二十世纪七十年代以来西方公共管理前沿理论述评 唐兴霖 尹文嘉
【内容提要】作为一门综合性的学科，公共管理的前沿理论五花八门，但其中比较宏观和有持续影响力的当属20世纪80年代以来兴起新公共管理运动以及对新公共管理运动反思而兴起的所谓后新公共管理理论。本文对西方国家从新公共管理到后新公共管理的演变进行述评，分析当代西方公共管理前沿理论的理论脉络与主要内容，在此基础上阐述其对中国公共管理理论建设的启发。
自20世纪70年代以来，以新公共管理运动的兴起为标志，公共管理理论发展越来越呈现多元化的局面，因而要对当代西方公共管理理论前沿进行客观准确的述评，殊为不易。但正如美国著名的公共管理学者沃尔多所指出的，公共管理作为一个大规模协调人类共存与协作，提高人类社会福祉的科学，它创造人类文明，是人类文明的基石，为人类文明提供舞台。为了寻求中国公共管理发展的路径，探索建立中国特色的公共管理学科，批判吸收西方理论非常重要，基于此，本文对西方新公共管理运动以来出现的诸多公共管理理论进行介绍和评述。
一场不同以往的改革：
新公共管理运动的理论与实践
（一）背景与动因
从资本主义生产关系基本确立到20世纪30年代初期，虽然从总体上讲，资本主义经济由自由竞争走向垄断，但就政府管理而言，基本上是一个放任时期。很长一段时期之内，政府被当成“必要的祸害”，政府所奉行的原则也基本上是“管得最少的政府就是最好的政府”。1929年，西方国家发生了空前规模的经济危机，为了使资本主义能够继续向前发展，以“罗斯福新政”为标志，政府职能开始了大规模的扩张。这种扩张主要体现在经济职能和社会职能两个方面。经济职能的扩张表现为政府对市场和经济生活的大规模干预，其主要标志是凯恩斯主义宏观经济政策的盛行和随后的微观经济管理活动（如市场管制、保护产业的规制等）。社会职能扩张在美国经历了20世纪30年代和60年代两次高峰，在欧洲表现为20世纪40年代后期开始的建立“人民社会主义”和“福利国家”的努力。伴随着政府职能扩张的是政府规模的急剧膨胀。
到了20世纪70年代，在经济上，西方国家由于两次石油危机导致了经济上的停滞。为了保护经济平稳运行，西方国家纷纷推出了大规模的减税计划，直接导致政府收入的减少；而从社会发展来看，社会环境发生急剧变化，社会结构发生巨大改变，橄榄型社会结构初步形成，中产阶级成为社会主体；从政策领域来看，诸如环境保护，科技发展等新的公共政策领域引起公众前所未有的关注；而从国际上的情况来看，亚洲国家尤其是日本经济社会的高速发展对欧美等西方国家形成巨大压力，等等。这些变化首先意味着，在收入持续减少的情况下政府的职能还必须要继续扩张。这种扩张既表现在新的管理领域（如环保、有组织的科技开发等），又表现在新的服务职能上（如制定指导性经济计划、建立经济和市场信息高速通道、帮助企业提高国际竞争力）。
一方面，由于经济不稳定使政府收入减少，而由于中产阶级成为社会主体，依靠传统的通过增加税收的方式来解决财政危机的方法因为面临广泛的反对而在政治上不可行。而另一方面，社会保障开支大幅上升，政府陷入入不敷出的窘境。简言之，政府职能和责任增加，财力资源有限又无吸取新资源的良策，从而陷入财政危机之中。伴随着财政危机的是管理危机和信任危机。政府规模过于庞大导致管理失控、官僚主义和效率低下，其结果是民众对政府越来越不信任，导致政府形象受损和普遍存在的信任危机，甚至演化为所谓的合法性危机。
政府面临的这些困境无疑是当代政府改革的内在动力，而工商企业等私人部门革新的成就给政府带来更大的压力和示范效益，形成了促使政府改革的外部动因。在这样的背景下，西方国家的政府开始了一场不同以往的改革，这次改革的普遍性、广泛性、全面性可谓前所未有，并且在改革的总方向上趋于一致，且这种趋同超越了意识形态上的差别，其结果是当代政府改革与过去的改革在总方向上具有不同特征。西方公共管理的前沿理论，正是在伴随着这次改革兴起和产生的。因此可以说，20世纪70年代掀起的这次政府改革是西方新公共管理前沿理论产生的实践背景。
