罗国芬
【内容提要】无论是顺应青年事务管理、服务的潮流，还是进一步巩固党执政的青年群众基础的需要，或是更好地协调各方关系、整合青年事务工作资源的需要，都有必要对党的青年工作在格局和体制上进行创新。本文以Z区为例回顾了S市区级层面政府青年事务工作机构试点的历程与内容，分析在区级层面政府青年事务工作机构试点过程中在各项社会政策中青年视角的渗透力有待提升、服务对象与妇儿委有所重叠、青年事务局面临的法律地位不清、青年事务工作的组织体系、青年事务绩效评估体系不健全等问题，最后就国际大都市建设过程中市级、区级政府青年事务机构的创设提出了若干设想。
问题的提出
青年事务问题是影响各国经济社会发展、影响政府治理品质和政党执政基础的焦点问题、敏感问题之一。20世纪80年代以来，各国普遍出现了执政党高度重视青年问题，积极依靠执政优势加强青年事务管理的趋势。在政府机构中设立独立的青年事务管理部门，或是与政府其他机构或部门结合起来成立青年事务管理部门，已经成为各国政党关心青少年发展、引导青少年成长、解决青少年问题、巩固在青年群体中的执政基础的一种共同选择。
而随着经济社会的快速发展，利益实现方式日益多元化，各种思想观念的相互碰撞也对我国青少年产生了深刻的影响。青少年群体生活质量、生存状态出现分化，思想状况和行为取向出现新问题和新情况。青少年既享受着改革开放和社会发展带来的成果，在某些方面也存在利益受损的情况，青年失业、青少年思想道德建设、青少年心理和生理健康、社区闲散青少年教育管理、预防青少年违法犯罪等诸多问题日益引起全社会的关注，呈现了“青年问题社会化、社会问题青年化”的新特点。在社会转型期，如何适应形势发展的需要，服务青年成长成才，促进青年与经济社会协调发展；如何顺应政府职能的转变和建立服务政府、责任政府、法治政府的要求，建立健全政府青年事务管理体制和运行机制，是各级党委、政府和共青团组织需要研究和解决的重要课题。
不过，尽管当前我国各地一些政府机构承担了部分青年事务，但是迄今为止仍然没有一个专门的政府机构来牵头负责协调和推动青年事务（相比较而言，针对妇女儿童群体、老年人群体，分别由“妇女儿童工作委员会”、“老龄工作委员会”及其办公室牵头履行政府职能）。除共青团外，目前与政府青年事务有关的政府部门就有30多个。如：劳动与社会保障部门涉及青年就业和再就业、青年职业技能培训、青年劳动者合法权益保护等工作；民政部门涉及贫困青少年帮困救助、弱势青少年群体保护等工作；政法部门涉及减少和预防青少年违法犯罪等工作；教育部门的工作与学生时期的青少年成长有非常密切的联系等等。这些政府部门在实际工作中涉及了大量的政府青年事务，制定的各类政策也往往涉及青少年群体，但由于缺乏一个统筹协调的专门性政府机构，在工作中会出现一些缺口和盲点，如青少年发展规划和专项政策的研究制定等。此外，还有大量非政府组织参与社会青年事务，需要加强指导和协调。因此，成立青年事务机构是推进政府管理体制改革、更好地协调各方关系、整合工作资源的需要。
可以说，无论是顺应青年事务管理、服务的潮流，还是进一步巩固党执政的青年群众基础的需要，或是更好地协调各方关系、整合青年事务工作资源的需要，都有必要对党的青年工作在格局和体制上进行创新，设立政府青年事务管理机构有其必要性。
政府青年事务管理体制
创新试点经验
1．S市政府青年事务管理体制创新试点由来。政府青年事务其本质是政府向青少年群体提供政府公共品的工作，涵盖社会各个阶层、领域，涉及千百万家庭，是具有极强综合性的社会公共事务。共青团作为一个带有明显政治属性的群众团体，其工作的法律地位、代表群体、运作方式与政府青年事务机构不尽相同。因此，共青团虽然在政府青年工作中承担一定的任务，但并未纳入政府的行政体系，在青年政策的制定中不起主导作用，这与共青团在青年工作中所应起到的核心地位不相适应。因此，成立共青团领导下的政府青年事务机构，使团务和事务适度分离，既有利于转变政府职能，又有利于巩固共青团在青年工作中的核心地位、延伸工作手臂、强化工作职能。
