳动保障、水务、农业管理、市容市貌、园林绿化、市政工程和公用事业等。行政执法权调整由经济发达镇行使后，上级主管部门派驻机构应当进行相应撤并。三是建立行政服务中心。由行政服务中心统一受理、集中办理行政许可和行政审批事项，增强镇的服务功能。同时推行“一站式”服务、办理代理制、首问责任制、办理时限制等，简化审批环节，减少办事程序，并延伸到村居，逐步形成横向到边、纵向到底的行政服务网络，方便企业和群众就近办事。
（二）调整派驻机构管理体制。除国家规定实行垂直管理的部门外，其他县级以上驻镇机构和人员，实行条块结合，以块为主的管理体制。除国家和省级政府有明确规定外，上级部门不得自行向镇派出（驻）行政机构。上级主管部门按规定派出（驻）镇的行政机构，改为双重领导体制，其党群工作实行属地管理，业务上接受镇的协调和监督，主要领导的人事任免等重大事项要按规定程序征求镇党委、政府意见。设在镇的事业站所原则上实行以镇管理为主、上级主管部门进行业务指导的管理体制。
（三）推进镇事业单位改革。按照分类指导和政事分开、事企分开的原则，根据公益服务性质合理区分、区别对待、分类管理，行政职能收回政府，克服基层事业单位社会功能行政化倾向。公益性事业单位要强化其服务功能，经费由财政保障；经营性事业单位要强化其自我发展能力，走向市场。探索建立健全事业单位绩效评估机制及相关制度，对公益性和准公益性事业单位的运行状况、服务质量、产出效益和人员结构等定期进行评估，依据评估结果相应调整政府公益性服务经费投入和机构编制。经济发达镇政府对社会公益事业的投入方式要逐步转型，按事业单位承办政府交办社会事务的多少给予专项补助，推进政府购买服务，实现财政拨款逐步由“养人”向“养事”转变。
以创新机制为抓手，完善经济发达镇政府治理方式
（一）创新用人机制。在公务员队伍中试行聘任制，允许经济发达镇中层职位、内部人员不限行政、事业身份界限，实行“公开选拔、双向选择、能上能下、全员聘任”，激发人员工作动力。在有空编的情况下，探索公务员岗位与聘员的交流激励机制，打破公务员与聘员之间的交流和任职障碍。建立镇公务员和机关聘员绩效评估机制，并将评估结果与选拔使用和工作奖惩等结合起来。探索职务与级别相对分离、职务与待遇相对分离的机制，并对长期在镇工作的干部实行待遇倾斜。允许经济发达镇在不突破现有编制总额的情况下，聘用一些有关规划、管理、财政、金融等方面专业技术人员，采取灵活的薪酬体制，切实吸引专业技术人才。
（二）创新政社共同治理的机制。积极探索政社共同治理，实现政府治理与基层自治的相对分离、良性互动和有效衔接。镇要统筹管理基层行政事务，解决村（社区）工作中存在的职能缺位问题；强化村（居）委会的自治功能，在村（社区）党组织领导下办理法定事务。促进、支持和规范社会组织健康有序发展，对涉及培训、资产评估、行业评比和机关后勤等专业性、技术性、事务性工作，通过委托或社会购买等方式，依法交由社会组织承担。组建公共决策和事务咨询委员会，从党代表、人大代表、政协委员及社会各界人士中选取代表，负责对镇的公共决策、财政预算、资金使用和项目建设等与居民利益密切相关的事项提出意见和建议，表达各方的利益诉求。探索建立“项目参与式”村（社区）社会工作模式，构建多元互动合作的村（社区）综合治理机制，形成政府调控机制与社会调节机制互联、政府行政功能同基层群众自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的政社合作共同治理新格局。
（三）创新公共服务供给机制。探索通过民营化、政府采购、合同外包、特许经营、项目招标、社区治理、志愿者服务、委托代理、公众参与等方式，建立多元化的公共服务投入体系和运行机制。试行“花钱买服务、养事不养人”，通过政府采购等形式向社会购买公益性服务，扶持各种社会力量参与公共服务供给，实现公共服务的社会化、多元化和契约化，逐步建立起政府、民间组织、私人的“合作关系”和“伙伴关系”，形成多渠道、多形式、多层次的网络合作供给格局。