（二）理论与实践
新公共管理起源于英国撒切尔夫人的政府改革。这场改革后来也波及到英联邦的不少国家，包括新西兰和澳大利亚，并在一定程度上影响了克林顿政府的改革。经过学者们后来的进一步论证和丰富，被冠名为“新公共管理”改革，其主要特征按照戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府——企业家精神如何改革着公营部门》一书中的概括为十个方面：起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；社区拥有的政府：授权而不是服务；竞争型政府：把竞争机制注入到提供服务中去；有使命感的政府：改变照章办事的组织；讲究效果的政府：按效果而不是投入拨款；受顾客驱使的政府：满足顾客的需要而不是官僚政治的需要；有事业心的政府：有收益而不浪费；有预见的政府：预防而不是治疗；分权的政府：从等级制到参与和协作；以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。这十项原则构成了新公共管理的主体内容。严格说来，新公共管理并不是一个理论或一种学说，而是一种思潮在公共管理领域里的体现。用它的原始命名者胡德的话来说，是一个为方便起见而做的标签。
在英国，撒切尔夫人领导的改革注重政府的运作。他们一方面将国有企业（如铁路）私有化，另一方面强调政府管理中的“三E”（Economy，Effectiveness and Efficiency），即经济、效率和效益。这一运动注重管理主义，注重业绩评估和效率，注重用市场或准市场的方法来改造政府的业务部门的运作，用限期合同、节约开支、确定工作目标、金钱奖励以及更大的管理自由度等方法来加强政府工作的竞争性。在新西兰和澳大利亚也有类似举措，如减少或降低政府公共开支和人员数目；尽可能私有化或半私有化；争取用信息技术来提高自动化，达到改善公共服务的目的；注重国际趋势和国际行政管理改革的经验。而在美国，1993年克林顿政府上台后，推动重塑政府改革，成立了由副总统戈尔领导的国家绩效评估委员会。他们提出要削减不必要的经费、为顾客服务、增加雇员的能力、帮助社区解决自己的问题、创立工作目标、更多地掌舵而不是划船、授权和分解责任、用激励来替代规制、用成绩来决定财政分配、竞争政府、用市场方法而非行政方法来解决问题、用顾客满意度来衡量。这些改革措施，与以往新公共管理的做法略有不同。
（三）限度与超越
1.管理理念的限度。从实践背景的角度来看，新公共管理运动之所以兴起，最根本的原因是西方各国政府面临的财政危机和效率低下，所以新公共管理强调以“效率”为中心，认为要引进工商企业的管理理论来改进公共部门，以提高公共部门的效率。这种管理理念虽然从某种意义上确实可以提高管理效率，但在实践中很容易导致公平、正义等民主价值的弱化，从而于公共行政的本质背道而驰。而公共行政在本质上是以追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等价值而存在的，如果这些最根本的价值被摒弃，那么追求的管理效率是谁的效率？正因为如此，新公共管理理论的这一管理理念受到尖锐的批评。
2.组织结构的限度。新公共管理在组织结构方面的典型特征就是强调公共服务机构的分散化和小型化：新公共管理改革中最显著的结构性变革就是建立执行机构或半自治性的分散机构，让它们负责公共项目的执行和公共服务的提供。通常的做法是把一个部长负责的庞大的部（委）结构分解成许多执行机构，每个机构负责一个或数目有限的公共服务供给，部里仅留下少数文官负责制定政策、计划和协调工作。这种分散化和小型化的结构一方面可以缩小官僚机构的规模和集中化程度，在一定程度上克服了官僚制管理模式的缺陷，提高了公共物品和服务供给的效率。另一方面也在公共政策和公共服务中产生了诸多问题，如引进新的管理模式时转化成本难以克服，企业管理模式在与公共组织兼容过程中产生摩擦，企业文化改造政府的同时带来伦理上的争议等，更大的缺陷在于引入竞争机制的同时，却忽视了政府机构内各部门之间的合作与协调，带来了碎片化的制度结构。这种严重的“碎片化”和部门的自我中心主义，由于缺乏合作与协调，最终影响了行政效益与效率的提高。如何应付机构裂化的问题成为学者和公共部门领导者需要面对的一个重要问题。