S市的共青团和青年工作一直以其探索性、开创性（尤其是在体制机制创新方面）走在全国前列。在市委和团中央的关心、指导下，在Z区委、Z区政府和团市委的领导下，Z区于2004年起着手建立政府青年事务机构。2004年4月，Z区委常委会讨论同意增设机构；2004年8月，市编委批复，同意在共青团Z区委员会增挂“Z区青年事务局”牌子。Z区青年事务局于2005年2月2日正式揭牌成立，成为全国第一家地市级政府青年事务机构。青年局的成立是共青团组织在协助政府管理青年事务方面取得的体制性突破，也是共青团组织承担国家政权的重要支柱职能的具体化。
2．政府青年事务管理体制创新试点的内容。S市目前还仅有两个区设有青年局，下面以Z区青年局为例说明区级政府青年事务管理机构体制创新试点的基本内容。
主要职能。作为区政府直属专司青年事务管理的部门，区青年局服务对象为区域范围内7～35周岁青少年。主要职能为：1）统筹、协调的职能。具体包括：按照《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》、《S市未成年人保护条例》等有关法律、法规，统筹、协调政府青年事务开展，推进政府青少年政策制定，指导、监督政策执行。根据区国民经济和社会发展的总体规划，制定青少年发展规划并组织实施；对区青少年生存、发展状况信息进行统计、分析和发布；2）管理、服务的职能。具体包括：会同有关部门，在青少年思想道德建设、青年就业创业、维权和预防青少年犯罪、困难青少年群体帮困救助等领域，设定和开展相关工作项目，提供政府公共服务。
组织架构。为了加强对政府青年事务和全区青少年工作的领导，2005年1月，经Z区委同意成立“区青少年工作联席会议”，由区委、区政府分管领导担任召集人。联席会议由36家涉及青少年事务的部门组成，负责统筹、协调全区青少年工作的开展；联席会议办公室设在Z区青年局。在业务开展方面，青年局在市社区青少年事务办公室的指导下，按照“政府主导推动、社团自主运行、社会多方参与”的总体思路，采用政府购买服务的方式，运用社会化的管理思路和运作手段，购买阳光中心等社团的相关专业服务，承担预防社区青少年违法犯罪以及社区青少年维权和保护等工作，构建预防青少年犯罪体系。
与共青团的关系。青年局既是区政府直属的职能部门，也是共青团履行“国家政权的重要社会支柱，协助政府管理青年事务”职能的具体化。区青年局成立后，团区委就工作中涉及到的团务和事务进行了适当梳理，整合了工作资源。团区委和区青年局在同一个党组领导下工作（团区委党组），区青年局组织人事、后勤保障等工作由团区委相关部室承担。
3．S市政府青年事务试点的工作格局。Z区青年局成立以来，紧紧围绕“组织青年、引导青年、服务青年、维护青少年合法权益”的基本职能，进一步深化“统筹协调、管理服务”的工作职责，初步形成“以规划为核心促进统筹，以政策为导向促进协调，以项目为抓手促进服务”的政府青年事务工作格局，推动了政府青少年工作的有效开展。比如，2005年，区青年局牵头，会同区发改委及相关部门，完成《区青少年发展“十一五”规划》的编制工作，这是全市各区县第一份政府青少年发展规划，也是Z区“十一五”规划22个子项目之一。2009～2010年，几易其稿后完成《区青少年发展“十二五”规划》的编制工作，将青少年发展纳入区经济社会发展的整体规划。2008年，区青年局会同区相关部门就规划评估工作进行研究，召开规划评估协调会，从青少年发展的外部环境、青少年发展状况、主要做法与成效、存在问题与建议四个方面，对规划执行情况进行评估，形成并发布了全市区县中第一份《青少年发展“十一五”规划中期监测评估报告》。