以其他相关措施为配套，推进经济发达镇行政管理体制改革顺利进行
（一）加大对下放权力的监督管理力度。加强和规范事权下放后的监管，确保不出现管理上的脱节和漏洞。放权的部门要建立相关的制度和机制，明确实施监督检查的具体办法和程序，并对下放事项的实施实行日常检查制度和备案制度。同时加强动态评估和管理，对不能适应社会发展需要的事权以及下放后不利于统筹管理的事权，要及时予以清理、调整，确保放而不乱、管理有序。镇要明确承担行政审批和日常管理事项的部门，制定管理制度，主动接受放权部门的监管，规范行政行为，建立适应镇权限扩大后的规范化、精细化的绩效监督评估体系和运行机制。完善行政问责制，对不正确履行或不履行下放事权的行为实施责任追究。
（二）加强改革立法保障。为破解在下放权力过力程中所遇到的法律障碍，应当抓紧研究通过立法的方式，制订出台专门的法规，明确放权或赋权的范围、内容、形式、权限和责任等。同时，从法律上规范县镇之间的权责利关系，确保镇政府有相对完整的行政管理权、相对独立的决策自主权和财权，以及与这些权力相匹配的责任。这对打破“一放就乱、一乱就收、一收就死、一死就放”的怪圈有重要的意义。
（三）加快户籍、就业、社会保障等体制改革。加快户籍制度改革步伐，实现社会流动化，放宽经济发达镇落户条件，鼓励引导更多外来人口和农村居民进入经济发达镇就业、居住。在经济发达镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的人员及其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇户口。加快就业、社会保障、教育等体制改革步伐，经批准落户的人员，与当地城镇居民享受同等的就业、社会保障、子女入学等待遇，建立健全经济发达镇就业和社会保障工作平台，推动农村富余劳动力向非农产业转移。扩大各类保险覆盖面，规范和完善被征地农民养老保险制度，全面普及新型合作医疗，逐步提高最低工资标准和生活保障标准，建立与发展水平相适应的增长机制。
（四）积极推进行政区划改革。为了统筹区域发展，推动人口、土地、资源等生产要素流动，发挥产业集群、土地集聚、人口集中的规模效应，应当推进行政区划改革。对于经济总量、人口规模、发展潜力较大的超级镇，地理位置靠近中心城市的城区边缘，可考虑设立市辖区，有利于拓展中心城市的发展空间，增强中心城市集聚能力和辐射带动能力。对于地理位置距离中心城市较远的超级特大镇，可考虑升格设立县级市，规划发展成为副（次）中心城市，同时整合周边中小型镇资源，拓宽发展空间。对于经济发达镇中的城关镇，可考虑取消建制，试行由县（市、区）政府直辖街道办事处，减少行政层级，整合行政资源。对于一般的经济发达镇，可考虑按照区域性经济文化中心进行定位，赋予相应的行政和经济管理权限，以体制机制创新推动经济社会的加速发展，打造成当地产业的集聚区、人口的集中区、社会主义新农村建设的示范区。
（五）建立健全激励考核机制。坚决控制各种过多、过滥的考核、评比、达标以及“一票否决”，建立健全与镇职能相适应的考核指标体系，不得将不属于镇职能的事项或不应由镇承担的责任列入考核范围，以激发经济发达镇政府职能转变的积极性。建立动态评价、考核机制，将这项工作纳入党政干部考核体系，坚决杜绝放“小”不放“大”，放“虚”不放“实”，确保“管用的权”真正放下去。建立经济发达镇政府基本公共服务绩效评价体系，把基本公共服务数量和质量指标纳入绩效考核体系中，并逐步增加其权重，把群众满意度作为政府绩效考核的重要因素，建立多元化的绩效评估体系。