3.民营化思路的限度。新公共管理的重要政策主张即民营化，即把认为政府不应该做的交给企业去做。然而，却忽略了公共管理的基本命题，即“如何解释和处理管理者之间的关系”问题。民营化以后，政府不可能还采取传统的科层的协调方式去处理与其它的治理主体之间的关系，尤其是在复杂和动态的环境中。而缘于市场的失败，放松管制的可能性也受到限制。传统的公共行政学研究中，一般都着眼于对政府的管理行为进行研究，其管理主体是单一的政府体系，主体间关系相对简单；而现代公共管理中，其管理主体出现了多元化和异质化的趋势。于是，政府与非政府行动者之间的关系便自然成为了理解和研究公共管理的基本线索和理论重心。多元、异质的主体如何共存和相处？新公共管理无法给出回答。
超越新公共管理：
走向后新公共管理时代
上世纪末，新公共管理由于一系列的限度而逐渐式微，学者们普遍质疑新公共管理理论的有效性。比较有代表性有三个：一是美国学者Robert.Denhardt等提出的新公共服务理论，从管理理念的层面批判新公共管理理论缺乏对公平正义、公民参与等民主和宪政价值的关注；二是英国学者Perri 6和Patrick.Dunleavy等人提出的整体政府理论，他们认为，西方已经进入后新公共管理时代，他们提出了整体政府理论，从组织结构的层面批判新公共管理理论的分权化和分散化导致机构裂化和公共服务的碎片化。德国和荷兰等国的学者提出了网络治理理论，从政府与其他公共管理主体的关系的角度，批判新公共管理在面对多元、异质的管理主体面前束手无策，诸多反思新公共管理的理论纷纷出现，以至于有学者认为，新公共管理已经逐渐被后新公共管理取代。笔者认为，上文分析的新公共管理的三大限度，这三个理论全面地进行了超越。
（一）新公共服务理论
丹哈特夫妇指出：“所谓新公共服务，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。”与以往传统行政理论将政府置于中心位置而致力于改革和完善政府本身不同，新公共服务理论将公民置于整个治理体系的中心；强调公共管理的本质是服务，政府或公务员的首要任务是帮助公民明确表达并实现其公共利益，而不是试图去控制或驾驭社会，即“服务而非掌舵”。新公共服务理论推崇公共服务精神，旨在提升公共服务的尊严与价值，重视公民社会与公民身份，重视政府与社区、公民之间的对话沟通与合作共治。根据学者归纳，新公共服务理论的基本内涵有七点：（1）政府应是服务而非掌舵。政府越来越重要的角色趋向于协助公民表达并实现共享的公共利益，而不止于控制或引导新方向。（2）追求公共利益，公共利益是主要目标而非副产品。公共行政人员必须致力于建造一个共享的集体的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任。（3）战略的思考，民主的行动。即符合公共需要的政策和计划，通过集体努力和协作的过程，能够最有效地、最负责任地得到贯彻和执行。（4）超越企业家身份，重视公民身份，服务于公民而不是顾客。新公共服务理论强调公共利益源于对共同价值准则的对话协商，而不是个体自我利益的简单相加。公共人员回应的是公民需求而非仅仅是顾客，而且更要关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。（5）责任并不是单一的。即公务员不应仅仅关注市场，亦应关注宪法和法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。（6）重视人而不只重视生产率。公务人员所参与组织的公共组织与网络，如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作，它们最终就更有可能获得成功。（7）超越企业家身份，重视公民权和公共服务。与企业家式的管理者视公共资金为己所有的行事方式相比，如果公务员和公民都致力于为社会作出有意义的贡献，那么公共利益就会得到更好的实现。新公共服务理论超越了新公共管理的管理理念，为服务型政府建设提供了理念基础。