2006～2007年，区青年局会同区统计局探索建立了“区青少年生存发展状况监测指标体系”，设立“基础指标”、“评估指标”、“专项指标”三个大类，并编制完成《青少年生存与发展状况综合统计报表制度》，从“社会经济发展与人口变化”、“青少年受教育”、“健康与婚姻”、“劳动就业与保障”、“政治参与与社会参与”、“青少年违法犯罪”、“科普活动场所”、“青年人才”等8个方面及时采集、报送有关青少年的信息，全面监测青少年的生存发展。2010年7～8月，区青年局结合《Z区青少年发展“十二五”规划》，对指标体系中的26个数据指标进行了调整，删除“青少年违反治安管理处罚条例人数”、“青少年犯罪立案数”等17个数据指标，新增“青年平均初婚年龄”、“新增劳动力平均受教育年限”、“来沪从业青年参加初级技能培训人数”、“青年代表书面意见数”、“青年政协委员提案数”等9个数据指标，使“指标体系”更贴近于青少年生存发展状况数据采集，提高政府青少年决策的科学性和针对性。
政府青年事务领域改革探索中
发现的一些问题
1．在各项社会政策中的青年视角的渗透力仍有待提升的问题。青年政策是和妇女儿童政策、老年人政策等相类似的重要的社会政策领域。不过，与妇女儿童政策和老年人政策中相对较为成熟的理论和实践成果相比，青年政策的制定、监控和实施、评估方面恐怕还存在更大的困难。比如，妇女发展方面，有“社会性别主流化”的思潮，并在社会政策和社会管理领域发挥着越来越重要的作用。
同样，制定和落实青少年发展规划既是政府青年事务的核心，也是青少年工作最强有力的政策保障。但目前，我国基本上还是一种部门垂直分工、各自负责青年一两个方面的问题来制定和执行青年政策这样一种格局。到目前为止，尽管我国有关少年儿童和青年的各种政策已经初具规模，但还没有明确的“青年政策”这一划分门类。青少年是作为一个年龄群体，还是作为其他（如接班人、助手、后备军等）来看待，在多元化的时代其政策涵义是有不少区别的。如果是助手、后备军，那么青年局与共青团的工作有何差别？如果没有差别，又有什么必要成立青年事务专门机构？如果作为年龄群体来看待，青年或青少年是如妇女、老年人一样的较为“弱势”的群体而需要专门的权益保护吗？这些恐怕还没有太多的共识。因此，如何体现青年这一年龄群体的特殊需求，在各项社会政策中全面贯彻青年保护与发展的精神，使得青年视角、青年观点在各项社会政策中发挥更大的影响力，这是一项长期艰巨的任务。比如，在社会保险政策中，青年的工作形式、职业要求与传统的许多工种不一样，那么，在保障劳动者权益的工伤社会保险中，是否需要把青年工作中经常遇见的职业伤害纳入到职业病的范畴中，使得青年的工伤社会保障能够更贴合青年的工作性质与保障需求？
2．服务对象与妇儿委、妇联的工作对象有所重叠。按照传统的工作方式，共青团和妇联的工作是泾渭分明、分工较为明晰的。但转换到妇儿委与青年局的关系，则有重叠之处。如涉及到儿童这一块，青年局现今把7～35岁青少年作为服务对象，那么在规划制定、项目开展、服务提供、政策评估等方面如何区隔妇儿委推动的儿童工作（18周岁以下的未成年人）？还有青年女性的问题，是放在妇联、妇儿委做还是还在青年局做，这些都不是很清晰。如果根据自我认知放弃掉某一部分群体服务，似有“失职”之嫌，但主动加强某一部分的管理、服务工作，又可能有“犯界”之嫌。
3．与其他职能部门的关系仍有待明晰。在政府青年事务方面，即使成立青年局，仍需仔细定位，处理好各项关系：与掌握资源较多的实权部门相比，青年局如何处理关系？是通过规划制定、政策评估等成为“太上”机构，还是仅仅作为联席牵头组织，却缺乏一定的约束力、影响力？比如，预防和减少社区青少年犯罪的职能长期以来一直涉及多个部门，青年机构不会、也不可能完全取代其他部门的现有职能，包办所有青年事务，而是重在发挥统筹协调职能，成立并借助区域联席机构，扩展部门合作，定期召开联席会议，做到“全区统一行动，部门相互联动”。但在工作中，如何探索新的工作模式，创新工作机制，提高工作效率，形成工作合力，使预防工作能适应社会形势的变化，还需要进一步摸索。
4．青年事务局的法律地位问题。由于青年事务局是新生事物，目前还没有相关法律、法规为其设定相应的法定主体资格。
5．青年事务工作的组织体系问题。就S市的情况看，区青年局的成立目前还是区级层面的实践探索，与团区委实施“一套班子，两块牌子”的运作。除了接受本地区党委和政府的领导外，没有明确的市级业务主管部门，缺少上级相关政策作为工作依据，在街道、镇层面也没有相应工作机构，这导致从事相关业务工作时要么由于自身资源缺乏而显得有点捉襟见肘、力不从心，要么由于没有较明确的工作依据而阻力重重（比如，一些资源较多的部门视青年工作仍是群团组织的工作内容，对协助、配合青年工作参与度与工作热情不一定高。甚至有的领导也把青年局的工作看成和原来的团委工作没有什么两样而支持力度不大）。
另外，从周边一些地区的情况来看，一些地方也开始出现把政府青年事务工作纳入教育部门的趋势，如澳门的教育统筹局下有青年事务机构，台湾原来直接隶属于其最高行政机构的青年辅导委员会也在近年的行政部门组织改造中被纳入教育部门管理。这样的趋向也值得关注，因为从青年的年龄阶段特征与发展需求来看，青年事务与教育事务实在紧密。
6．青年事务工作的绩效评估问题。从青年局运作模式看，在统筹协调、项目推进的过程中缺乏必要的评价体系，这与当前强调对政府绩效评估的要求不相适应，还没有形成政府评估、专家评估、服务对象评估和社会评估的四位一体的科学评估系统。
关于青年事务机构创设的初步设想
根据S市七年来在区级层面政府青年事务机构试点经验，结合大都市发展的前景与要求，我对大都市青年事务机构创设提出一些初步看法，请大家指正。
尽快解决青年事务部门的法律地位问题。在中央和省市层面，是否可以考虑出台《青年事务管理条例》或《规章》，以期能给政府青年事务机构以明确的法律定位和相应的行政权力。同时，厘清青年事务机构的职责与功能，使得青年机构有明确工作对象与要求，可以名正言顺开展工作，当然这也要避免与既有部门职责混淆、错位、重叠，防止误会与反弹。
尽快设立市级和区级青年事务机构。青年事务涉及到方方面面，与诸多政府部门的工作权限都有关联，光是区级层面的青年事务机构远远不敷所需。如很多牵涉青年权益的政策建议和工作要求，在区级层面就难以制定、落实，而需要市级乃至更高的中央层级的青年事务机构来统筹、协调。而在市级和区级青年事务机构的分工方面，市级青年事务机构应该更偏向于统筹、协调以及指导区级青年事务机构的工作，对青年政策的制定、实施和评估等负起更大责任，也使得青年观点、青年视角能有更大的能见度和政策影响力。区级青年事务机构则在区域范围内更偏向于管理和服务工作。
根据青年人口对象数量及工作要求定编制，避免一刀切。S市各区人口数量相差较大，青年人口的比例与构成也不一样，因此，青年事务机构的人员编制要与市情、区情和青年工作要求相结合，不要一刀切，造成机构、人员膨胀。比如，最大的区浦东新区有500多万人口，而最小的几个区却只有几十万的总人口，因此，各区的青年人口总量也是大相径庭的。除此之外，青年人口的内部构成也很不一样，有的区外来务工、经商青年的比重高，青年内部群体分化严重，有的区则是青年群体特征较为划一，因此，在区级青年事务机构的编制方面，要分类处理，“大”区的青年事务机构任务较重，分配任务较多，可适当增加编制，增加任务。“小”区的青年事务机构则要精简一些。
（作者单位：上海理工大学管理学院公共管理研究所）
【参考文献】
①钟晓敏.《关于共青团承担政府事务成立上海市政府青年事务管理机构的调研报告》，刊载于《探索与创新——全国基层团建创新理论成果奖论文集》，中国青年出版社2006年版。
②安国启、邓希泉.《社会转型期共青团凸显的内在矛盾及对策》，《中国青年研究》2006年第7期。
③毕震钧.《拓展团的社会职能 服务青年成长发展——浦东新区共青团组织协助政府管理青少年事务的实践》，《青年研究》2002年第1期。
④董霞.《青年事务国际化进程的回顾与展望》，《中国青年研究》2006年第9期。