（二）整体政府理论
整体政府（Holistic Government）是针对新公共管理改革导致的政府管理碎片化的弊端而出现的一种新的政府管理理论，整体政府理论认为传统管理存在转嫁问题、互相冲突、重复浪费、互相冲突、缺乏沟通、各自为政等缺点，导致公众无法得到服务，或对得到的服务感到困惑，他们常常不知道到那里去获得恰当的服务。所有这些问题必须通过协调、合作、整合或整体性运作进行解决。
按照Pollit的观点，整体政府是一系列企图通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式。它包括四个方面的内容：消除政策互相破坏与腐蚀的情境；更好地使用稀缺资源；促使某一政策领域或网络中关键的利益相关者团结协作；为公民提供无缝隙而非碎片化的相关服务。Tom Ling进一步把整体政府的理论主张概括为：公共政策目标的实现不能通过现存组织的分裂活动实现，也不能通过建立一个“超级管理机构”来实现，实现公共政策的目标关键是在不消除组织边界本身的条件下跨过组织边界进行协同活动的“联合”工作。实现“联合”的关键就是用不同的文化、动机、管理制度与目标相结合，形成工作联盟和伙伴关系，由公共组织、私人组织、志愿者组织等联合地完成工作任务。
总之，“整体政府”强调的是一种新型的政府改革治理模式，即在公共政策与公共服务的过程中，采用交互的、协作的和一体化的管理方式与技术，促使各种公共管理主体（政府、社会组织、私人组织，以及政府内部各层级与各部门等）在共同的管理活动中协调一致，达到功能整合，消除排斥的政策情境，有效利用稀缺资源，为公民提供无缝隙服务的思想和行动的总和。提供优质的公共服务是“整体政府”的根本目的，政府机构功能的“整合”（Integration）是其精神实质，各种方式的“联合”或“协同”（Joined-up）、“协调”（Coordination）则是其功能在管理上发挥作用的基本特征。
在实践层面，整体政府实践最典型的是英国。英国自1997年以来，一直致力于整体政府改革，其主要做法有：（1）大部门式治理。通过合并、把一些功能相近的机构重新组合成部门化的组织，取消一些准政府机构，以及重新在以往被鼓励进行无限制竞争的地方机构这一微观层面建立合作的、以社区为基础的联合服务供给小组，如绩效与创新小组，妇女与平等小组，邻里关系复兴小组，露宿街头解决小组，青少年怀孕解决小组，区域协调小组等；设立新的政策制定小组，如在中央政府中设立社会排斥小组和效能与革新小组，这些小组独立于部门利益之外。（2）重新政府化。主要包括把以前改革过程中将一些外包给私人部门的公共部门的活动重新交由公共部门进行。如英国承包铁路轨道建设的公司在2000年夏破产后，这一铁轨建设再次被收回国有。（3）恢复或重新加强中央过程。这是对新公共管理碎片化改革产生的重复的多头的等级结构的回应。由于新公共管理导致的分散的竞争的无政府主义，一些提议开始重新强调秩序，特别是在信息技术领域。（4）协调性地方机构，最初出现的机构是跨地区边界的青少年犯罪预防小组，最近又出现地方策略性伙伴关系，把多重伙伴关系联合成一个治理结构。
此后，整体政府在其它同样曾经狂热地推行新公共管理运动的英联邦成员国之间得到推广，比如，新西兰政府实施的各种相关机构及不同层级政府之间的整合、社区参与、适合地方和区域需要的服务定制、资源的有效使用、以公众的需要而不是以官僚制结构需要来设计服务方式等。澳大利亚实施的“整合领导”战略，由总理或内阁建立各种加强政府部门合作的新机构。如新内阁∕部委委员会、部际∕内或局际合作机构、府际委员会、核心机构、联合小组、高层网络组织、特别工作小组、跨部门计划或项目。美国、加拿大、荷兰、挪威等国家的地方政府也一定程度上进行了类似的改革实践。
（三）网络治理理论
20世纪90年代前后，政策网络研究与治理理论结合，产生了运用政策网络框架来解释当前的网络治理理论。网络治理理论认为，治理战略分为经营管理和网络构建。前者是指对现有网络结构内的关系进行管理，常常需要政府为妥协创造出共同决策的环境；后者则指改变或参与网络结构的努力，这包含更多的介入式参与，要求改变行为主体之间的关系，转变资源分配方式，寻求政治上的变动。新的成员被引入到网络中并被授予合法性和资源，政府为它们提供影响政策过程的机会并推动产生其它可能的结果。政府通过发达的网络技术，配合以更多自下而上决策途径的出现来管理社会。在具有相当大的不确定和复杂性的背景之中，公众参与的范围得到了不断地扩大，提高了决策过程的合法性。
荷兰学者克林等人指出，网络是治理的新兴形式，在国家与私人部门相互依赖性增强的情况下，市场或科层都不被认为是治理的恰当形式。由于国家与公民社会的区别已经消解，有必要催生一种新的治理形式。科层建立在系统的剥削基础之上，结果造成了系统的不稳定；市场缺乏协调，不能克服和防止市场失灵。〔19〕相比之下，网络是水平的、谈判的自我协调，可以避免其它治理形式产生的问题。谈判可以产生正和博弈的结果，使所有人都受益。因为经常的互动、共享的价值和信任，形成一种解决问题的能力，行动者不再只是狭隘地关注自我利益。同时，网络提供了有效协调市场失灵的方式。基于此，克林等人总结道，在一个日益复杂和动态的环境中，科层协调已经非常困难，由于市场失灵，解除管制也变得非常有限，治理便只有在政策网络中才显得比较可行。在网络中，公共和私人的集体行动者，资源相互依赖，以一种非科层的形式连接起来，协调利益和行动。
总之，网络治理模式认为，在一个复杂和动态的环境中，科层的协调方式已经开始不适应，而缘于市场的失败，放松管制的可能性也受到限制，治理只有在政策网络中才显得可行，因为网络提供了在于一个相互依赖行动者的互动及利益的水平协调的框架。当然，由于不同的历史、传统和制度的路径依赖的影响，各个国家对网络治理这种互动形式的政治信奉和依赖各不相同。在许多欧洲国家中，网络治理的形式已经被普遍认可，成为一个复杂、多层而碎片化的社会中一个有用的治理机制。
对中国公共管理理论与
实践发展的思考
正如罗伯特·达尔在《行政学的三个问题》中所指出的：“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。”国外的公共管理理论，都是以该国的公共管理实践为背景和分析基础的，其理论设计和学科体系的安排必须解决两大问题：一是对该国现实的公共管理现象进行理论解释，以解除人们认识上的困惑；二是对该国未来的公共管理实践活动提供正确的理论指导。可见，国外的公共管理理论实际上是该国公共管理实践活动在理论上的反映和诉求，由于不同国家的文化差异，导致公共管理理论深深地打上了本国文化的烙印。对于这种与某国国情相适应的公共管理理论，我们不能简单地照搬，正确态度只能是将其作为研究分析批判吸收的素材，结合本国的国情和公共管理实践要求，生产出具有中国特色的公共管理理论。今天，我们探讨公共管理理论的中国化，要遵循这一路线：在理论内容上，要根据当代中国的实际国情和中国公共管理的实践需要来设计理论，把科学性和本土化有机结合起来。
当然，这并不是说我们可以忽略对西方公共管理经典理论的吸收。本文评述的西方公共管理理论从新公共管理到后新公共管理变迁过程中的诸多理论，曾经指导过西方各国公共管理实践，而当前中国所经历的改革历程，从某种意义上西方各国曾经经历过，这些国家当时在解决这些经济社会问题时提出的理论对我们有相当的启示。
（作者单位：上海交通大学国际与公共事务学院，广西师范学院经济管理学院）
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